我國地方環(huán)境立法的良好范例：《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》(修正案)評析

□ 鄧可祝，蔡 華

（安徽工業(yè)大學(xué)，安徽 馬鞍山 243002）

《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》（修正案）（以下簡稱《條例》）制定于1994年，2000年針對個別條款進行了第一次修改。為適應(yīng)環(huán)保新形勢的要求，2006年深圳市人大常委會將 《條例》修訂工作列入立法計劃，并于2009年7月21日通過了新《條例》。［1］這部環(huán)境立法具有鮮明的特點，對于我國《環(huán)境保護法》的修改和其他地方環(huán)境立法也有著重要的借鑒意義。

一、《條例》的創(chuàng)新

《條例》是深圳特區(qū)環(huán)境保護的綜合性基本法規(guī)，是深圳特區(qū)環(huán)境管理和環(huán)保執(zhí)法工作的依據(jù)。深圳市人大常委會不僅重視《條例》修改的民主性和科學(xué)性，而且還重視《條例》作為環(huán)境保護基本法的作用，強調(diào)其實效性。與一般的環(huán)境立法相比，《條例》具有較多的創(chuàng)新之處。

（一）《條例》的理念創(chuàng)新

理念是立法的靈魂，環(huán)境立法需要正確處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，這在許多國家的環(huán)境基本法都已得到證明，如美國的《國家環(huán)境政策法》將國家環(huán)境政策所追求的總目標(biāo)定位為：“創(chuàng)造和保持人類與自然得以在建設(shè)性的和諧中生存的各種條件，滿足當(dāng)代美國人及其子孫后代對于社會、經(jīng)濟和其他方面的要求?！保?］這樣的理念，指導(dǎo)了整個國家特別是行政機關(guān)的環(huán)境行為，對美國環(huán)境法制的發(fā)展起到了重要的作用。深圳特區(qū)的《條例》也十分重視立法理念，強調(diào)了環(huán)境保護的重要性。具體有以下幾個方面：

⒈環(huán)境優(yōu)先理念。環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，是環(huán)境立法需要處理的基本關(guān)系，也是最難以處理的問題。我國《環(huán)境保護法》處理經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護關(guān)系的理念是將環(huán)境立法作為促進傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展模式的一種方法，［3］（p48）這一理念對于各地政府處理經(jīng)濟與環(huán)境的關(guān)系產(chǎn)生了不良的影響。但國外和我國的一些地方環(huán)境立法中已經(jīng)體現(xiàn)了環(huán)境優(yōu)先的思想。如1967年日本的《公害對策基本法》和《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護法》。在我國，江蘇省第一個明確提出了環(huán)境優(yōu)先原則，即2004年江蘇省人大常務(wù)委員會通過的 《江蘇省長江水污染防治條例》。［4］這些理念對于立法起到了良好指引作用?！稐l例》對于城市發(fā)展和環(huán)境保護的關(guān)系加以明確，即“城市發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循環(huán)境優(yōu)先原則”（第3條）。明確了環(huán)境優(yōu)先，對于今后的環(huán)境保護無疑會起到良好的指導(dǎo)作用。雖然《條例》只規(guī)定了城市發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系，而不是整個經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的關(guān)系。

⒉環(huán)境友好理念。建設(shè)環(huán)境友好型社會已經(jīng)逐漸成為我國的共識，但這種共識尚停留在黨和政府文件的層面，還沒有得到立法的確認(rèn)?！稐l例》認(rèn)識到環(huán)境友好型社會在整個社會發(fā)展過程中的重要性，規(guī)定了“鼓勵發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟，促進清潔生產(chǎn)和綠色消費，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”（第4條）。反映了立法對環(huán)境友好型社會的態(tài)度，有利于環(huán)境友好型社會的建立，并且在循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟和清潔生產(chǎn)方面也作出了明確的規(guī)定。

⒊公眾參與理念。公眾參與在環(huán)境法中具有重要的地位，受到國際公約和各國立法實踐的重視。如《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第10條規(guī)定：“環(huán)境議題是最好得到有關(guān)各方公民的參與：每一個人都應(yīng)能適當(dāng)?shù)孬@得關(guān)于環(huán)境的資料，或是由公共部門，包括自己的社區(qū)的有害材料和運動的信息，并有機會參與環(huán)境議題的決策過程；各國應(yīng)促進和鼓勵公眾認(rèn)識和參與決策?！笨梢哉f，公眾參與是環(huán)境法中最值得關(guān)注的一個問題?！稐l例》特別強調(diào)了公眾參與，不僅在總則部分規(guī)定了“鼓勵公眾參與環(huán)境保護”（第2條），而且用了整整一章（第6章）的篇幅對于公眾參與加以明確，體現(xiàn)了對于公眾參與的重視，這在我國的立法中是十分罕見的。

⒋環(huán)境責(zé)任理念。環(huán)境治理非常復(fù)雜，涉及到不同的主體，而且各主體在環(huán)境影響行為中存在著不同的利益和需求，如何設(shè)定不同主體的責(zé)任關(guān)系到環(huán)境法的實效?！稐l例》重視了責(zé)任的規(guī)定，并針對不同主體在環(huán)境治理中的影響而規(guī)定了切實有效的責(zé)任。首先是對政府責(zé)任的重視。環(huán)境是一種公共物品，政府負有向社會提供良好環(huán)境的責(zé)任。政府的環(huán)境治理責(zé)任在環(huán)境法制中是至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)。2002年在南非召開的可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議上通過的 《可持續(xù)發(fā)展問題世界首腦會議執(zhí)行計劃》第4條和第163條都強調(diào)了一國政府在可持續(xù)發(fā)展上的作用。我國學(xué)者也認(rèn)為：“應(yīng)加強政府的環(huán)境保護公共責(zé)任。在推行責(zé)任社會化的同時，不能忽略政府的公共責(zé)任?！保?］但由于我國過去對這一點認(rèn)識不足，加上立法的偏差，對于政府責(zé)任的規(guī)定沒有到位。出現(xiàn)了“重企業(yè)環(huán)境義務(wù)和追究企業(yè)環(huán)境責(zé)任，輕政府環(huán)境義務(wù)和追究政府環(huán)境責(zé)任”、“重政府環(huán)境權(quán)力，輕政府環(huán)境義務(wù)”的現(xiàn)象。［6］政府責(zé)任在立法中的弱化，不利于政府履行環(huán)境保護職責(zé)，加上實踐中不重視環(huán)境保護在政府考核中的作用，導(dǎo)致了環(huán)境保護弱化。我國的環(huán)境在短短的幾十年里急劇惡化，環(huán)境問題已嚴(yán)重威脅了公眾的健康，也給經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大的隱患。直至我國在“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十一五規(guī)劃”中（以下簡稱“十一五規(guī)劃”）將節(jié)能減排作為約束性的指標(biāo)納入到了各級政府考核制度中，才出現(xiàn)了政府必須履行環(huán)境責(zé)任的趨勢。而《條例》明確規(guī)定了政府的環(huán)境責(zé)任，體現(xiàn)了政府環(huán)境責(zé)任的剛性，對于環(huán)境保護具有重要的作用。其次是對企業(yè)責(zé)任的強化。我國法律中關(guān)于企業(yè)的環(huán)境責(zé)任規(guī)定得較輕，對于企業(yè)的違法行為沒有威懾力，造成了環(huán)境法的軟化，出現(xiàn)了“守法成本高、違法成本低”的現(xiàn)象，實際上是鼓勵了企業(yè)違法，導(dǎo)致許多企業(yè)寧可違法受到處罰，也不愿遵守環(huán)境法律?！稐l例》通過一系列條款強化了企業(yè)的環(huán)境責(zé)任。此外，《條例》還對個人在消費過程中的環(huán)境責(zé)任予以明確，為其他單行法律的制定提供了依據(jù)。

（二）《條例》的制度創(chuàng)新

⒈擴大了監(jiān)管部門權(quán)限。環(huán)境執(zhí)法在環(huán)境保護中無疑居于舉足輕重的地位，我國現(xiàn)行法律授予環(huán)保部門的權(quán)限較少，不利于環(huán)保機關(guān)的有效執(zhí)法?！稐l例》則擴大了環(huán)保部門的權(quán)限，如制定了暫停審批制度（第23條）；責(zé)令排污者限期治理制度（第27條）；查封、扣押等強制措施制度（第33條）；按日處罰制度（第70條）等。當(dāng)然，《條例》在擴大監(jiān)督管理權(quán)限的同時，也對行使權(quán)力的程序等方面作出了規(guī)定。如第34條對于違法查處的程序和時限的要求非常明確，減少了行政機關(guān)濫用自由裁量權(quán)的可能。因為行政程序被認(rèn)為是制約行政濫用自由裁量權(quán)最有效的方法。［7］

⒉明確了政府應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任。在政府責(zé)任方面：一是規(guī)定了政府的環(huán)境考核制度。市政府對區(qū)政府及市政府有關(guān)部門主要負責(zé)人、區(qū)政府對街道辦事處及區(qū)政府有關(guān)部門主要負責(zé)人的環(huán)境保護實績實施年度考核，并向社會公布考核結(jié)果。考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為被考核人任職以及對其獎懲的重要依據(jù)（第9條）。我國雖然在《環(huán)境保護法》第16條也規(guī)定了“地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”。但這種責(zé)任的性質(zhì)及責(zé)任如何承擔(dān)等并沒有規(guī)定，以至出現(xiàn)了虛化的情形。在“十一五規(guī)劃”中，明確將“行政問責(zé)制”運用于節(jié)能減排工作中，其實就是實施政府環(huán)境責(zé)任的措施，但這是一種行政責(zé)任，并且僅僅限于節(jié)能減排，對于其他環(huán)境保護責(zé)任如何實行責(zé)任制并沒有規(guī)定。《條例》則明確規(guī)定了政府的環(huán)境考核制度，體現(xiàn)了重視政府環(huán)境責(zé)任的理念。二是規(guī)定了政府環(huán)境質(zhì)量報告制度。要求各級人民政府應(yīng)當(dāng)按年度分別向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告環(huán)境責(zé)任目標(biāo)、任務(wù)、年度實施計劃的執(zhí)行情況，并通過政府網(wǎng)站等途徑向社會公布（第8條）。這也是一種具有特色的制度。如前所述，我國的《環(huán)境保護法》只規(guī)定了地方人民政府對本轄區(qū)的環(huán)境責(zé)任負責(zé)，但如何負責(zé)沒有規(guī)定。在《條例》中，考核制是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部的機制，嚴(yán)格地說是一種行政責(zé)任，但人民政府的責(zé)任還有法律責(zé)任和政治責(zé)任，第8條就是針對政治責(zé)任而言的。在我國，人大是權(quán)力機關(guān)，人民政府是同級人大的執(zhí)行機關(guān)，各級人民政府應(yīng)向人大負責(zé)，對人大匯報工作。因而，政府在環(huán)境保護方面所做的工作，應(yīng)向人大負責(zé)和匯報，接受人大的審議和監(jiān)督?！稐l例》的相關(guān)規(guī)定，可以發(fā)揮人大對人民政府環(huán)境保護工作的監(jiān)督作用。三是規(guī)定了政府及職能部門制定環(huán)境保護行政規(guī)則的責(zé)任?！氨緱l例規(guī)定應(yīng)當(dāng)另行制定具體實施辦法的，市政府或者有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在本條例施行之日起6個月內(nèi)制定（第83條）?！边@是關(guān)于政府及職能部門在制定環(huán)境規(guī)則中的責(zé)任，最有特色的就是《條例》規(guī)定了行政機關(guān)制定環(huán)境規(guī)則的期限。因為我國的環(huán)境法律往往比較原則化，因而需要授權(quán)行政機關(guān)制定實施細則或者辦法，但由于沒有規(guī)定制定實施細則或辦法的期限，導(dǎo)致許多環(huán)境法律需要制定的細則或辦法長期處于空缺狀態(tài)，從而使環(huán)境法律的規(guī)定無法實施。有學(xué)者指出，截至2010年，“《循環(huán)經(jīng)濟法》需要有關(guān)部門制定十多個配套的規(guī)章，但現(xiàn)在一個也沒有出臺。再如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》于1996年頒布，該法規(guī)定了‘危險廢物許可經(jīng)營權(quán)’，即危險廢物的儲存、收集等需要許可證才能經(jīng)營，但《危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法》10年后才出臺?！保?］這一狀況極大地影響了我國環(huán)境保護的進程，也對法律的權(quán)威造成了極大的損害。如何應(yīng)對行政機關(guān)在立法和制定規(guī)則方面的不作為，《條例》借鑒了國外的做法。如美國環(huán)境法律中就有所謂 “死線”（deadline，也稱為“最后期限”——引者注）制度來防止行政機關(guān)在制定立法或者規(guī)則上的遲延。所謂“死線”，指的是國會在環(huán)境立法時，需要行政機關(guān)通過制定規(guī)則的方式來加以實施，為了防止行政機關(guān)在制定規(guī)則時的遲延，就在授權(quán)行政機關(guān)制定規(guī)則時明確規(guī)定行政機關(guān)必須在特定的期日前實施特定的行為 （規(guī)則制定等）。［9］（p43）通過這樣的做法，議會可以對行政機關(guān)的行為加以有效的制約，防止行政機關(guān)的不作為。《條例》將行政機關(guān)行為的期限加以規(guī)定，這對于防止行政機關(guān)的不作為具有重要的作用，在我國立法中也是一種制度創(chuàng)新。

⒊確立了嚴(yán)厲的制裁制度。我國環(huán)境法律制度對于違法行為所規(guī)定的制裁力度是較小的，還沒有形成對環(huán)境違法足夠的威懾力量，甚至出現(xiàn)了 “守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)象。［10］（p282）這表現(xiàn)在兩個方面：一是對于違法行為的最高處罰數(shù)額的規(guī)定。如我國對于環(huán)境違法行為的最高處罰數(shù)額是100萬元，這對于污染的處罰力度是非常小的；二是對于多次違法行為處罰的規(guī)定。要求遵守一事不再罰原則，這本來是沒有問題的，但對于什么是“一事”的認(rèn)定不適應(yīng)查處環(huán)境違法的需要。如將持續(xù)的環(huán)境違法行為按一次違法進行處罰，這明顯不適合環(huán)境保護的需要，對環(huán)境違法也是一種變相的縱容?！稐l例》在這方面有了突破，明確了“按日處罰”制度（第69條、第70條），這樣的規(guī)定，適應(yīng)了現(xiàn)代環(huán)境法制的需求，有利于環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境保護。［11］

另外，對環(huán)境污染事故也加大了處罰力度。根據(jù)污染事故的等級而確立了不同的處罰幅度，按照直接損失來進行處罰。如“對造成重大或者特大環(huán)境污染事故的，按照直接損失的30%處以罰款；直接損失難以核算的，對重大環(huán)境污染事故處100萬元罰款，對特大環(huán)境污染事故可處300萬元罰款（第80條）”。雖然這一條是在《水污染防治法》第83條的框架下制定的，但對于給環(huán)境造成的直接損失難以核算的情形，比《水污染防治法》的規(guī)定更加明確，也可以更有力地制裁污染行為。

⒋其他制度。除了規(guī)定以上制度外，《條例》還規(guī)定了其他一些重要的制度，如總量控制制度和排污權(quán)交易制度等等?？偭靠刂浦贫仍诃h(huán)境保護中十分必要，在排污權(quán)交易制度中尤其如此。沒有總量控制制度，排污權(quán)交易制度就不能實現(xiàn)其保護環(huán)境的目的。［12］因而，各國環(huán)境法律中都非常重視總量控制制度。《條例》規(guī)定，市環(huán)保部門編制重點污染物和其他未列入國家和廣東省污染物排放總量控制指標(biāo)的其他污染物，要制定排放總量控制計劃（第22條）。而排污權(quán)交易制度在我國目前的法律中也沒有規(guī)定，雖然一些地方已經(jīng)開始了實踐，但《條例》則在這一方面進行了明確規(guī)定，也使這一制度有了法律上的依據(jù)（第38條）。

二、《條例》成功的原因

（一）正確處理了經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系

作為地方性的環(huán)境保護立法，立法機關(guān)對于經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的態(tài)度是至關(guān)重要的。深圳市在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時也面臨著環(huán)境問題的困擾，在如何處理經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關(guān)系問題上，“深圳市以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以2007年市委一號文件《關(guān)于加強環(huán)境保護建設(shè)生態(tài)市的決定》為標(biāo)志，確立了‘生態(tài)立市’的城市發(fā)展戰(zhàn)略。深圳市將環(huán)境保護作為落實科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容，把環(huán)境保護作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要抓手，以環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟增長?！保?3］在這一背景下，深圳市人大常委會能夠重視環(huán)境保護，在《條例》中以先進的理念為先導(dǎo)，制定出了科學(xué)有效的制度，從而促進了整個環(huán)境法制的轉(zhuǎn)型，有利于環(huán)境保護的發(fā)展。

（二）注意吸收理論研究成果

近年來，我國環(huán)境法學(xué)得到迅速發(fā)展，一些學(xué)者對我國環(huán)境法制存在的問題也進行了大量分析，產(chǎn)生了卓有成效的成果，提出了許多完善環(huán)境立法和執(zhí)法建議。深圳市人大在制定《條例》的過程中，吸收了一些環(huán)境法學(xué)界的研究成果，同時聘請了武漢大學(xué)環(huán)境法研究所的學(xué)者對《條例》草案進行修改，提出參考意見。同時，《條例》還借鑒了大量的國外環(huán)境法制中成熟有效的規(guī)定，從而保證了《條例》的科學(xué)性、有效性。

（三）結(jié)合了地方實踐

深圳特區(qū)是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的前哨，也是改革開放的先鋒。一方面，深圳的經(jīng)濟社會發(fā)展非常成熟，法治水平和執(zhí)法能力也很高；另一方面，深圳的經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境之間的矛盾也在加劇，如何處理好經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境之間的矛盾關(guān)系到深圳特區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在經(jīng)濟社會的發(fā)展和環(huán)境保護之間發(fā)生沖突時，如何進行優(yōu)先選擇是一個十分艱難的決定?！稐l例》在城市發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系上采取了“環(huán)境優(yōu)先”的做法，這是現(xiàn)代許多國家環(huán)境立法的選擇?！稐l例》的相關(guān)規(guī)定充分考慮了深圳特殊的經(jīng)濟和社會發(fā)展現(xiàn)狀：第一，深圳具有雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)?！稐l例》對于環(huán)境保護規(guī)定了較多的有效手段，特別是在城市發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系上能夠做到“環(huán)境優(yōu)先”，這也是與深圳市的經(jīng)濟發(fā)展緊密相連的。一是深圳市是我國的經(jīng)濟特區(qū)，改革開放的前線，經(jīng)過多年的發(fā)展，目前已經(jīng)屬于我國最為發(fā)達的地區(qū)之一，面臨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，需要發(fā)展具有高附加值的產(chǎn)業(yè)，對環(huán)境影響較大的高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè)需要加以限制，因而《條例》能夠采取比較嚴(yán)格的措施來保護環(huán)境；二是隨著經(jīng)濟發(fā)展，人們的環(huán)境保護意識增強了，公民的環(huán)境權(quán)益受到了越來越多的重視，全社會更加重視環(huán)境保護；三是符合環(huán)境庫茲涅茨曲線的，即經(jīng)濟增長與環(huán)境保護呈現(xiàn)出倒U型函數(shù)關(guān)系。［14］（p29）雖然這一曲線并不能完全說明環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，但從深圳的發(fā)展來看，還是存在相關(guān)性的。第二，深圳市的環(huán)境執(zhí)法能力較強。深圳特區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)雄厚，政府的經(jīng)費保障充分，因而環(huán)境執(zhí)法能力較強，這使環(huán)境法律上的一系列制度也有了執(zhí)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。而良好的執(zhí)法能力，可以保證法律實施的有效性，為《條例》的有關(guān)規(guī)定奠定了基礎(chǔ)。

三、進一步的思考

（一）處罰額設(shè)定的問題

⒈關(guān)于按日處罰的問題。按日處罰的目的是為了防止違法者從違法活動中受益，也可以減少行政機關(guān)查處環(huán)境違法行為的成本。因而，按日處罰的數(shù)額應(yīng)與違法行為可能獲得的收益或者是環(huán)境損害的程度相適應(yīng)，而不能僅僅規(guī)定1萬元的固定額，這可以暗示違法者，如一天處罰1萬元，一個月也就是30萬元，這對于一些企業(yè)來說還是低于其守法成本的。因而，可以設(shè)立一個彈性的數(shù)額，如5000－20000元，這對于違法者就可以形成一定的威懾作用。當(dāng)然，為了防止其負面作用，也可以設(shè)定一個上限，但其上限的數(shù)額應(yīng)足夠大才能切實有效。同時，也要在實踐中重視對行政機關(guān)裁量權(quán)的控制。

⒉其他的處罰數(shù)額問題。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定?！币蚨?，《條例》在一些違法行為的處罰上并沒有多大的設(shè)定空間。但對于法律、行政法律沒有規(guī)定的行為，《條例》還是可以加以規(guī)定的。

⒊對于環(huán)境損害的賠償問題。我國環(huán)境法律中，只規(guī)定了環(huán)境的“直接損害”問題，對于環(huán)境本身的損害并沒有規(guī)定。關(guān)于環(huán)境的“直接損害”，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境污染刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》規(guī)定的是“公私財產(chǎn)損失”，即包括污染環(huán)境行為直接造成的財產(chǎn)損毀、減少的實際價值，為防止污染擴大以及消除污染而采取的必要的、合理的措施而發(fā)生的費用。這一解釋并不包括給環(huán)境造成損害的損失，沒有考慮到環(huán)境的價值，造成環(huán)境損害的人承擔(dān)的責(zé)任就相對較輕。而根據(jù)國際環(huán)境立法經(jīng)驗，對環(huán)境造成的損害也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這樣才有利于環(huán)境損害的恢復(fù)，并對侵權(quán)行為人產(chǎn)生一定的威懾。如美國1990年《石油污染法》規(guī)定的損害賠償分為三部分：⑴修復(fù)、恢復(fù)、替代或獲取受損自然資源的類似等價物的成本；⑵自然資源在修復(fù)期間價值的減少；⑶評估這些損害賠償?shù)馁M用。［15］通過對比可知，環(huán)境損害造成的損失比直接損害要大。但《條例》在這一方面沒有規(guī)定，表明《條例》在規(guī)定環(huán)境損害方面還存在一定的不足，因此應(yīng)增加環(huán)境損害方面的規(guī)定，明確損害賠償責(zé)任。

（二）環(huán)境公益訴訟問題

環(huán)境公益訴訟制度是在環(huán)境法中有著重要作用的一項制度，在許多國家和地區(qū)的環(huán)境法律中都有規(guī)定。如美國和印度的環(huán)境公益訴訟制度，在本國的環(huán)境保護中都起到了良好的作用。據(jù)我國學(xué)者研究，目前美國有19部聯(lián)邦環(huán)境法律中有“公民訴訟條款”。［16］距今較近且具有重大影響的是馬薩諸塞州等訴聯(lián)邦環(huán)保局案。該案中，馬薩諸塞州等原告要求聯(lián)邦環(huán)保局對汽車二氧化碳排放進行規(guī)制，而聯(lián)邦最高法院支持了原告的訴訟請求，認(rèn)定二氧化碳屬于溫室氣體，聯(lián)邦環(huán)保局應(yīng)該予以規(guī)制。［17］這對于應(yīng)對全球氣候變暖也具有重要的意義?？梢?，環(huán)境公益訴訟是一種有效的環(huán)境法的實施機制，可以促進環(huán)境法律的遵守。目前，我國學(xué)術(shù)界對環(huán)境公益訴訟非常重視，也出現(xiàn)了一些環(huán)境公益訴訟的案例。作為特區(qū)立法，《條例》如果能在這方面加以規(guī)定則具有重要意義。

（三）《條例》實施的效果問題

一部法律的制定固然重要，能否得到實施則更重要。應(yīng)該說，我國的環(huán)境立法數(shù)量較多，且基本上形成了完整的環(huán)境法律體系，但一些學(xué)者仍然指出我國的環(huán)境法制是失敗的，因為我國的環(huán)境立法許多都沒有得到遵守，成為了紙面上的法，而不是行動中的法。［18］《條例》的理念和制度規(guī)定都比較先進，但是否能得到實現(xiàn)值得認(rèn)真考量。一是關(guān)于政府向人大報告環(huán)境質(zhì)量制度。政府向人大報告環(huán)境質(zhì)量，對于加強人大在環(huán)境保護方面的作用無疑是必要的，可以發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，但也存在以下的問題，如人大有沒有能力對政府的環(huán)境質(zhì)量報告提出意見、如果人大對政府環(huán)境質(zhì)量報告不滿意怎么辦等等。在現(xiàn)有的制度下，人大對政府的監(jiān)督是一種弱勢監(jiān)督，沒有人大強有力的監(jiān)督，政府環(huán)境質(zhì)量報告制度的效果就值得懷疑。二是關(guān)于政府環(huán)境考核制度。政府環(huán)境考核制度是行政機關(guān)的內(nèi)部責(zé)任制度，政府是否會堅持進行環(huán)境考核、如何考核，環(huán)境考核的剛性如何得到保證，如何保證責(zé)任考核制度的公開透明等等都應(yīng)得到重視。三是如何預(yù)防各級人民政府對于環(huán)境執(zhí)法的干預(yù)。在我國，大量的環(huán)境法得不到有效實施與各級人民政府對本級環(huán)保部門執(zhí)法行為的干預(yù)有關(guān)。在我國的現(xiàn)行體制下，如何防止對各級人民政府基于經(jīng)濟發(fā)展的考慮而非法干預(yù)環(huán)境執(zhí)法，是保證環(huán)境法律實施的重要條件。四是公眾參與制度的完善問題。雖然《條例》對于公眾參與非常重視，且專門用一章的篇幅加以規(guī)定，但公眾參與的具體制度并沒有規(guī)定。如何保證公眾參與的剛性、代表性及科學(xué)性等都需要在實踐中加以強化。五是政府機關(guān)制定規(guī)則的期限問題。雖然這一規(guī)定可以解決政府機關(guān)的不當(dāng)遲延，但也會出現(xiàn)政府機關(guān)盡力去制定規(guī)則，可是受現(xiàn)實條件制約，不能按時制定規(guī)則時如何處理，是否要法院來強制行政機關(guān)制定規(guī)則，這種強制的效果如何等問題。在美國，已經(jīng)出現(xiàn)了大量的這方面的案例，但我國現(xiàn)在法院還沒有審理過相關(guān)案例，如何處理此類案例也是值得認(rèn)真研究的。

總之，深圳的《條例》本身是非常先進的，反映了現(xiàn)代環(huán)境法的發(fā)展趨勢。但還要重視其實效性，這就要求一方面應(yīng)要加強國家機關(guān)之間的監(jiān)督，如權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、上級行政機關(guān)的監(jiān)督、司法監(jiān)督；另一方面也要加強社會監(jiān)督，提倡行政行為的公開透明。只有通過有效的監(jiān)督，才能保證《條例》得到切實的實施。

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