新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下對(duì)財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的若干思考

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院 胡斯

2012年由于歐債危機(jī)的持續(xù)發(fā)酵和動(dòng)蕩的國際環(huán)境影響，中國經(jīng)濟(jì)下行態(tài)勢(shì)明顯。這里不僅有來自中國出口短期內(nèi)大幅波動(dòng)、市場(chǎng)預(yù)期不穩(wěn)定的影響，也有來自國內(nèi)企業(yè)產(chǎn)能過剩，經(jīng)濟(jì)效益滑坡的壓力。所以，對(duì)于正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的中國來說，探索研究合理的財(cái)政支出規(guī)模和水平顯得尤為重要和迫切。

1 圍繞財(cái)政支出規(guī)模的幾個(gè)問題

對(duì)于各個(gè)國家財(cái)政支出不斷膨脹的趨勢(shì)，國際國內(nèi)學(xué)者做了大量的實(shí)證分析和研究工作，形成了各具特色的規(guī)律理論。特別著名的有“瓦格納法則”：隨著人均收入的提高，財(cái)政支出占GDP的比重也隨之提高。西方發(fā)達(dá)國家財(cái)政支出歷史實(shí)踐印證了瓦格納法則的科學(xué)性。馬斯格雷夫和羅斯特認(rèn)為：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展之初，政府由于大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使得政府的投資在社會(huì)總投資中占較高比重；經(jīng)濟(jì)發(fā)展中期，政府投資繼續(xù)擴(kuò)大，但更加注重對(duì)私人投資的補(bǔ)充。

2 我國財(cái)政支出規(guī)模的變化特征和現(xiàn)狀分析

2.1 我國財(cái)政支出規(guī)模變化特征

立足我國的基本國情不難發(fā)現(xiàn)，我國財(cái)政支出規(guī)模在不同的階段呈現(xiàn)出不同的變化特征。建國初期，由于實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”制度，使得財(cái)政支出占GDP比重較高，達(dá)到30%以上。經(jīng)濟(jì)體制改革之后，為了調(diào)動(dòng)微觀個(gè)體生產(chǎn)積極性，國家實(shí)行放權(quán)讓利政策，使得財(cái)政收入減少，這樣一來，許多項(xiàng)目的支出便或多或少有所縮減。1978年到1995年財(cái)政支出占GDP比重的不斷下滑正是經(jīng)濟(jì)體制改革的必然結(jié)果。從1997年特別是1998年實(shí)施積極財(cái)政政策開始，我國財(cái)政支出規(guī)模不斷回升，而且回升速度比較快。1998年至2002年，財(cái)政支出占GDP的比重上升了6.6個(gè)百分點(diǎn)，平均每年上升一個(gè)百分點(diǎn)。2003年至2006年，由于受到非典的侵襲，社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序遭到一定的破壞，政府對(duì)公共醫(yī)療衛(wèi)生支出有所增加，但財(cái)政支出占GDP比重有所下滑?！笆晃濉睍r(shí)期，由于我國實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，使得財(cái)政支出占GDP比重平穩(wěn)上升。近幾年來，中央不斷加大對(duì)民生保障工程投入，財(cái)政支出規(guī)模增長(zhǎng)勢(shì)頭趨緩，圍繞22%上下浮動(dòng)。我國財(cái)政支出規(guī)模有其自身的特點(diǎn)，特別是在經(jīng)濟(jì)改革初期，由于經(jīng)濟(jì)體制改革，財(cái)政支出占GDP比重下滑明顯，而后逐漸上升直至平穩(wěn)，符合瓦格納法則，也證實(shí)了馬斯格雷夫和羅斯托的推斷，說明財(cái)政支出規(guī)模在不同的階段呈現(xiàn)出不同的特征。

2.2 我國財(cái)政支出規(guī)模的現(xiàn)狀分析

2.2.1 行政管理費(fèi)及國防費(fèi)支出規(guī)模逐漸減小

非生產(chǎn)屬性的行政管理支出的減少對(duì)克服官僚主義、減少行政管理支出，不斷加大經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生保障方面的支出水平和支出規(guī)模具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。行政管理費(fèi)支出占財(cái)政支出總額的比重逐年下降，特別是一般公共服務(wù)支出占財(cái)政總支出由2007年的17%下降到2010年的10.4%，平均每年將近下降兩個(gè)百分點(diǎn)，下降幅度比較大。這是我國精簡(jiǎn)行政結(jié)構(gòu)，提高行政效率的必然結(jié)果。這說明我國行政管理支出以及一般公共服務(wù)支出的發(fā)展變化在最近十個(gè)年頭里是相對(duì)合理的，國防費(fèi)支出亦如此。

2.2.2 科教文衛(wèi)支出的投入規(guī)模逐漸擴(kuò)大

科教文衛(wèi)支出包括科學(xué)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育與傳媒支出四個(gè)方面。這四大方面是國家重點(diǎn)保證民生支出的一個(gè)重要組成部分?？平涛男l(wèi)事業(yè)的發(fā)展是一個(gè)國家長(zhǎng)期興旺發(fā)達(dá)的重要保證，對(duì)于正在處于轉(zhuǎn)型期的中國來說，保證科教文衛(wèi)支出是保證國家可持續(xù)發(fā)展的重要著力點(diǎn)，其作用不容小覷。從2007年開始，教育投入支出規(guī)模波折上升，醫(yī)療衛(wèi)生規(guī)模大幅度提高，而科學(xué)技術(shù)、文化體育傳媒支出占總支出比重相對(duì)穩(wěn)定，分別圍繞3.5%和1.7%上下波動(dòng)，總體水平穩(wěn)定。這說明國家高度重視教育和醫(yī)療衛(wèi)生等民生支出，不斷提高我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展能力，但是科學(xué)技術(shù)的投入相對(duì)不足，仍有待進(jìn)步和提高。

2.2.3 社會(huì)保障和就業(yè)支出規(guī)模不斷擴(kuò)大

社會(huì)保障和就業(yè)支出是低收入群體基本生活、國家穩(wěn)定社會(huì)和諧最給力的支持。我國貧富差距大，低收入群體規(guī)模龐大，保證低收入群體的基本生活和就業(yè)問題與否事關(guān)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展的成敗。我國正在不斷加大對(duì)社會(huì)保障和就業(yè)支出的投入規(guī)模，社會(huì)保障和就業(yè)支出良性上升，特別是2012年財(cái)政對(duì)社會(huì)保障和就業(yè)支出就達(dá)到12585.52億元，占總支出的10%左右，說明了國家正在逐年增加民生重點(diǎn)支出。

從中可以看出，我國財(cái)政支出規(guī)模的一個(gè)基本現(xiàn)狀：社會(huì)消費(fèi)性支出中的行政管理支出和國防費(fèi)支出絕對(duì)數(shù)是不斷增長(zhǎng)的，它們?cè)谏鐣?huì)總支出的比重又是不斷下降的，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般規(guī)律。但是現(xiàn)合理的財(cái)政支出規(guī)模仍有待研究。社會(huì)消費(fèi)性支出中的科教文衛(wèi)支出規(guī)模不斷加大，尤其是教育和醫(yī)療衛(wèi)生投入增長(zhǎng)迅速，說明了國家高度重視教育、醫(yī)療問題。但科學(xué)技術(shù)投入相對(duì)不足，國家應(yīng)該進(jìn)一步加大對(duì)科技的投入，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)度和深度。同時(shí)，國家對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度進(jìn)一步加大，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

3 我國財(cái)政支出規(guī)模現(xiàn)狀存在的問題及原因分析

3.1 行政管理支出使用效率不高，支出規(guī)模有待進(jìn)一步縮減

我國人口眾多，行政管理部門每天需要處理的事情龐大而復(fù)雜，所以行政管理支出規(guī)模較高是相對(duì)合理的。由于行政管理費(fèi)用支出屬于消費(fèi)性支出，應(yīng)該保證最小的支出發(fā)揮最大的行政效率，所以行政管理支出規(guī)模還需要進(jìn)一步縮減。事實(shí)證明，我國近幾年的行政改革是有明顯的效果的。同時(shí)，社會(huì)行政部門工作效率低下以及某些部門人員編制過多的狀態(tài)依然存在，應(yīng)進(jìn)一步縮減行政管理費(fèi)用支出規(guī)模以達(dá)到預(yù)期的效果。

3.2 科教文衛(wèi)支出相對(duì)不足，有待進(jìn)一步擴(kuò)大支出規(guī)模

我國教育支出占GDP比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國家水平，中國教育支出占GDP比重不到4%，與西方發(fā)達(dá)國家相距甚遠(yuǎn)。醫(yī)療衛(wèi)生投入一方面不僅達(dá)不到西方國家經(jīng)濟(jì)投入水平，而且我國醫(yī)患關(guān)系緊張，醫(yī)療資源分布不均勻，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生水平差距大。我國仍需不斷加大對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生方面的投入力度，特別是廣大農(nóng)村醫(yī)療資源稀缺的地方。

3.3 財(cái)政支出投入城鄉(xiāng)不平穩(wěn)，一定程度上造成城鄉(xiāng)收入差距過大

二元制的社會(huì)結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入不斷擴(kuò)大的最根本原因。在資源配置上集中財(cái)力、物力、人力發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，而對(duì)廣大農(nóng)村貧困地區(qū)投入少之又少。更深入的是，農(nóng)民工用他們的雙手筑就了城市發(fā)展，而他們卻是最大的利益被侵害者。中國財(cái)政支出這種重城市、輕農(nóng)村的投入模式不利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

3.4 社會(huì)保障支出相對(duì)不足，需要進(jìn)一步加大社會(huì)保障財(cái)政支出規(guī)模

在各主要項(xiàng)目支出中，與西方發(fā)達(dá)國家差距最大的就是社會(huì)保障支出。中國2011年的社會(huì)保障和就業(yè)支出加起來不足12%，西方發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障占到財(cái)政支出的40%～50%。差距使人們清醒地看到我國的社會(huì)保障事業(yè)還有很長(zhǎng)的一段路要走，加大對(duì)社會(huì)保障和就業(yè)支出是今后財(cái)政支出的重要方向。

3.5 財(cái)政支出的效率與效益有待考證

一是我國財(cái)政支出很多時(shí)候在規(guī)模上達(dá)到了，但是預(yù)期的效益卻沒有很好的實(shí)現(xiàn)。投資上萬億的三峽水電站，前兩年在我國夏季用電高峰期卻頻頻遭遇電荒，甚至有人研究證實(shí)三峽水電站是汶川地震的最主要誘因，建設(shè)三峽以及加大對(duì)三峽水電站的財(cái)政資金投入所帶來的社會(huì)效益仍值得探究。

二是國家在農(nóng)村大搞文化建設(shè)，新修了很多豐富人們?nèi)粘Ｉ畹墓苍O(shè)施，其初衷是沒有錯(cuò)的，但是效果令人質(zhì)疑。這些公共設(shè)施的建設(shè)反而成了某些人發(fā)財(cái)致富的途徑，中飽私囊情況比比皆是，所以財(cái)政支出效益問題令人擔(dān)憂。

3.6 財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)大的盲目性

財(cái)政支出規(guī)模的擴(kuò)大應(yīng)該緊密結(jié)合財(cái)政收入的情況，量入為出。我國“十五”期間財(cái)政赤字率相對(duì)較高，接近我國財(cái)政赤字預(yù)警線3%水平?！笆晃濉逼陂g財(cái)政赤字率有所下降，圍繞1%左右上下波動(dòng)，相對(duì)趨于穩(wěn)定。在中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)并不景氣的情況下，國際國內(nèi)局勢(shì)的變化對(duì)國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。所以，應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政支出資源配置功能，在財(cái)政收入約束下確定合理的財(cái)政支出規(guī)模尤為重要。

4 解決我國財(cái)政支出規(guī)?，F(xiàn)狀問題的思路對(duì)策

4.1 精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，控制規(guī)模，提高效率，減少支出

在保證公共服務(wù)能夠正常進(jìn)行的條件下，進(jìn)一步加大行政管理部門的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)力度，減少不必要的人員冗余支出，合理控制行政管理費(fèi)用支出。同時(shí)，提高行政部門人員行政工作效率。

4.2 加大民生保障工程投入，確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

在與人民群眾生活直接相關(guān)的財(cái)政支出中，各項(xiàng)支出的絕對(duì)數(shù)額均在不同程度的增加。進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，集中更多資源用于發(fā)展民生和社會(huì)保障事業(yè)，讓改革紅利惠及普通百姓。同時(shí)，隨著民生保障方面財(cái)政投入的增加，更加體現(xiàn)了社會(huì)的公平，有利于促進(jìn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，在“十二五”期間，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)人民群眾生活密切相關(guān)的財(cái)政支出項(xiàng)目和規(guī)模，著力保障和改善民生。

4.3 加大農(nóng)村地區(qū)財(cái)政支出力度，豐富農(nóng)村精神文化生活

不斷加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政支出扶持力度，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化。同時(shí)，要不斷提高對(duì)農(nóng)村地區(qū)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生以及農(nóng)林水務(wù)支出的規(guī)模和力度，提高財(cái)政支出水平，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。將公共安全以及社會(huì)保障的保障范圍擴(kuò)展到農(nóng)村地區(qū)，由政府有效地承擔(dān)農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)的供給成本。

4.4 加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督職能，發(fā)揮監(jiān)督財(cái)政作用，提高財(cái)政支出效率

有效的財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政運(yùn)行的監(jiān)測(cè)器，財(cái)政的內(nèi)外部監(jiān)督同等重要，應(yīng)不斷由外部監(jiān)督向內(nèi)外監(jiān)督結(jié)合轉(zhuǎn)變。充分發(fā)揮外部監(jiān)督的作用，財(cái)政工作應(yīng)該不斷公開化、透明化，勇于接受上下級(jí)及廣大群眾的監(jiān)督。不斷完善監(jiān)督方式，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的統(tǒng)一，形成事前審查—事中監(jiān)控—事后檢查—績(jī)效考評(píng)機(jī)制，充分發(fā)揮監(jiān)督的預(yù)防作用，提高財(cái)政支出的效率和效益。所以，要不斷加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督職能，發(fā)揮監(jiān)督財(cái)政作用，提高財(cái)政支出效率。

4.5 財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)大應(yīng)該量入為出，合理控制財(cái)政赤字，減少盲目性

我國各級(jí)政府不應(yīng)該盲目擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，而應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展水平適度推進(jìn)，切不可急功近利脫離實(shí)際。首先，財(cái)政支出受到財(cái)政收入的制約，合理控制財(cái)政赤字，減小財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。其次，財(cái)政支出應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，不能阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行?？傊?，財(cái)政支出規(guī)模增長(zhǎng)應(yīng)適度且可持續(xù)。

[1]陳共.財(cái)政學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2009.

[2]黃瑞.我國財(cái)政支出的現(xiàn)狀分析及對(duì)策研究[J].東方企業(yè)文化,2011(02).

[3]肖文圣.我國財(cái)政支出質(zhì)量問題探討[J].財(cái)會(huì)月刊,2011(01).