湖泊保護(hù)范圍劃定的立法研究

劉佳奇

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073；2.湖北水事研究中心，湖北 武漢 430205）

對(duì)于湖泊立法而言，湖泊保護(hù)范圍劃定的立法研究顯得尤為重要。湖泊保護(hù)范圍的劃定直接決定著職能部門管理權(quán)、區(qū)劃、規(guī)劃、各項(xiàng)法律制度、湖泊立法法律責(zé)任等的適用范圍?？傊?，湖泊保護(hù)范圍的劃定是整個(gè)湖泊保護(hù)立法的空間基礎(chǔ)，是其他規(guī)范、制度設(shè)定的前提條件，必須給予高度重視。

一、湖泊保護(hù)范圍劃定立法的理論依據(jù)

（一）生態(tài)系統(tǒng)管理理論——為何劃線

20世紀(jì)50年代，生態(tài)學(xué)家從生態(tài)系統(tǒng)的角度提出用一種新的方法進(jìn)行生態(tài)管理。到20世紀(jì)80年代后期，這種基于生態(tài)系統(tǒng)的研究方法被越來越多的科學(xué)家、管理者所接受。[1]生態(tài)系統(tǒng)管理的方法大致可以分為如圖1所示的八個(gè)步驟。其中，“生態(tài)系統(tǒng)管理邊界”作為生態(tài)系統(tǒng)管理的步驟之一，主要指的是對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)管理的實(shí)際操作進(jìn)行邊界的限定。其與生態(tài)系統(tǒng)管理的核心——“確認(rèn)管理目標(biāo)”之間是相互影響的關(guān)系，即圖中雙向箭頭所示。一般意義上，對(duì)湖泊生態(tài)系統(tǒng)的管理定位于“適度管理型”，其管理的目標(biāo)是“維持自然資源的生產(chǎn)力與生態(tài)過程中的整體性和半自然性”。[3]也就是說，湖泊生態(tài)系統(tǒng)的管理目標(biāo)不是一味的保護(hù)與禁止利用，而是從持續(xù)利用的角度對(duì)于湖泊進(jìn)行適度的管理。為了湖泊生態(tài)系統(tǒng)健康及湖泊資源的可持續(xù)利用，需要根據(jù)湖泊的具體情況加強(qiáng)對(duì)湖泊生態(tài)系統(tǒng)的管理,[4]而管理界限或管理范圍的適度自然是適度管理的應(yīng)有之意。

圖1 生態(tài)系統(tǒng)管理的方法步驟[2]

（二）界面控制理論——在哪劃線

界面是相互作用、相互聯(lián)系的事物或系統(tǒng)之間共同的部分或聯(lián)系的渠道，界面上的人類活動(dòng)常常是產(chǎn)生環(huán)境問題的重要原因之一。界面控制理論要求環(huán)境管理工作把注意力首先集中在界面上的活動(dòng)，必須緊緊抓住對(duì)人類在界面上活動(dòng)的協(xié)調(diào)，才能使人與自然的關(guān)系逐漸和諧。[4]目前我國(guó)湖泊的現(xiàn)狀不容樂觀，數(shù)量減少、面積減小、水質(zhì)下降等問題普遍存在，而圍湖造田、填湖造地、入湖排污等人類活動(dòng)正是湖泊存在上述問題的根源。因此，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)湖泊的保護(hù)，必須對(duì)人類的活動(dòng)特別是人類生產(chǎn)生活與湖泊生態(tài)系統(tǒng)的界面上行為加以管理和控制。換言之，人類生產(chǎn)生活與湖泊生態(tài)系統(tǒng)的界面就是加強(qiáng)對(duì)湖泊保護(hù)的核心區(qū)域，應(yīng)當(dāng)被明確地劃定出來加以重點(diǎn)保護(hù)與管理。

（三）生物圈保護(hù)理論——怎么劃線

生物圈保護(hù)區(qū)是聯(lián)合國(guó)教科文組織“人與生物圈”研究計(jì)劃自然區(qū)域遺傳資源保護(hù)專題的專家們?cè)?971年研究當(dāng)時(shí)保護(hù)區(qū)的情況后所提出的一個(gè)嶄新概念。它是“人與生物圈”研究計(jì)劃的成果，因顯示保護(hù)區(qū)與人類密切的關(guān)系而得名。[5]具體而言，生物圈保護(hù)理論將保護(hù)區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)（后擴(kuò)大為過渡區(qū)），它的基本任務(wù)是以保護(hù)為主，在不影響保護(hù)的前提下把保護(hù)與科研監(jiān)測(cè)、教育培訓(xùn)、資源持續(xù)利用和生態(tài)旅游結(jié)合起來，使各項(xiàng)任務(wù)各得其所,以避免或緩解在實(shí)踐中保護(hù)和發(fā)展可能產(chǎn)生的矛盾。[6]

湖泊及其周邊區(qū)域是人類活動(dòng)最為密集和頻繁的區(qū)域之一。因此，保護(hù)湖泊不可能是完全的封閉管理，必須將湖泊的保護(hù)與發(fā)展結(jié)合起來。生物圈保護(hù)理論無疑為湖泊的保護(hù)與發(fā)展相結(jié)合提供了路徑——通過劃定不同的保護(hù)區(qū)域，在不影響保護(hù)的前提下將保護(hù)與發(fā)展結(jié)合起來，從而實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

二、湖泊保護(hù)范圍劃定立法存在的問題及原因

我國(guó)湖泊保護(hù)立法近年來發(fā)展很快，如江蘇、湖北都出臺(tái)了地方綜合性湖泊保護(hù)條例；云南針對(duì)滇池等重要湖泊制定了“一湖一策”性質(zhì)的地方性法規(guī)；太湖出臺(tái)了層級(jí)更高的 《太湖流域管理?xiàng)l例》。但我們通過對(duì)上述立法的分析發(fā)現(xiàn)，立法中對(duì)于湖泊保護(hù)范圍劃定這個(gè)湖泊立法重要的空間基礎(chǔ)和“抓手”并沒有科學(xué)、明確的規(guī)定，尚存在相當(dāng)大的問題，這直接制約了湖泊立法的實(shí)際效果。

（一）湖泊保護(hù)范圍劃定立法存在的問題

第一，湖泊保護(hù)范圍劃定的層次不足。依據(jù)生物圈保護(hù)理論，對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)理論上一般分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和過渡區(qū)。盡管在立法的表述上不需要完全依照理論上的稱謂，但在立法中至少應(yīng)當(dāng)有對(duì)應(yīng)的稱謂與理論上的區(qū)域劃定相一致，而目前我國(guó)湖泊保護(hù)立法對(duì)于劃定層次的規(guī)定明顯不足，如《江蘇省湖泊保護(hù)條例》只規(guī)定了“湖泊保護(hù)范圍”這一個(gè)層次，其中的“湖泊禁采區(qū)”僅限于“禁止采砂、取土、采石”，保護(hù)范圍與禁采區(qū)的關(guān)系也不明確。保護(hù)范圍劃定的層次不足不利于對(duì)不同區(qū)域?qū)嵤┎顒e化的管理和保護(hù)。

第二，湖泊保護(hù)范圍劃定缺乏必要的標(biāo)準(zhǔn)。湖泊保護(hù)范圍劃定的標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域劃分的手段，如果立法上對(duì)劃分標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不明確甚至缺乏標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，那么即使立法中規(guī)定了所謂的保護(hù)范圍，也會(huì)因?yàn)槿狈澏?biāo)準(zhǔn)而成為一紙空文。如《云南省撫仙湖管理?xiàng)l例》規(guī)定 “本條例適用于撫仙湖水域及其集水區(qū)”。這條規(guī)定中包含的意思應(yīng)當(dāng)是立法將保護(hù)范圍劃定為“水域”和“集水區(qū)”兩層區(qū)域，但是集水區(qū)如何劃定在立法中沒有明確的規(guī)定，而立法的不明確帶來的將是執(zhí)法缺乏可操作性的依據(jù)。第三，劃定湖泊保護(hù)范圍的主體不明。在目前的立法中，劃定湖泊保護(hù)范圍的主體主要包括：（1）水行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門，如《江蘇省湖泊保護(hù)條例》規(guī)定：“縣級(jí)以上水行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門按照湖泊保護(hù)規(guī)劃劃定湖泊的具體保護(hù)范圍，設(shè)立保護(hù)標(biāo)志?！保?）水行政主管部門，如《武漢市湖泊保護(hù)條例》規(guī)定：“市、區(qū)水行政主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)湖泊進(jìn)行勘界，劃定湖泊規(guī)劃控制范圍，設(shè)立保護(hù)標(biāo)志，標(biāo)明保護(hù)范圍和責(zé)任單位。”（3）地方人民政府，如《昆明市湖泊沿岸公共空間保護(hù)規(guī)定》規(guī)定：“市、縣（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施切實(shí)保護(hù)湖泊流域公共空間，維護(hù)湖泊生態(tài)系統(tǒng)的完整性。”各地區(qū)對(duì)于劃定湖泊保護(hù)范圍的主體尚沒有形成統(tǒng)一的立法規(guī)定，究竟是哪些部門或政府負(fù)責(zé)劃定湖泊保護(hù)范圍，各地立法莫衷一是。

（二）湖泊保護(hù)范圍劃定立法存在問題的原因分析

第一，對(duì)湖泊生態(tài)系統(tǒng)理解的片面性。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)管理的理論，湖泊生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)開放性的系統(tǒng)，湖泊生態(tài)系統(tǒng)的管理目標(biāo)也是 “適度型管理”。這就需要在保護(hù)的前提下，將湖泊的各類功能加以整合，而不是僅把湖泊視為一個(gè)封閉的區(qū)域嚴(yán)格限制。但目前的立法對(duì)于湖泊生態(tài)系統(tǒng)的理解存在片面性，反映在湖泊保護(hù)范圍劃定的問題上就是只重視對(duì)于所謂的“保護(hù)區(qū)”、“保護(hù)范圍”的劃定，法律規(guī)定也主要集中于對(duì)這個(gè)區(qū)域各類行為的“禁止”和“限制”，而忽視對(duì)于保護(hù)區(qū)以外的緩沖區(qū)、過渡區(qū)的立法規(guī)定。實(shí)際上，對(duì)于湖泊保護(hù)“核心區(qū)”的保護(hù)和管理在立法上和實(shí)踐中已經(jīng)不存在爭(zhēng)議，關(guān)鍵問題是“核心區(qū)”以外的區(qū)域，這些區(qū)域?qū)τ凇昂诵膮^(qū)”的保護(hù)意義重大，同時(shí)又是人類活動(dòng)與湖泊生態(tài)系統(tǒng)的界面，更需要立法的關(guān)注和明確規(guī)定，但目前的湖泊立法顯然沒有完全做到這一點(diǎn)。

第二，湖泊保護(hù)立法的定位不準(zhǔn)。目前我國(guó)湖泊立法重點(diǎn)在于設(shè)計(jì)禁止性或限制性的條款來限制人類開發(fā)利用湖泊的行為，力圖通過限制人類的行為達(dá)到保護(hù)湖泊的目的。但更為重要的立法內(nèi)容即這些條款在什么樣的空間發(fā)揮作用卻被忽視了。立法中僅僅泛泛地規(guī)定“集水區(qū)”、“控制區(qū)”、“保護(hù)區(qū)”而缺乏必要的劃定保護(hù)范圍的標(biāo)準(zhǔn)，如此一來，再具體明確的保護(hù)措施也失去了法律實(shí)施的空間基礎(chǔ)。湖泊保護(hù)立法的定位不應(yīng)局限在具體的保護(hù)措施上，因?yàn)榻^大部分的具體措施都有上位法或本地方相關(guān)立法的明確規(guī)定，無需湖泊保護(hù)立法過多的重復(fù)說明。立法的真正重點(diǎn)是要明確這些已有的具體措施應(yīng)當(dāng)在什么樣的范圍內(nèi)實(shí)施，即湖泊保護(hù)范圍劃定的問題。進(jìn)一步說，湖泊保護(hù)立法的定位在于劃定具體保護(hù)措施實(shí)施的范圍，而不是對(duì)具體保護(hù)措施的重復(fù)規(guī)定。

第三，部門立法下的部門利益。目前我國(guó)水事立法一般都由水利部門負(fù)責(zé)起草，一般都規(guī)定水利部門為主管部門，如《水法》、《防洪法》等。這仍然體現(xiàn)著部門立法下對(duì)部門利益的追求。湖泊是一個(gè)多功能、多價(jià)值的生態(tài)綜合體。水利部門對(duì)湖泊進(jìn)行管理主要針對(duì)調(diào)蓄、防洪等功能，較少涉及湖泊的旅游、水質(zhì)、養(yǎng)殖、水生態(tài)、通航等其他功能。反映在湖泊保護(hù)范圍劃定的問題上就是保護(hù)范圍的劃定只注重對(duì)湖泊單一功能的保護(hù)，忽視對(duì)其他功能的保護(hù)。如水利部門起草的《江蘇省湖泊保護(hù)條例》中劃定的“禁采區(qū)”顯然是依據(jù)《防洪法》針對(duì)防洪、防汛對(duì)河道管理的需要來劃定的，其功能僅僅在于滿足水利部門自身的管理需要，卻無法滿足對(duì)其他功能保護(hù)和管理的需要。

三、完善我國(guó)湖泊保護(hù)范圍劃定的立法建議

（一）明確湖泊保護(hù)范圍劃定的層次

從自然科學(xué)的角度看，對(duì)于湖泊保護(hù)范圍劃定層次這一問題已經(jīng)有了比較科學(xué)的研究成果。按照目前的研究成果，一般將湖泊保護(hù)范圍分成湖泊水域、湖濱帶、緩沖帶三大區(qū)域。湖濱帶是水陸生態(tài)交錯(cuò)帶的一種類型；[7]湖泊緩沖帶是湖泊一定水位線之上的沿湖部分陸域地域，是湖泊生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是湖濱帶外圍的保護(hù)圈。[8]其中，湖濱帶管理是湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)管理的重要環(huán)節(jié)，加強(qiáng)退化湖濱帶的管理是湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要工作。[9]而湖泊緩沖帶“是將近岸區(qū)域的人類活動(dòng)和水體環(huán)境有效隔絕的緩沖區(qū)域。”[10]

因此，建議湖泊保護(hù)范圍劃分為三個(gè)層次：第一層次是湖泊水域，這是湖泊保護(hù)范圍的核心區(qū)，因?yàn)樗呛吹靡源嬖诘幕A(chǔ)，保護(hù)湖泊首先要保護(hù)湖泊水域；第二層次是湖濱帶，它是湖泊水陸生態(tài)交錯(cuò)緩沖區(qū)域，是湖泊生態(tài)系統(tǒng)管理的關(guān)鍵區(qū)域，要重點(diǎn)保護(hù)；第三層次是緩沖帶，是人類生產(chǎn)生活與湖泊生態(tài)系統(tǒng)之間的必要緩沖區(qū)域，需要對(duì)本區(qū)域的人類活動(dòng)進(jìn)行必要的控制。參照目前立法中關(guān)于湖泊保護(hù)區(qū)域的稱謂，湖泊保護(hù)范圍大致可以分為湖泊水域、保護(hù)區(qū)和控制區(qū)三個(gè)層次。

（二）明確湖泊保護(hù)范圍劃定的基本標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)湖泊立法對(duì)于湖泊保護(hù)條例劃定的標(biāo)準(zhǔn)大都囿于立法定位不準(zhǔn)而缺乏明確規(guī)定。在將湖泊保護(hù)范圍劃分為三個(gè)層次的基礎(chǔ)上，立法應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)三個(gè)區(qū)域如何具體劃定的規(guī)定，為具體措施構(gòu)建空間基礎(chǔ)。

第一，湖泊水域的劃定標(biāo)準(zhǔn)?！段錆h市湖泊保護(hù)條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定“湖泊水域線為湖泊最高控制水位”，而《江蘇省湖泊保護(hù)條例》則規(guī)定“湖泊保護(hù)范圍為湖泊設(shè)計(jì)洪水位以下的區(qū)域”。這是兩個(gè)不同的標(biāo)準(zhǔn)，湖泊水域劃分標(biāo)準(zhǔn)不一致的原因主要是各地區(qū)洪水水位的差異，武漢市如果也依據(jù)最高洪水水位劃定湖泊水域面積，則武漢市大部分陸地面積均將包含在這個(gè)區(qū)域內(nèi)，會(huì)出現(xiàn)保護(hù)范圍過度擴(kuò)張的情況。故從理論上講，湖泊水域面積的邊界應(yīng)當(dāng)被界定為“最高控制水位”。而“最高控制水位”可以是最高洪水位，也可以根據(jù)本地區(qū)的情況具體設(shè)計(jì)。這樣既維護(hù)了立法的統(tǒng)一性，又兼顧了各地區(qū)湖泊的差異性。

第二，湖泊保護(hù)區(qū)的劃定標(biāo)準(zhǔn)。湖泊保護(hù)區(qū)是湖泊保護(hù)中需要重點(diǎn)保護(hù)的區(qū)域，也是實(shí)現(xiàn)公民享受湖泊良好環(huán)境的主要區(qū)域。如武漢市規(guī)定：“湖泊綠化用地線以湖泊水域線為基線，向外延伸不少于30米”，也就是說湖泊保護(hù)區(qū)的范圍是水域線以外不少于30米的區(qū)域。這樣的規(guī)定有二個(gè)優(yōu)點(diǎn)：首先是范圍明確，其次是確定性與原則性相結(jié)合。立法設(shè)定了保護(hù)區(qū)劃定范圍的最低標(biāo)準(zhǔn)，這一方面可以滿足保護(hù)區(qū)最起碼的寬度要求，另一方面可以依法設(shè)立更寬的保護(hù)范圍，提升對(duì)湖泊的保護(hù)水平。因此，建議湖泊立法規(guī)定湖泊保護(hù)區(qū)以湖泊水域線為基線，向外延伸不少于若干距離。具體的距離可以根據(jù)自然科學(xué)研究成果，再綜合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和湖泊保護(hù)的需要確定。

第三，湖泊控制區(qū)的劃定。湖泊控制區(qū)的劃定是立法中最需要加強(qiáng)的環(huán)節(jié)，目前對(duì)于控制區(qū)立法比較明確的僅有《武漢市湖泊整治管理辦法》，該辦法規(guī)定：“湖泊外圍控制范圍以湖泊綠化用地線為基線，向岸上延伸不少于300米。”這樣的規(guī)定看起來也具有整齊劃一的優(yōu)點(diǎn)，但看似可操作性強(qiáng)的背后卻面臨著困境：湖泊的保護(hù)范圍與湖泊的功能定位直接相關(guān)，將作為飲用水源的湖泊與作為養(yǎng)殖水體的湖泊統(tǒng)一劃定保護(hù)范圍顯然存在問題。從法律上看，相關(guān)立法對(duì)于不同功能的水體保護(hù)也有不同的要求，如《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》對(duì)自然保護(hù)區(qū)的劃定有明確規(guī)定，這些規(guī)定對(duì)于作為自然保護(hù)區(qū)的湖泊當(dāng)然適用，如果硬性規(guī)定幾條“線”則可能出現(xiàn)與相關(guān)法沖突的情況。

因此，在立法中應(yīng)當(dāng)明確劃定湖泊控制區(qū)的基本原則而不是具體標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)控制區(qū)具體的劃定應(yīng)當(dāng)根據(jù)湖泊的不同情況和功能作出有針對(duì)性的劃定。建議立法規(guī)定湖泊控制區(qū)在湖泊保護(hù)區(qū)外圍根據(jù)湖泊保護(hù)的需要?jiǎng)澏?，原則上不少于保護(hù)區(qū)外圍一定寬度的范圍。這樣一方面保證了湖泊立法與相關(guān)立法的協(xié)調(diào)，另一方面在立法中規(guī)定控制區(qū)的最低寬度標(biāo)準(zhǔn)也給各地區(qū)、各重點(diǎn)湖泊因地、因湖劃定控制區(qū)預(yù)留了空間。

（三）明確湖泊保護(hù)范圍劃定的主體

鑒于湖泊生態(tài)系統(tǒng)的整體性、湖泊功能的多樣性和部門立法的現(xiàn)狀，任何一個(gè)部門都無法單獨(dú)通過劃定湖泊保護(hù)范圍實(shí)現(xiàn)對(duì)湖泊的保護(hù)。湖泊保護(hù)作為一個(gè)整體性、系統(tǒng)性的工程，最終應(yīng)當(dāng)由各級(jí)人民政府決定對(duì)保護(hù)范圍的劃定并以各級(jí)人民政府的名義予以公布。理由是《環(huán)境保護(hù)法》第十六條規(guī)定 “地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。”政府的負(fù)責(zé)是對(duì)環(huán)境整體質(zhì)量的負(fù)責(zé)，而湖泊保護(hù)正是對(duì)一個(gè)有機(jī)的環(huán)境生態(tài)整體的保護(hù)。湖泊保護(hù)立法不是僅僅針對(duì)湖泊的某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)功能的保護(hù)，而是從生態(tài)的、系統(tǒng)的、整體的高度對(duì)湖泊進(jìn)行保護(hù)，而整體保護(hù)的職責(zé)法律已經(jīng)賦予地方各級(jí)人民政府。故建議立法中應(yīng)當(dāng)既要明確各部門在劃定保護(hù)范圍中的地位和作用，又要明確劃定保護(hù)范圍的主體。具體說來，縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)擬定湖泊保護(hù)范圍，征求同級(jí)其他有關(guān)部門意見后，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)并公布實(shí)施。這樣的規(guī)定既保證了水行政主管部門在湖泊保護(hù)中的主管地位（牽頭），又可以充分發(fā)揮相關(guān)部門的自身優(yōu)勢(shì)和職能屬性，還體現(xiàn)了地方政府對(duì)環(huán)境整體負(fù)責(zé)的法律規(guī)定。

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