推進(jìn)地方財(cái)政績(jī)效管理的幾點(diǎn)思考

●李應(yīng)寶

繼1998年中央提出建立公共財(cái)政框架后，黨的十六屆三中全會(huì)提出了“建立預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系”的要求。于是，我國(guó)自2001年開始，先后在湖北、湖南、河北、福建等地進(jìn)行支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作小規(guī)模試點(diǎn)。隨后，北京、上海、廣東等不少地方也進(jìn)行了大膽嘗試，目前全國(guó)已有很多地方政府著手進(jìn)行財(cái)政績(jī)效管理問(wèn)題的研究和改革。但由于財(cái)政績(jī)效管理的復(fù)雜性，目前尚未形成統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，難以適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政改革的新需要，致使當(dāng)前財(cái)政管理中最大最薄弱的環(huán)節(jié)仍在績(jī)效管理方面，確需進(jìn)一步加大推進(jìn)力度，并且按照黨的十八大關(guān)于深化財(cái)政改革、強(qiáng)化財(cái)政管理的要求，以提升績(jī)效為核心，全面創(chuàng)新管理機(jī)制，優(yōu)化管理流程，突出管理重點(diǎn)，強(qiáng)化管理支撐，加快構(gòu)建制度完備、程序規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代財(cái)政管理模式，努力增強(qiáng)財(cái)政資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性，更好地發(fā)揮財(cái)政職能作用，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)大保障。

一、當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行窘境

就財(cái)政績(jī)效考問(wèn)側(cè)重而論，當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行窘境突出表現(xiàn)在以下方面：

（一）預(yù)算不盡完整

目前，不少地方或基層的財(cái)政預(yù)算很大程度上還在依據(jù)老基數(shù)、老方式、老項(xiàng)目在運(yùn)行，而且領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人人為意識(shí)非常突出而獨(dú)斷，致使很多項(xiàng)目預(yù)算缺乏科學(xué)性、真實(shí)性和精準(zhǔn)性，財(cái)政收支運(yùn)行效益理念十分淡薄。目前尤其是地方財(cái)政運(yùn)行的一個(gè)很普遍很突出的數(shù)據(jù)證實(shí)：全國(guó)絕大多數(shù)地方的預(yù)算外財(cái)力與預(yù)算內(nèi)財(cái)力幾乎并駕齊驅(qū)，各據(jù)半壁江山。這就導(dǎo)致預(yù)算財(cái)力很難管住統(tǒng)死、規(guī)范平衡，進(jìn)而不利于財(cái)政績(jī)效管理。

（二）支出一撥了之

長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政支出安排過(guò)程中，雖然逐步建立了項(xiàng)目前期論證、投資評(píng)審、招標(biāo)采購(gòu)等審批執(zhí)行程序，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、保障重點(diǎn)需要也取得了一定成效，但以資金使用績(jī)效為導(dǎo)向的財(cái)政預(yù)算管理體制遠(yuǎn)未建立起來(lái)，“重分配、輕管理，重支出、輕績(jī)效”的問(wèn)題沒(méi)有得到根本性解決，與財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的內(nèi)在要求相差甚遠(yuǎn)。特別是財(cái)政基本上只管到預(yù)算指標(biāo)內(nèi)的錢按時(shí)按進(jìn)度足額撥付出去即可，至于錢用向哪里、用得怎樣、劃不劃算很少顧及，這一現(xiàn)象在基層表現(xiàn)很突出。對(duì)于到?jīng)]到項(xiàng)目，用到項(xiàng)目上多少，預(yù)算資金使用計(jì)劃與實(shí)際建設(shè)計(jì)劃完成與否，配套不配套，效果顯著不顯著等等實(shí)質(zhì)性方面，各級(jí)財(cái)政及政府基本過(guò)問(wèn)甚少，至少因效究責(zé)的很少，致使好多財(cái)政的錢流向了浪費(fèi)的誤區(qū)。

（三）用錢不守規(guī)矩

“領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算”的意識(shí)和做派相當(dāng)嚴(yán)重，這在很多地方是一個(gè)通病。只要是財(cái)政資金到他手里去了，名曰“依法理財(cái)”，實(shí)質(zhì)多是領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，愿給哪分配多少就分配多少，愿給哪個(gè)項(xiàng)目追加資金就追加資金，預(yù)算不夠的讓財(cái)政去想辦法“籌錢、擺平”。即使財(cái)政背負(fù)債務(wù)往下累轉(zhuǎn)，也得要保證“領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算”的權(quán)威。更有甚者，主持公道就會(huì)背上“不服從大局、不服從領(lǐng)導(dǎo)”的莫須有罪名。

（四）考核很是無(wú)益

目前的財(cái)政績(jī)效考核不管是試點(diǎn)還是全面推廣，完全是試點(diǎn)性的形式主義，大都是在走過(guò)場(chǎng)而已，基本上是考核財(cái)政預(yù)算的錢到?jīng)]到位、撥沒(méi)撥完，卻不管用得好壞與否。考核既沒(méi)有權(quán)威性的專家評(píng)估團(tuán)隊(duì)，也沒(méi)有社會(huì)中介監(jiān)管組織參與，社會(huì)公眾評(píng)價(jià)因素更不用提，完全是財(cái)政自身在進(jìn)行，大有不公正、不真實(shí)、不透明之嫌。更為突出的是并沒(méi)有把績(jī)效考核好壞的結(jié)果與下一期或下一年度的預(yù)算指標(biāo)緊密掛鉤，考核歸考核，預(yù)算歸預(yù)算，人情歸人情，用錢歸用錢，不傷和氣，無(wú)損元?dú)狻?/p>

二、導(dǎo)致績(jī)效不顯的因素

筆者主要就當(dāng)前地方財(cái)政運(yùn)行過(guò)程中的理念和機(jī)制以及不良作為，概括以下幾個(gè)突出弊端：

（一）行政與財(cái)政體制不相配套，致使財(cái)政法規(guī)硬不過(guò)行政意識(shí)

各級(jí)政府目前尚未建立財(cái)政績(jī)效問(wèn)責(zé)制，加上財(cái)政預(yù)算的科學(xué)性、公開性、公正性不高，財(cái)政績(jī)效管理缺乏法律依據(jù)和制度保障，致使行政與財(cái)政體制運(yùn)行不盡配套。尤其是地方政府管理財(cái)政憑借權(quán)力大小運(yùn)行，財(cái)政部門管理財(cái)政憑借有沒(méi)有法律依據(jù)運(yùn)行。但是人事權(quán)在地方領(lǐng)導(dǎo)手中，往往出現(xiàn)“管不了財(cái)政，管得了人”的弊端，特別是當(dāng)依法理財(cái)與以事行政的矛盾發(fā)生時(shí)，皆是“權(quán)大于法”，這就導(dǎo)致財(cái)政績(jī)效改革推進(jìn)出現(xiàn)不公平不真實(shí)的一面。還有一種新情況，就是目前推進(jìn)的省直管縣財(cái)政體制改革，幾乎是“半頭三樁”，財(cái)政預(yù)算分配歸省下達(dá)，具體執(zhí)行歸縣市級(jí)財(cái)政實(shí)施，而行政主要又歸地市級(jí)黨委政府在操控，行政和財(cái)政難以共同執(zhí)行改革。

（二）傳統(tǒng)與現(xiàn)代觀念不相適應(yīng)，致使財(cái)政的錢“不用白不用”的意識(shí)根深蒂固

一直以來(lái)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)理財(cái)觀念遺留下來(lái)的“財(cái)政乃國(guó)家的錢，屬于供給制，不用白不用”的意識(shí)和做派相當(dāng)頑固，大量表現(xiàn)為不僅不求效率地花，而且極端浪費(fèi)地花。在一個(gè)地方乃至一個(gè)部門或單位，預(yù)算上的錢除了基本的人頭經(jīng)費(fèi)硬性保障外，大量公用經(jīng)費(fèi)都用在了非事業(yè)、非建設(shè)性的支出上，好多實(shí)際支出項(xiàng)目或內(nèi)容與財(cái)政績(jī)效考核根本不沾邊。即使列上項(xiàng)目的硬性支出，也很難有一半能用在項(xiàng)目建設(shè)上。這些能夠應(yīng)酬考核過(guò)關(guān)的基本上都是假情況、假發(fā)票、假賬目，致使財(cái)政績(jī)效考核完全是空殼甚至是自欺欺人之事。

（三）官念與財(cái)念不相合拍，致使為官?gòu)恼c依法理財(cái)極易發(fā)生矛盾

直言不諱地說(shuō)，目前一些地方的為官者多是花錢大方，而財(cái)政者多注重?cái)?shù)字和效應(yīng)，當(dāng)官耍權(quán)與依法理財(cái)很不合拍，“用與管”和買賣關(guān)系一樣先天性地不一致。比如說(shuō)招商引資、社會(huì)事務(wù)應(yīng)急或政績(jī)需要形式花費(fèi)等等，預(yù)算的錢不夠或沒(méi)有預(yù)算，“創(chuàng)造條件”也得拿錢，否則，就違背黨（政府）領(lǐng)導(dǎo)一切的原則。至于領(lǐng)導(dǎo)正確與否，歸上級(jí)來(lái)追究，不歸下級(jí)政府決定。這一情形往往導(dǎo)致亡羊補(bǔ)牢、為時(shí)已晚之殘局。

（四）考評(píng)與被評(píng)不相一致，致使財(cái)政績(jī)效考評(píng)與被考評(píng)對(duì)象目標(biāo)發(fā)生對(duì)抗

當(dāng)前大多情況是財(cái)政的錢大家都該用，不用白不用，或多用錢，少考核；多無(wú)償，少有償；多追加指標(biāo)，少問(wèn)來(lái)龍去脈。不是都為實(shí)現(xiàn)財(cái)政績(jī)效目標(biāo)而考評(píng)，而是千方百計(jì)地逃避考評(píng)，隱瞞財(cái)政運(yùn)行真相。地方或基層常常是“財(cái)政的錢多要點(diǎn)、自身多用點(diǎn)、日子好過(guò)點(diǎn)”，而考核追究效益要指標(biāo)“少算點(diǎn)”。先天性的對(duì)抗矛盾重重，預(yù)算績(jī)效與自身用錢的矛盾很難得到統(tǒng)一，導(dǎo)致財(cái)政績(jī)效管理推進(jìn)難有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

三、推進(jìn)地方財(cái)政績(jī)效管理的幾點(diǎn)建議

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)是依據(jù)投入產(chǎn)出原理，運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的效益評(píng)價(jià)方法，采用特定的指標(biāo)體系，按照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政支出行為過(guò)程及其效果進(jìn)行客觀公正的衡量、比較和綜合評(píng)判。在實(shí)際工作中，應(yīng)從確定基本原則、強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效、健全組織機(jī)構(gòu)、提供科學(xué)支撐、建立考評(píng)體系、強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的約束力等實(shí)質(zhì)性方面推進(jìn)地方財(cái)政績(jī)效管理。

（一）建成公共財(cái)政的“鐵預(yù)算”

大力推進(jìn)以部門預(yù)算為主線、以預(yù)算為用錢依據(jù)、以制度規(guī)范運(yùn)行的財(cái)政預(yù)算精細(xì)化、規(guī)范化管理進(jìn)程。尤其要下決心消除目前 “誰(shuí)官大誰(shuí)說(shuō)了算、誰(shuí)當(dāng)局長(zhǎng)誰(shuí)分錢”的財(cái)政管理粗放理念和惡習(xí)。要保證什么都以法規(guī)為準(zhǔn)繩，以預(yù)算為指南，以程序來(lái)保證公正，以公開來(lái)保證監(jiān)督，實(shí)行“曬預(yù)算、曬執(zhí)行、曬結(jié)果”，增強(qiáng)預(yù)算剛性因素。這是當(dāng)今中國(guó)必須解決的一個(gè)重大執(zhí)法難題。特別在地方在基層，如果解決不好或不徹底，任何改革都是白費(fèi)。改革的核心主張是：財(cái)政性質(zhì)的每一分錢都必須納入預(yù)算管理，一經(jīng)納入財(cái)政預(yù)算審批實(shí)施的預(yù)算方案不允許任何人以任何理由隨意更改，尤其是超額收支計(jì)劃。即使發(fā)生特殊情形需要預(yù)算追加的，必須嚴(yán)格依法按程序進(jìn)行審批后方可實(shí)施調(diào)整預(yù)算，形成像美國(guó)、法國(guó)等國(guó)家管理財(cái)政的“鐵預(yù)算”局面，即使總統(tǒng)用錢也得按預(yù)算委員會(huì)下達(dá)的預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行，決不能拿公眾的“錢庫(kù)”當(dāng)作自己的“米缸”。這里講的既包括政府更包括財(cái)政本身，從某種角度而言，尤其是財(cái)政自身不良因素使地方財(cái)政預(yù)算管理和執(zhí)行不嚴(yán)不規(guī)范。眾所周知，管錢的財(cái)政局長(zhǎng)有很大特權(quán)，而這個(gè)“特權(quán)”的出現(xiàn)正是因?yàn)轭A(yù)算“不鐵”。

（二）建成公共財(cái)政預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目庫(kù)

財(cái)政績(jī)效管理理論中概述財(cái)政績(jī)效管理是以財(cái)政支出績(jī)效為目標(biāo),以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段,涵蓋財(cái)政支出事前、事中、事后全過(guò)程的評(píng)價(jià)和管理,貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)的每個(gè)階段?！柏?cái)政績(jī)效管理”是從效益和效率的角度出發(fā),對(duì)財(cái)政資金的使用實(shí)施全程跟蹤問(wèn)效和綜合評(píng)價(jià)的一種以提升績(jī)效為核心，全面加強(qiáng)財(cái)政管理的舉措。績(jī)效目標(biāo)管理的核心是績(jī)效指標(biāo)，但是預(yù)算支出的績(jī)效往往又很難衡量，因此應(yīng)規(guī)范指標(biāo)體系。首先，要通過(guò)理論上的探索研究和實(shí)踐中逐步完善健全，形成一套完整的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)庫(kù)。并根據(jù)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的層次，分別建立財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、部門財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政支出綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)。其次，應(yīng)以定量為主、定性為輔確立指標(biāo)。從項(xiàng)目開始階段就應(yīng)結(jié)合定量分析和定性分析，要求部門做好統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬，增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的可操作性，便于事后評(píng)價(jià)。再次，制定共性指標(biāo)，包括財(cái)務(wù)管理、預(yù)算執(zhí)行、民眾評(píng)議等指標(biāo)，增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果在項(xiàng)目和部門之間的橫向比較。鑒于此定論，目前，省以下的財(cái)政預(yù)算管理務(wù)必要以部門行業(yè)為主，編報(bào)本部門本行業(yè)的財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)基礎(chǔ)資料，形成一級(jí)財(cái)政預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目庫(kù)，隨時(shí)能拿出來(lái)使用。對(duì)所有納入預(yù)算管理的財(cái)政收或支的項(xiàng)目進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)定性和定量，就像高考試卷一樣地建立健全標(biāo)準(zhǔn)“題庫(kù)”，并“隨行就市”地進(jìn)行調(diào)整和充實(shí)，保證各項(xiàng)指標(biāo)符合要求使用，為財(cái)政績(jī)效管理提供翔實(shí)可靠的預(yù)算備用預(yù)案。比如說(shuō)預(yù)算興建村道項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)專家論證了的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)案，實(shí)際需要使用的資金量多了就削減，少了就補(bǔ)充。每個(gè)要預(yù)算的項(xiàng)目均依此類推，從而形成“預(yù)算字典”或者“預(yù)算函數(shù)表”，拿出來(lái)直查直用才行。

（三）建成財(cái)政績(jī)效評(píng)估專家（庫(kù)）團(tuán)隊(duì)

財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，僅靠財(cái)政部門或幾個(gè)人的力量是難以做好的，且操作系統(tǒng)復(fù)雜、難度也大，需要方方面面的大力支持和密切配合。務(wù)必要在加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)，清晰職能管理的基礎(chǔ)上，建立起政府領(lǐng)銜、財(cái)政牽頭、各職能部門配合、社會(huì)參與的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)組織體系。中央至省市縣皆應(yīng)建立健全財(cái)政績(jī)效考評(píng)權(quán)威專家團(tuán)隊(duì)機(jī)構(gòu)，也即評(píng)估專家?guī)?。隸屬于同級(jí)政府的財(cái)政監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其主要功能就是監(jiān)管督導(dǎo)，統(tǒng)一調(diào)度考核時(shí)，交叉進(jìn)行或上調(diào)一級(jí)行使考評(píng)權(quán)力，這是關(guān)系到財(cái)政績(jī)效管理改革能否取得實(shí)效的關(guān)鍵一招。所以說(shuō)，筆者主張：在標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)建立健全的基礎(chǔ)上，中央至省市縣各級(jí)必須組成有權(quán)威、有專業(yè)、有章程、有責(zé)任心的財(cái)政績(jī)效考評(píng)專家（庫(kù)）團(tuán)隊(duì)，專司財(cái)政績(jī)效考評(píng)定審職能，可否隸屬于人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)機(jī)構(gòu)都有待于探討。縣級(jí)專家（庫(kù)）團(tuán)隊(duì)保證財(cái)政績(jī)效日?？荚u(píng)的指導(dǎo)和督導(dǎo)，省和中央考評(píng)專家團(tuán)隊(duì)專門用于對(duì)各地各大型項(xiàng)目的考核評(píng)估，依法賦予權(quán)威和責(zé)任?？己嗽u(píng)估時(shí)，一般以省為單位統(tǒng)一集中調(diào)度專家團(tuán)隊(duì)，統(tǒng)一分工負(fù)責(zé)，統(tǒng)一考核地區(qū)或項(xiàng)目，依法考評(píng)每個(gè)年度、每個(gè)地方或每個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政運(yùn)行績(jī)效，特殊情形可以中央為主調(diào)集各省專家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行交叉考評(píng)。比如特大型項(xiàng)目建設(shè)完成后的考評(píng)，或哪個(gè)省、哪個(gè)市財(cái)政運(yùn)行情況的掌握性考評(píng)?？荚u(píng)結(jié)果報(bào)中央或省政府備查，為下一年度或下一輪財(cái)政預(yù)算分配提供調(diào)整完善指標(biāo)供給依據(jù)，尤其是注重或調(diào)整財(cái)政運(yùn)行低效率的地方或項(xiàng)目的財(cái)力供給，以使整個(gè)地區(qū)的財(cái)政運(yùn)行邁向低成本、高績(jī)效、硬質(zhì)量、大平衡的良性軌道。筆者對(duì)此有一核心主張：少要或不要行政長(zhǎng)官（包括掛名）參與專家團(tuán)隊(duì)，考核不帶任何政治色彩，只要實(shí)事求是的業(yè)務(wù)考核結(jié)果，即考核評(píng)價(jià)過(guò)程或環(huán)節(jié)中不帶任何行政痕跡，最后的處置權(quán)力交歸同級(jí)或上級(jí)行政機(jī)關(guān)研究實(shí)施。

（四）建成嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的考評(píng)機(jī)制和制度

1、建立健全績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系?？荚u(píng)指標(biāo)決定著績(jī)效考評(píng)的方向和重點(diǎn)。根據(jù)預(yù)算管理需要，圍繞預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和預(yù)算基礎(chǔ)管理等，合理確定能夠綜合反映各地區(qū)、各部門預(yù)算管理成效的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)。市、縣政府及財(cái)政部門重點(diǎn)考評(píng)財(cái)政收入完成、預(yù)算編制的完整性及收支平衡、支出預(yù)算執(zhí)行特別是重點(diǎn)項(xiàng)目支出績(jī)效、財(cái)政管理水平和各項(xiàng)改革推進(jìn)情況等。對(duì)省級(jí)預(yù)算部門(單位)重點(diǎn)考評(píng)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行包括項(xiàng)目支出績(jī)效、預(yù)算資金監(jiān)管和預(yù)算基礎(chǔ)管理等。為便于績(jī)效考評(píng)，根據(jù)各項(xiàng)考評(píng)指標(biāo)的特性將考評(píng)指標(biāo)劃分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)兩類。其中，共性指標(biāo)是適用于所有基層財(cái)政或預(yù)算部門的指標(biāo)，由上級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一制定；個(gè)性指標(biāo)是適用于不同地區(qū)或部門的一些特殊考核指標(biāo)，由上級(jí)財(cái)政部門、同級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算部門共同制定?？荚u(píng)指標(biāo)和相應(yīng)考評(píng)辦法實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和績(jī)效管理工作的穩(wěn)步推進(jìn)，應(yīng)對(duì)績(jī)效考評(píng)指標(biāo)和方法逐步調(diào)整和完善。

2、設(shè)定績(jī)效目標(biāo)體系?？?jī)效目標(biāo)是考評(píng)指標(biāo)預(yù)期應(yīng)達(dá)到的效果。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合預(yù)算編制，依據(jù)國(guó)家相關(guān)政策、財(cái)政支持方向和重點(diǎn)、本地國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等，科學(xué)合理設(shè)定各項(xiàng)考評(píng)指標(biāo)的績(jī)效目標(biāo)。設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)應(yīng)符合以下要求：第一，指向明確。設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)必須與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)相一致，尤其要注意與年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)相銜接，必須突出財(cái)政支出投向、資金使用效益和預(yù)算管理效能等重點(diǎn)。第二，科學(xué)合理。設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)，應(yīng)事先進(jìn)行可行性研究和預(yù)測(cè)分析。每項(xiàng)考評(píng)指標(biāo)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)不宜過(guò)多，應(yīng)突出重點(diǎn)，切合各地區(qū)、各部門的客觀實(shí)際。第三，細(xì)化目標(biāo)?？?jī)效目標(biāo)的設(shè)定，堅(jiān)持定量與定性相結(jié)合，從數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面細(xì)化績(jī)效目標(biāo)，做到目標(biāo)清晰、便于操作。

3、健全實(shí)施考評(píng)體系。各級(jí)財(cái)政部門要建立健全績(jī)效督導(dǎo)檢查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)績(jī)效目標(biāo)的跟蹤管理和督導(dǎo)檢查。每年12月15日之前，基層財(cái)政和預(yù)算部門先進(jìn)行自評(píng)，并及時(shí)提交績(jī)效自評(píng)報(bào)告。上級(jí)財(cái)政部門對(duì)下級(jí)財(cái)政和同級(jí)預(yù)算部門 (單位)報(bào)送的自評(píng)情況進(jìn)行審核，并根據(jù)需要組織實(shí)施重點(diǎn)評(píng)價(jià)或再評(píng)價(jià)，原則上重點(diǎn)評(píng)價(jià)或再評(píng)價(jià)不得低于自評(píng)面的30%，一些重點(diǎn)項(xiàng)目要努力延伸和擴(kuò)大抽查評(píng)價(jià)面，確?？?jī)效考評(píng)的完整、真實(shí)和準(zhǔn)確。

（五）建成財(cái)政績(jī)效好壞聯(lián)掛究責(zé)機(jī)制

總體講，一個(gè)是對(duì)地方政府，一個(gè)是對(duì)財(cái)政資金使用對(duì)象或項(xiàng)目，建立健全真正實(shí)效的雙重責(zé)任考評(píng)聯(lián)掛機(jī)制?？傮w評(píng)估定審來(lái)源于三個(gè) “說(shuō)了算”，即：要讓看得見摸得著的項(xiàng)目建設(shè)成效說(shuō)了算，要讓專家評(píng)定說(shuō)了算，要讓受益群眾說(shuō)了算。并將這三個(gè)“說(shuō)了算”的評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)行“三個(gè)緊密聯(lián)掛”。

1、緊密聯(lián)掛地方領(lǐng)導(dǎo)升遷。對(duì)管理和使用財(cái)政資金好壞必須與地方領(lǐng)導(dǎo)尤其是“一把手”的升遷進(jìn)取緊密掛鉤，就是好的提升或重用，差的降職或免職；造成嚴(yán)重浪費(fèi)甚至重大社會(huì)影響的要給予黨紀(jì)政紀(jì)處分直至法律懲處，以警醒和震懾在財(cái)政運(yùn)行管理中不負(fù)責(zé)任或違法亂紀(jì)行為，從根本上保證財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量和效率的大提高。

2、緊密聯(lián)掛項(xiàng)目指標(biāo)供給。要積極探索建立績(jī)效管理結(jié)果通報(bào)、公開制度，完善績(jī)效管理結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，建立與預(yù)算安排掛鉤的辦法，對(duì)績(jī)效好的要給予相應(yīng)的激勵(lì)；對(duì)較差的給予通報(bào)批評(píng)和問(wèn)責(zé)警告。通過(guò)績(jī)效考核，更加有利于合理安排專項(xiàng)資金，使其發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，確保國(guó)家財(cái)政政策落到實(shí)處，造福民生。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)將績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為強(qiáng)化財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，合理安排預(yù)算的重要依據(jù)充分加以運(yùn)用。同時(shí)，還要建立健全績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制，依據(jù)考評(píng)結(jié)果合理劃分績(jī)效等級(jí)，并兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。對(duì)預(yù)算管理績(jī)效較好的地區(qū)和省級(jí)預(yù)算部門，由省財(cái)政給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助；對(duì)績(jī)效較差的，省財(cái)政通過(guò)扣減下年度轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助和調(diào)減部門專項(xiàng)或相關(guān)經(jīng)費(fèi)等予以處罰。每年年初，財(cái)政部門應(yīng)向同級(jí)政府提交上年度財(cái)政績(jī)效考評(píng)報(bào)告及考評(píng)結(jié)果應(yīng)用建議，待政府批準(zhǔn)后及時(shí)落實(shí)相關(guān)獎(jiǎng)懲措施。

3、緊密聯(lián)掛責(zé)任優(yōu)劣獎(jiǎng)懲。把預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)作為行政問(wèn)責(zé)的核心，本著“誰(shuí)用款、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用效果的追蹤問(wèn)責(zé)，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中各環(huán)節(jié)的責(zé)任追究。對(duì)在預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中，由于故意或過(guò)失導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理未達(dá)到相關(guān)要求，以致財(cái)政資金配置和執(zhí)行績(jī)效未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的部門、單位及其責(zé)任人，實(shí)行績(jī)效問(wèn)責(zé)，可以進(jìn)行質(zhì)詢、責(zé)令整改、通報(bào)批評(píng)、取消評(píng)先資格等處置。違反財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的，要視情節(jié)輕重給予行政記過(guò)以至撤職處分，并發(fā)布新聞，以加快形成“用錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的倒逼機(jī)制，強(qiáng)化財(cái)政資金使用主體的責(zé)任意識(shí)。

四、推進(jìn)三個(gè)轉(zhuǎn)變

通過(guò)上述機(jī)制推進(jìn)，筆者以為至少要逐步推進(jìn)三個(gè)轉(zhuǎn)變。

（一）從權(quán)力向責(zé)任轉(zhuǎn)變

使用財(cái)政資金不光是權(quán)力，而且是責(zé)任。要讓財(cái)政的錢成為“燙山芋”，不能只去爭(zhēng)錢搶錢，不講責(zé)任不問(wèn)效果地亂花。

（二）從現(xiàn)在的內(nèi)部監(jiān)督轉(zhuǎn)向社會(huì)公開

公開是最有效的監(jiān)督，公開則會(huì)使得資金全額使用在項(xiàng)目上，全額使用于項(xiàng)目上則更有可能達(dá)到預(yù)定的效果。

（三）從外在職能轉(zhuǎn)向自我激勵(lì)

用得好就獎(jiǎng)勵(lì)，用得不好就懲罰，靠制度調(diào)動(dòng)財(cái)政資金使用者更大的內(nèi)在積極性。同時(shí)，財(cái)政績(jī)效管理是一種以財(cái)政資金支出結(jié)果為主要導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程中更加關(guān)注資金的產(chǎn)出和結(jié)果，這也務(wù)必要求政府部門不斷改進(jìn)和提升行政水平和質(zhì)量，用盡量少的錢，辦盡量多的事，向社會(huì)公眾提供更好更充足的公共產(chǎn)品和服務(wù)，進(jìn)而使政府行為更加務(wù)實(shí)和高效，以確保財(cái)政績(jī)效管理工作取得實(shí)效和長(zhǎng)足推進(jìn)。