公共政策分析經(jīng)濟(jì)學(xué)范式的局限性

浙江財(cái)經(jīng)大學(xué) 師全宇

1 公共政策分析的實(shí)質(zhì)

政府逐漸由統(tǒng)治型、經(jīng)營(yíng)型向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)化，相應(yīng)的治理手段也在發(fā)生著很大的變化。政府越來越多地關(guān)注民眾的需求，以解決社會(huì)公共問題為服務(wù)的中心，及時(shí)、有效地回應(yīng)公眾需求。公共政策是滿足民眾訴求的治理工具，政策分析作為提供公共政策的依據(jù)也越來越重要，那么公共政策分析的實(shí)質(zhì)是什么？關(guān)于公共政策分析的實(shí)質(zhì)，不同學(xué)者的觀點(diǎn)有著很大的差異。美國(guó)政府學(xué)者威默和范寧認(rèn)為，政策分析者應(yīng)該考慮政策決定者和社會(huì)價(jià)值，為政策決定者提供建議，因此在政策分析過程是以主顧關(guān)系為導(dǎo)向，在過程中體現(xiàn)著社會(huì)價(jià)值進(jìn)行政策分析。美國(guó)政策學(xué)家戴伊則認(rèn)為，政策分析是研究政府的實(shí)際職能，要了解各種政策實(shí)施的原因和由此帶來的后果。美國(guó)政策學(xué)家鄧恩則強(qiáng)調(diào)政策分析的應(yīng)用型，認(rèn)為政策分析者應(yīng)該運(yùn)用多種調(diào)查方法和政策辯論模型，創(chuàng)造以及轉(zhuǎn)換政策資料和信息，形成政策主張，為解決政策問題提供建議。中國(guó)在結(jié)合以上各位學(xué)者的觀點(diǎn)以及本土的政策分析研究的基礎(chǔ)上認(rèn)為公共政策分析的實(shí)質(zhì)是：

(1)公共政策分析是受過專門職業(yè)培訓(xùn)的分析人員進(jìn)行的能動(dòng)活動(dòng)，是一種專門化、職業(yè)化、科學(xué)合理的政策活動(dòng)。

(2)公共政策分析活動(dòng)要對(duì)以往相同或相似的政策的價(jià)值取向、執(zhí)行結(jié)果和實(shí)際影響進(jìn)行調(diào)查，對(duì)目前提議的政策的前景進(jìn)行預(yù)測(cè)，及對(duì)執(zhí)行中的政策加以設(shè)計(jì)，而其中心活動(dòng)是質(zhì)疑各公共政策問題的種種假定，促進(jìn)政策問題的解決。

(3)政策分析服務(wù)于政策過程，綜合線性政策過程模型和非線性政策過程模型設(shè)計(jì)合理的政策過程程序。

(4)政策分析不只是直接受托于政府部門，同時(shí)應(yīng)該傾聽民眾意見，發(fā)現(xiàn)民眾的政治利益訴求和價(jià)值取向，以民眾為依歸。俗話說，政之所興在順民心，政之所廢在逆民心。政策分析需要服從民眾所向，依據(jù)民眾意志。

(5)政策分析在充分調(diào)查和尊重民意的基礎(chǔ)上向政策決定者提供建議，不能決定政策，也不能命令行動(dòng)，而是一種政策倡導(dǎo)的行動(dòng)。

(6)政策分析的關(guān)鍵是交流利用。政策分析者通過一系列的活動(dòng)產(chǎn)生政策主張后，要以政策文件的形式加以引申，并將其傳遞給政策決策者和利益相關(guān)者，而且應(yīng)當(dāng)以政策呈現(xiàn)進(jìn)行直接政策交流。

(7)政策分析不只是工具性的活動(dòng)，同時(shí)還是智能創(chuàng)造型的活動(dòng)，政策分析人員可以能動(dòng)性地構(gòu)建政策問題、對(duì)政策經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行批判性的評(píng)估，對(duì)政策主張進(jìn)行論辯性的交流，形成政策分析的專門知識(shí)，并創(chuàng)造政策過程中的知識(shí)。

2 經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下公共政策分析的局限性

經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)每個(gè)人都是理性的。理性的公共政策分析需要知道所有的價(jià)值偏好及其在社會(huì)人群中的比重，需要詳盡了解相關(guān)資料以此來制定各種可能的政策方案，并能充分把握個(gè)方案的各種可能結(jié)果，準(zhǔn)確估計(jì)每一政策方案的可能損益價(jià)值和社會(huì)價(jià)值比，然后選擇最合理的方案。可是理性只是一種理念，在實(shí)際的公共分析決策中，由于主客觀的差異，可能造成公共政策分析的局限性。

2.1 政策決定者和政策分析者的局限性

理性主義政策分析的假定政策決定者和政策分析者是公正、客觀、理智的。而現(xiàn)實(shí)生活中由于利益、權(quán)利、信仰以及任職制度的不同，會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)于同一政策問題出現(xiàn)不同的價(jià)值選擇和政策取向，而面對(duì)價(jià)值沖突則會(huì)使政策決定者和分析者難以進(jìn)行合理的比較和妥當(dāng)?shù)钠胶猓哌x擇陷入困境。另外兩者的能力、智慧、經(jīng)驗(yàn)也會(huì)使在政策選擇上可能無法做出合理的選擇。

2.2 政策分析方法的局限性

(1)理性的公共政策分析的前提假設(shè)之一是幾乎所有的數(shù)據(jù)都可以數(shù)量化而且是真實(shí)的，而且經(jīng)過精確計(jì)算的量化分析結(jié)果是可靠的。首先，公共政策選擇中所關(guān)注的民眾的態(tài)度、心理，偏好、動(dòng)機(jī)是不可以量化的；其次，即使所有數(shù)據(jù)可以量化，也存在著提供數(shù)據(jù)的人不誠實(shí)的情形，而導(dǎo)致數(shù)據(jù)失真現(xiàn)象的存在；最后，即便所有的數(shù)據(jù)都是真實(shí)提供的，但是計(jì)量模型和數(shù)據(jù)運(yùn)算只能是對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的一種仿真、簡(jiǎn)化、類比，不能將其與現(xiàn)實(shí)事物混為一談，不能完全依賴分析模型。

(2)理性公共政策在邏輯推理方面的假設(shè)前提是邏輯推理，特別是數(shù)理推理是最精密的推理，因此其推理結(jié)果也是最可靠的。可是邏輯科學(xué)的精確性和嚴(yán)密性不等于應(yīng)用邏輯科學(xué)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。首先，政策分析者的多元邏輯會(huì)導(dǎo)致多元結(jié)論，從而導(dǎo)致政策決定和執(zhí)行方面的困難；其次，有效的邏輯推理不一定產(chǎn)生真實(shí)的邏輯結(jié)論，因?yàn)橛行У耐评砜赡芙⒃谔摷俚那疤嵘希虼私Y(jié)論必然是錯(cuò)誤的，而無效的推理可能建立在真實(shí)的前提上，公共政策分析在大量運(yùn)用邏輯推理的過程中，有可能陷入推理的迷宮之中。另外，知識(shí)資料掌握的不完整可能導(dǎo)致前提的不正確，那么一定伴隨著無效的結(jié)論，甚至在治療完整且真實(shí)的前提下，對(duì)于未來的預(yù)測(cè)只是一種或然預(yù)測(cè)，而未來的實(shí)際情況具有不確定性。

2.3 政策分析條件的局限性

理性公共政策分析假定人類是具備完全的知識(shí)，掌握全部的知識(shí)，而這在現(xiàn)實(shí)生活中則是不合理的。因?yàn)槭紫热藗冇捎谑芙逃胶徒?jīng)歷的有限性決定了其所掌握的知識(shí)的有限性，因此在對(duì)知識(shí)資料進(jìn)行分析時(shí)，難免存在著盲區(qū)和誤區(qū)，更何況知識(shí)資料的真實(shí)性也難以保證。另外，由于存在時(shí)效的局限性，使得每一次政策過程中，政策分析者只能有限地收集知識(shí)資料，政策決定者在有限的資料上進(jìn)行決策；政策分析模型具有相對(duì)的穩(wěn)定性和現(xiàn)實(shí)生活的迅速變動(dòng)，要求政策分析者要及時(shí)作出改進(jìn)；由于時(shí)間的錯(cuò)位，使得依據(jù)過往和現(xiàn)在的信息所掌握的資料對(duì)未來進(jìn)行預(yù)測(cè)，不能準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)政策方案可能的成本效益比，大大降低了政策分析的有效性。

3 主流經(jīng)濟(jì)理論關(guān)于公共政策分析的分析范式的局限性

3.1 帕累托改進(jìn)路徑及效率優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)

帕累托最優(yōu)是指一種狀態(tài)：在該種狀態(tài)下，不存在一個(gè)人的狀態(tài)變好而其他人狀態(tài)至少不變壞的情況。相應(yīng)的帕累托改進(jìn)則是指可以是一個(gè)人的狀態(tài)變得更好，而其他人的狀態(tài)沒有變壞。對(duì)公共政策進(jìn)行分析的帕累托標(biāo)準(zhǔn)是指若某公共政策的施行，可以使資源配置達(dá)到一種狀態(tài)，在該狀態(tài)下，不存在一個(gè)人的利益有所增加的同時(shí)不影響其他人的利益，或者公共政策的施行帶來的效益增加能夠彌補(bǔ)其帶來的效益損失，那么該公共政策就是可行的。該分析范式的局限性在于：根據(jù)埃奇沃斯盒狀圖，可以得到一系列帕累托最優(yōu)的集合，即契約曲線，在該契約曲線上的每一個(gè)帕累托最優(yōu)之間是沒辦法比較的，而公共政策卻需要一個(gè)價(jià)值判斷，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于公共政策分析的一個(gè)假定，如果按照此進(jìn)行分析，無疑是矛盾的。而且微觀領(lǐng)域的帕累托標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)失靈是相背離的，如果以該標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)公共政策分析，無視市場(chǎng)失靈的不一致，顯然是不足取的。

3.2 公共選擇下的政治市場(chǎng)博弈分析

公共選擇是對(duì)非市場(chǎng)決策和政治決策進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，公共選擇理論則是以新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，其研究對(duì)象是正值市場(chǎng)及正值市場(chǎng)主體，是一門介于經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)之間的交叉學(xué)科。公共選擇理論認(rèn)為，人類市場(chǎng)分為經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)兩大類，以消費(fèi)者為主體的消費(fèi)者和以廠商為主體的供給者構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，而在正值市場(chǎng)上則是選民和利益相關(guān)者構(gòu)成了需求者，而政府和官員則構(gòu)成了正值市場(chǎng)的供給者。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上人們通過使用貨幣從事商品交易來實(shí)現(xiàn)自身的利益最大化，在政治市場(chǎng)上，人們拿著相當(dāng)于貨幣的選票，選擇能夠給其帶來最大利益的政治家政策法案和法律制度。公共選擇理論認(rèn)為同一個(gè)人處于兩個(gè)市場(chǎng)，會(huì)按照相同的行為動(dòng)機(jī)進(jìn)行活動(dòng)，因此，將兩個(gè)市場(chǎng)的兩個(gè)方面的行為納入統(tǒng)一的分析框架，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)和方法統(tǒng)一分析兩個(gè)市場(chǎng)。人們希望通過公共選擇理論達(dá)到政府政策的高效選擇，可是往往政策的選擇是低效的，其局限性在于：

首先，無論是選民還是政治家都是理性的經(jīng)紀(jì)人，那么政治家會(huì)通過其信息的壟斷地位，盡可能使有利于他們自身利益的政策可以實(shí)行，而這卻不一定有利于選民的利益實(shí)現(xiàn)，而選民們雖然也想實(shí)現(xiàn)自身的利益最大化，但是由于處于信息的劣勢(shì)地位，而且無途徑、無資本獲得關(guān)于政策提案的詳細(xì)內(nèi)情，無法利用選舉權(quán)來約束政治家。

其次，公共選擇理論的中位數(shù)投票理論指出，在簡(jiǎn)單多數(shù)的原則下，最后政策的選擇體現(xiàn)中位數(shù)選民的意愿。因此，政治家會(huì)選擇體現(xiàn)中位數(shù)選民偏好的政策來實(shí)施，有些優(yōu)質(zhì)的政策可能并是能被所有選民贊同，可以偏向于弱勢(shì)群體一方，這時(shí)有可能是，即便該政策提案是好的，也難以達(dá)到最優(yōu)的結(jié)果。

再次，利益集團(tuán)為了維護(hù)自己的利益可能會(huì)采取不正當(dāng)?shù)恼螜?quán)勢(shì)影響政府議案和選民的意識(shí)，左右選民的投票行為，使得政府作出不利于選民的決策。從純理論角度分析，利益集團(tuán)是政策博弈的強(qiáng)勢(shì)一方，政府是博弈的中間人，而民眾就是政策博弈的弱勢(shì)一方。強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)往往會(huì)根據(jù)自身利益，來唆使政府制定政策向其有利一方進(jìn)行。在這個(gè)框架下，院外游說、尋租，利益集團(tuán)和投票等因素共同作用產(chǎn)生了公共政策，而不可避免地會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，而政府失靈的存在導(dǎo)致了該范式局限性的存在。

3.3 新制度主義的交易費(fèi)用分析

新制度主義認(rèn)為，好的公共政策應(yīng)該能降低市場(chǎng)的交易成本并最大化社會(huì)福利。因此，其判定一個(gè)公共政策好壞的標(biāo)準(zhǔn)就是交易費(fèi)用的高低，其初衷是對(duì)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的批判，改造和發(fā)展，最終仍是擺脫不了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架，比如資源的稀缺性、理性經(jīng)濟(jì)人、內(nèi)生制度、偏好等概念來自對(duì)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的直接運(yùn)用，而且直接套用例如新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的價(jià)格分析，而且交易費(fèi)用最小化的邏輯也來自新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)收益最大化的變體。另外，科斯之后的關(guān)于交易成本的分析都將倫理和道德置之度外。

3.4 數(shù)理統(tǒng)計(jì)和計(jì)量回歸分析

主流經(jīng)濟(jì)學(xué)利用數(shù)理統(tǒng)計(jì)模型對(duì)公共政策分析進(jìn)行實(shí)證的分析，前提是他們相信數(shù)理模型的可信性，以及二手資料的支持和驗(yàn)證?？墒怯缮衔姆治隹梢灾溃皇撬械臄?shù)據(jù)都可以量化，而且模型只是對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的仿真，無法和現(xiàn)實(shí)生活等同。在這部分要指出的是，政策分析者在選取數(shù)據(jù)的時(shí)候，往往會(huì)為數(shù)據(jù)預(yù)付上自己希望的結(jié)果，從而指明了解釋變量，在選取解釋變量相關(guān)數(shù)據(jù)的時(shí)候，往往選擇與他們所想象到的結(jié)果相關(guān)的先決條件有關(guān)的數(shù)據(jù)，而拒絕其他可能相關(guān)的數(shù)據(jù)，因此作出的結(jié)果可能看起來言之有理，但是實(shí)際運(yùn)用起來則大打折扣。

4 結(jié)語

經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于公共政策的分析方法和范式路徑，基本都是對(duì)于其理論普適性和假設(shè)的運(yùn)用。但是，由于這些普適性規(guī)則和假設(shè)已經(jīng)預(yù)設(shè)了所能推導(dǎo)出的理論命題或結(jié)論，因而所有這些分析在很大程度上就成為一種循環(huán)論證。而且現(xiàn)實(shí)的生活很難滿足種種假設(shè)，使得在政策選擇上很難做出合理的選擇。

[1]丁曉安.個(gè)體動(dòng)機(jī)與集體選擇——一個(gè)分析“經(jīng)濟(jì)人”理性悖論的框架[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng),2009(3).

[2]希爾曼.公共財(cái)政與公共政策:政府的責(zé)任與局限[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2006.

[3]丁曉安.一種公平效率觀:基于契約理性的嘗試性探討[J].經(jīng)濟(jì)評(píng)論,2010(4).