新型城鎮(zhèn)化視閾下的行政區(qū)劃體制改革研究

劉 高

(銅仁學院 武陵山區(qū)民族文化研究中心，貴州 銅仁 554300)

我國的城鎮(zhèn)化是在城鄉(xiāng)二元格局基礎上演進的：一是特大城市與城市群隨著原有城市人口與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟集聚所引起的規(guī)模擴張，呈現(xiàn)出規(guī)模擴展型城鎮(zhèn)化；二是廣大農(nóng)村地域在民營企業(yè)為主體的經(jīng)濟實體推動下，逐步實現(xiàn)勞動力的轉化，促使重點城鎮(zhèn)崛起為新興中心城市，呈現(xiàn)出集聚型城鎮(zhèn)化.在國際經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生深刻變化、我國進入中等收入國家行列以及面臨城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴大的新形勢下，如何使新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與中國現(xiàn)代化戰(zhàn)略有機銜接，切實履行新型城鎮(zhèn)化為推動資源和要素在空間上優(yōu)化配置的重要抓手，作為在一定意義上是國家權益的地方配置或空間安排，以及實現(xiàn)地方有效治理、協(xié)調(diào)或重組區(qū)域利益的重要手段和法理路徑的行政區(qū)劃，可從高端設計和頂層推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)間政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)的“五位一體”.積極探究行政區(qū)劃體制改革，助推新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，建構和諧“美麗中國”.

1 新型城鎮(zhèn)化的演進

在全面建設小康社會的目標下，十六大報告明確提出：“城鎮(zhèn)人口的比重較大幅度提高，工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴大的趨勢逐步扭轉”，首次將城鎮(zhèn)化水平的提升作為全面小康社會的一個重要標志.十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，把“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的體制，形成促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的機制”作為完善社會主義市場經(jīng)濟體制重要任務的組成部分，強調(diào)要“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求”.這些政策主張，尤其是“五個統(tǒng)籌”中居首位的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，將推進城市發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展結合起來，有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展，努力走出一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，這是城鎮(zhèn)化在新的發(fā)展階段的必然要求.

隨著中國現(xiàn)代化進程的推進和有中國特色的社會主義事業(yè)的發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新型城鎮(zhèn)化道路越來越清晰.黨的十七大報告強調(diào)，要堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為重中之重，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，推進社會主義新農(nóng)村建設，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展.十七屆三中全會通過的《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，始終把著力構建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系作為加快推進現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略”.以此作為推進農(nóng)村改革發(fā)展的重大原則，進一步強調(diào)要建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度.黨的十八大對推進城鎮(zhèn)化提出了更新的目標和要求，強調(diào)要著重推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，并以推進城鎮(zhèn)化為重點，著力解決制約經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重大結構性問題.2012年12月中央經(jīng)濟工作會議上進一步強調(diào)，城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的歷史任務，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在，更要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路.從而新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵有了新的外延和闡釋.

2 新型城鎮(zhèn)化的科學內(nèi)涵與基本內(nèi)容

2.1 新型城鎮(zhèn)化的科學內(nèi)涵

關乎新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及概念的描述頗多，大多認為是城鎮(zhèn)化的新特點、新道路、城鎮(zhèn)質(zhì)與量的轉變提升以及城鎮(zhèn)化的高級形態(tài)等等.張占倉[1]認為新型城鎮(zhèn)化是相對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而言，是指資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟高效、文化繁榮、社會和諧、城鄉(xiāng)互促共進、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、個性鮮明的城鎮(zhèn)化；吳江等[2]指出新型城鎮(zhèn)化要以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，以新型產(chǎn)業(yè)以及信息化為動力，追求人口、經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境等協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路；楊重光[3]認為新型城鎮(zhèn)化是以新型工業(yè)化和現(xiàn)代服務業(yè)為產(chǎn)業(yè)基礎，以現(xiàn)代交通通訊網(wǎng)絡為物質(zhì)技術手段，形成大中小城市和城鎮(zhèn)合理的結構和空間體系，充分發(fā)揮各自的特點和功能，并以城鄉(xiāng)和諧發(fā)展為目的，城市帶領農(nóng)村發(fā)展，從而形成國民經(jīng)濟全面、和諧和可持續(xù)發(fā)展的城市化道路；胡際權[4]認為新型城鎮(zhèn)化要體現(xiàn)以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學理念，以發(fā)展集約型經(jīng)濟與構建和諧社會為目標，以市場機制為主導，大中小城市規(guī)模適度、布局合理、結構協(xié)調(diào)、網(wǎng)絡體系完善，與新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化互動，產(chǎn)業(yè)支撐力強，就業(yè)機會充分，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路；常益飛[5]認為新型城鎮(zhèn)化以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城鎮(zhèn)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)集群化、城鎮(zhèn)生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設道路；苗建萍[6]指出新型城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)和諧發(fā)展的理想模式，是高級形態(tài)的城鎮(zhèn)化.新型城鎮(zhèn)化是以可持續(xù)發(fā)展、以人為本理念作引領，以新型工業(yè)化為動力，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為目標，實現(xiàn)經(jīng)濟集約、社會和諧、環(huán)境友好發(fā)展，文化多樣性共存，制度管理和空間區(qū)域經(jīng)濟一體化，表現(xiàn)為物質(zhì)、精神、政治和生態(tài)文明的一體化，強調(diào)推動城鎮(zhèn)化由注重數(shù)量規(guī)模增加向注重質(zhì)量內(nèi)涵提升轉變，實現(xiàn)城鎮(zhèn)在質(zhì)和量上的全面提升，走出一條有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路.

簡言之，新型城鎮(zhèn)化就是在科學發(fā)展觀指導下的城鎮(zhèn)化，是與構建和諧社會、資源節(jié)約型社會、環(huán)境友好型社會相統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化，是推進城鄉(xiāng)一體化新格局、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化.相應地，新型城鎮(zhèn)化道路則是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約資源、功能完善、以大帶小原則指引下，以增強城市綜合承載能力為重點，以特大城市和城市群為引擎，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)以及城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化模式.

2.2 基本內(nèi)容

從科學內(nèi)涵來看，新城鎮(zhèn)化主要包括四層含義：①指一個地方、區(qū)域或國家，工作、生活和居住在城鎮(zhèn)里的人口占總人口的比例逐步提高的過程；②指人口逐步集聚的空間過程，包括城鎮(zhèn)個數(shù)的增多與每個城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張過程；③指城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的生活方式及其文化不斷相互滲透、相互影響、相互促進的過程；④指城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、現(xiàn)代化全面融合，逐步實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、政治、文化和生態(tài)一體化的過程.

中國的現(xiàn)代化是在一個具有悠久農(nóng)耕文化的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國的基礎上發(fā)展起來的，城鄉(xiāng)二元結構十分典型.在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進社會主義新農(nóng)村建設的進程中，解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，加強農(nóng)業(yè)基礎地位，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展必須遵循的基本原則和任務要求.依據(jù)“十一五”和“十二五”規(guī)劃綱要，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點內(nèi)容包括四個方面：一是進一步改革城鎮(zhèn)戶籍制度，繼續(xù)實行亦工亦農(nóng)、城鄉(xiāng)雙向流動的人口政策，分類引導農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化，把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉移人口逐步轉為城鎮(zhèn)居民作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務；二是因地制宜，加強規(guī)劃與引導，優(yōu)化城鎮(zhèn)化的空間格局；三是統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展與生態(tài)文明建設的關系，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、社會和諧型城鎮(zhèn)；四是積極穩(wěn)妥深入推進城鎮(zhèn)化，促進工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展.

3 新型城鎮(zhèn)化對行政區(qū)劃的要求

行政區(qū)劃在一定意義上是國家權益的地方配置或空間安排，也是實現(xiàn)地方有效治理、協(xié)調(diào)或重組區(qū)域利益的重要手段和法理路徑，是建立在經(jīng)濟基礎上的上層建筑.總體上，行政區(qū)劃體制要與生產(chǎn)力發(fā)展水平即經(jīng)濟基礎相適應.新型城鎮(zhèn)化，一方面要體現(xiàn)城鎮(zhèn)人口在總人口中的比例逐步提升，體現(xiàn)城鎮(zhèn)物質(zhì)文明、精神文明與生態(tài)文明建設的質(zhì)量提升，體現(xiàn)經(jīng)濟社會資源進一步的集約高效配置，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面要凸顯與新農(nóng)村建設互促共進，建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化新格局.這是中國特色城鎮(zhèn)化的本質(zhì)內(nèi)涵和目標要求.因此，新型城鎮(zhèn)化必然對城鄉(xiāng)地方行政區(qū)劃體制帶來挑戰(zhàn)和壓力，對行政區(qū)劃體制改革提出新要求.

3.1 進一步改革和完善市鎮(zhèn)設置和管理模式

改革開放以來，我國逐步探索了“撤縣設市”“撤地設市”“合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”等新的設市(鎮(zhèn))模式，實現(xiàn)了由“切塊設市(鎮(zhèn))”模式向以“整建制改市(鎮(zhèn))”模式為主的設市(鎮(zhèn))模式的改革.但是，在市鎮(zhèn)設置的標準上，有時偏于定性，有時偏于定量.在定量指標中，指標值的設定過于偏重絕對值，使得市鎮(zhèn)設置標準隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而滯后或失效，不具備可持續(xù)性，缺乏與時俱進的政策效應.

中國市鎮(zhèn)設置的制度優(yōu)勢和區(qū)域性特征，對于解決城市與鄉(xiāng)村、城市與區(qū)域生態(tài)環(huán)境間的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展提供了體制性保障，總體上符合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢.但伴隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，每年要有數(shù)以千萬計的鄉(xiāng)村人口要轉移到城鎮(zhèn)，才能實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的預期目標.目前，全國只有 655個城市，1.9萬多個鎮(zhèn).依靠現(xiàn)有市鎮(zhèn)，顯然不足以消化日益轉移到城鎮(zhèn)的巨大農(nóng)村人口.一批特大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的崛起，已經(jīng)在呼吁“長大的孩子要換件衣服”，要求變革行政管理體制.為此，需要用發(fā)展的、改革的、創(chuàng)新的思維，重新審視中國特色的市鎮(zhèn)設置制度，規(guī)范和創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化階段的市鎮(zhèn)設置標準和管理模式，促進和發(fā)展一批新興市鎮(zhèn).

3.2 完善和規(guī)范中心城市的市轄區(qū)制度

伴隨著城市規(guī)模的擴張，帶來諸多跨界需求與矛盾沖突，使得協(xié)調(diào)中心城市與毗鄰縣(市)的關系成為熱點.協(xié)調(diào)解決的辦法主要有兩個，一是區(qū)域規(guī)劃，二是行政區(qū)劃調(diào)整.其中，撤縣(市)設區(qū)成為大城市行政區(qū)劃調(diào)整的重要模式.實踐表明，從構建和諧社會、貫徹科學發(fā)展觀的角度看，進行縣(市)改區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整，是引導城市改變空間單一發(fā)展模式，實現(xiàn)組團式、生態(tài)型城市發(fā)展格局的有效政策手段，是實現(xiàn)城市行政區(qū)劃內(nèi)部權益結構的變動，全面提升城市政府的執(zhí)政地位和應對危機與挑戰(zhàn)的能力，實現(xiàn)市、區(qū)政府權責利的相對分工，維系大城市政區(qū)框架下城市可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措.因此，在科學決策基礎上的撤縣(市)設區(qū)的舉措，總體上有利于擴大城市發(fā)展空間，優(yōu)化資源配置，促進中心城市可持續(xù)發(fā)展；推進了城鄉(xiāng)與區(qū)域統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史進程，實質(zhì)是在市管縣(市)體制下的城鎮(zhèn)化地區(qū)城市管轄權益的重新配置與調(diào)整.進一步規(guī)范中心城市和市(縣)之間的權益關系，是中心城市具有戰(zhàn)略前瞻性的一種政策選擇.

隨著新型城鎮(zhèn)化進程的推進，不同類型的市鎮(zhèn)都在成長、發(fā)展和規(guī)模擴張，因此不同程度地提出了擴大城市行政管轄空間的制度需求.其中，直轄市和較大城市的都市區(qū)空間擴展，都要求將所轄的縣或代管的市改為市轄區(qū)，以擴大都市區(qū)的資源配置空間.市管縣(市)體制下的強縣、強市，隨著經(jīng)濟實力的增長，要求變革行政體制的約束，尋求資源配置與發(fā)展的自主空間.改革開放進程中成長起來的強縣、強鎮(zhèn)，無論經(jīng)濟規(guī)模，還是產(chǎn)業(yè)結構狀況，以及城市物質(zhì)景觀形態(tài)，都具備現(xiàn)代城市的規(guī)模，要求向城市轉型.

3.3 妥善處理好新興市鎮(zhèn)與省、縣、鄉(xiāng)的相互關系

中國的市鎮(zhèn)不是城鎮(zhèn)地區(qū)的自治體，她承擔著地方治理的行政職能，擔負著改善地方民生的重任.改革開放以來形成的整建制轉型為市鎮(zhèn)(撤地設市、撤縣設市、撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn))的行政區(qū)劃調(diào)整，是適應中國國情的一種市鎮(zhèn)設置模式的體制創(chuàng)新，也是規(guī)避政府機構重疊的有效途徑.今后一個時期，除了一些特殊地區(qū)的需要外，整建制的縣、市、鄉(xiāng)轉型為市、市轄區(qū)或鎮(zhèn)的行政區(qū)劃改革模式，依然是一種主導模式.重慶案例也表明，設置直轄市是人口總量超億的特大型省區(qū)劃小的最有效模式.

中國的省、縣、鄉(xiāng)具有悠久的歷史，是中國地方治理制度的精華.市鎮(zhèn)總體上是一種新的地方治理模式，適用于人口高度集聚的城鎮(zhèn)，更多的是適應市民社會的需要而誕生的地方管理體制.新中國成立 60多年來，我國成功實現(xiàn)了市鎮(zhèn)的有效配置和運用，但也導致縣、鄉(xiāng)數(shù)量的減少.因此，在新型城鎮(zhèn)化推進過程中，新興市鎮(zhèn)的設置模式需要探索和創(chuàng)新，進一步規(guī)范直轄市與省、市鎮(zhèn)與縣鄉(xiāng)的相互依存、合理分工、相互交融的關系.

3.4 進一步規(guī)范市鎮(zhèn)行政等級層次結構

中國市鎮(zhèn)具有不同的行政等級層次，可以概括為“四層五等”：四層，即中央直轄市、省轄市、州轄市、縣轄鎮(zhèn)(或市轄區(qū)轄鎮(zhèn))；五等，即中央直轄市、副省級市、地級市、縣級市(或直轄市或副省級市的市轄區(qū)轄鎮(zhèn))、鎮(zhèn).一些地方為了提高一些市鎮(zhèn)的戰(zhàn)略地位和賦予較高的行政權限，還有“地方糧票”的副地級市、副縣級鎮(zhèn).這種行政等級結構體系，一般與市鎮(zhèn)的規(guī)模、功能以及綜合實力密切相關，也與地方行政制度直接相關.

在推進新型城鎮(zhèn)化的進程中，自然環(huán)境與資源承載能力將對市鎮(zhèn)規(guī)模發(fā)揮自然調(diào)節(jié)作用，乃至一些重大的自然災害因子，可以導致市鎮(zhèn)發(fā)展進程的中斷.一些受到水資源嚴重制約的市鎮(zhèn)或者資源枯竭型市鎮(zhèn)，也會發(fā)生轉型或空間上的遷移.建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，需要進一步重視和關注環(huán)境與資源約束對市鎮(zhèn)等級結構體系的影響.

激烈的區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的競爭，將進一步導致一些市鎮(zhèn)快速發(fā)展，規(guī)模擴張，功能地位顯著提升；而另一些市鎮(zhèn)相對衰落，有些甚至降低功能地位.新區(qū)域開發(fā)或新資源體的發(fā)現(xiàn)，會催生一些新的人口集聚的市鎮(zhèn).以減少層次為目標的政治體制改革，主要是行政管理體制的改革，如推行省直管縣(市)體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治等改革措施，對市鎮(zhèn)等級結構體系將帶來革命性的變革.因此，在新型城鎮(zhèn)化進程中，市鎮(zhèn)發(fā)展會面臨越來越多的不確定性因素.這些不確定性因素會隨著發(fā)展進程的變化而變化，有些是量的變化，有些可能直接導致質(zhì)的變化，這就必然要求進一步規(guī)范、優(yōu)化、完善和改革市鎮(zhèn)行政等級結構體系.

4 結 語

新型城鎮(zhèn)化是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的延伸和發(fā)展，其內(nèi)涵更加全面、內(nèi)容更為豐富.當前我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展已進入關鍵時期，積極穩(wěn)妥地推進其質(zhì)與量的建設，成為全面建設小康社會和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略任務.在近期，推進新型城鎮(zhèn)化將面臨諸多重、難點問題，各地情況差異較大，且尚未形成固定路子可循.但潛力巨大的新型城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟增長最強勁、內(nèi)生動力最持久和拓展國外合作的新平臺.

基于新型城鎮(zhèn)化的視閾，應因時因地制宜改革行政區(qū)劃：一要根據(jù)區(qū)域的差異性，深化設市模式改革，如為促進落后民族地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升，要進一步探索民族地區(qū)設立自治市的科學性；二要充分論證發(fā)達地區(qū)的特大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)設市標準及定位；三要區(qū)別對待特殊城鎮(zhèn)(如工礦、旅游、生態(tài)等城鎮(zhèn))的規(guī)劃，以保證城鎮(zhèn)化與工業(yè)化和生態(tài)文化等的協(xié)同發(fā)展；四要革新多樣化的區(qū)劃調(diào)整模式，制定靈活性的管理機制，發(fā)揮行政區(qū)劃的高層次、綜合性、強效性等作用.

總之，深刻認識中國新型城鎮(zhèn)化的科學內(nèi)涵、重點任務和戰(zhàn)略規(guī)劃等，科學地審視和利用行政區(qū)劃在新型城鎮(zhèn)化進程中的戰(zhàn)略重要性及作用，對新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展和行政區(qū)劃體制的不斷健全都具有重要的現(xiàn)實意義.

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