天水市耕地撂荒問(wèn)題對(duì)策研究

張麗

摘要：天水地處甘肅東部，多山區(qū)少平原的地貌特征決定了山地在耕地中所占比例較大的現(xiàn)狀，當(dāng)前農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力外流等各種因素的綜合影響下最終造成耕地撂荒問(wèn)題的出現(xiàn)，而這種情況在天水市更為突出。本文對(duì)當(dāng)?shù)馗亓袒膯?wèn)題進(jìn)行了調(diào)查并對(duì)撂荒現(xiàn)狀和原因進(jìn)行了分析，最終從提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、土地產(chǎn)權(quán)制度和依法收回撂荒農(nóng)地、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件等方面提出了對(duì)策。

關(guān)鍵詞：耕地撂荒；對(duì)策研究；天水市

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）001-000-02

天水地處甘肅東部，自古農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，是中華文明的搖籃之一。然而當(dāng)?shù)囟嗌絽^(qū)少平原的地貌特征決定了山地地在耕地中所占比例較大的現(xiàn)狀，當(dāng)前農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力外流現(xiàn)象日益突出，而農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力外流后必然造成局部區(qū)域農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不足，在其他各種因素的綜合影響下最終造成耕地撂荒問(wèn)題的出現(xiàn)。研究當(dāng)?shù)馗亓袒牡默F(xiàn)狀，對(duì)導(dǎo)致耕地撂荒的原因進(jìn)行深入分析并提出針對(duì)性的對(duì)策對(duì)保障我國(guó)糧食安全、保護(hù)珍稀的農(nóng)業(yè)資源具有重要的理論價(jià)值，并具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一、調(diào)查樣本基本情況及特點(diǎn)分析

1.樣本農(nóng)戶撂荒基本情況分析

樣本農(nóng)戶來(lái)自麥積、秦州、武山、甘谷、秦安、清水、張家川等7個(gè)縣區(qū)16個(gè)村的200戶農(nóng)戶，通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)馗亓袒膯?wèn)題還是比較嚴(yán)重的，特別是清水、張家川等自然條件惡劣，山地所占比例較高的縣區(qū)，耕地撂荒問(wèn)題更加突出，有些村的撂荒比例高達(dá)10%以上，撂荒規(guī)模和比例令人咋舌。

通過(guò)研究分析當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶撂荒耕地的原因發(fā)現(xiàn)，因種糧效益低而撂荒的占撂荒耕地的四分之一（24%）左右；因農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不足或外出打工和做生意而撂荒的占撂荒耕地的近一半（42.3%）；因水利、交通等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件差而撂荒的占撂荒耕地的18%。從撂荒面積看，當(dāng)?shù)馗亓袒闹饕菍?duì)耕作條件較差的山地和旱地的撂荒，并不是完全徹底地放棄耕種，超過(guò)4畝的大規(guī)模撂荒的農(nóng)戶并不是很多（不足10%），撂荒面積在2-4畝的比例最大，達(dá)到61%；撂荒面積小于2畝的比例次之（占30.3%）。

2.當(dāng)?shù)貥颖巨r(nóng)戶撂荒特點(diǎn)及趨勢(shì)分析

綜合分析天水當(dāng)?shù)馗亓袒牡默F(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)馗亓袒膯?wèn)題具有以下特點(diǎn)和趨勢(shì)。

第一，撂荒多樣化和隱形化的特征不斷加強(qiáng)。當(dāng)前我國(guó)耕地撂荒問(wèn)題具有多樣化和隱形化的特征。所謂多樣化表現(xiàn)在撂荒不僅直接表現(xiàn)在撂荒本身，而故意減少生產(chǎn)投資、降低復(fù)種指數(shù)等多種形式的撂荒問(wèn)題并存。而與顯性撂荒并存的是隱形撂荒問(wèn)題不斷增加。顯性撂荒，主要是勞動(dòng)力缺少家庭、全家外出戶、土地承包糾紛和當(dāng)前的“基建開(kāi)發(fā)”帶來(lái)的積弊。近年來(lái)部分農(nóng)民的撂荒行為已由季節(jié)性撂荒發(fā)展到常年性撂荒。由于離土勞動(dòng)力的增加，從事農(nóng)業(yè)的老弱家庭和離土農(nóng)民的承包地，在轉(zhuǎn)包、代耕、撂荒等過(guò)程中的糾紛也相應(yīng)的增多，再加上農(nóng)地管理的缺乏，致使“包而不種、代而不耕、占而不用”等現(xiàn)象屢屢發(fā)生。隱性撂荒，主要表現(xiàn)在減少生產(chǎn)投資、降低復(fù)種指數(shù)、不求致富但求自足等粗放式耕作方式上。部分農(nóng)民家庭，由于收入絕大部分依靠子女外出打工或者經(jīng)商，他們將土地視為“雞肋”，拋荒舍不得、耕種收益低、流轉(zhuǎn)有困難，到最后也只能選擇減少生產(chǎn)投入、降低復(fù)種指數(shù)，對(duì)他們而言，不求農(nóng)地能帶來(lái)多大的收益，只希望能夠自給自足。這種隱性撂荒在研究地區(qū)占很大比例。

第二，撂荒面積不斷增加、耕地質(zhì)量退化嚴(yán)重。隨著農(nóng)業(yè)人口大量的向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中可供投入的勞動(dòng)力大量減少，但在人口數(shù)量逐漸增加而農(nóng)地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重的情況下，要滿足供糧需求和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就只有通過(guò)對(duì)現(xiàn)有耕地進(jìn)行深入開(kāi)發(fā)與利用，從而提高農(nóng)地的利用效率。甚至為了快速獲取效益，往往對(duì)現(xiàn)有耕地不平衡的使用化肥農(nóng)藥，而有機(jī)肥的投入?yún)s被日益忽視，這使得農(nóng)地土層變淺、土壤退化、土質(zhì)變差，進(jìn)而導(dǎo)致土壤的保水保肥能力下降。從而使得沙塵暴天氣頻繁，大量耕地沙化，耕地撂荒面積逐漸增加。

第三，優(yōu)質(zhì)耕地被撂荒的可能性加大。由于城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進(jìn)，吸引了大批農(nóng)村勞動(dòng)力涌向城鎮(zhèn)，再加上西北地區(qū)本身地廣人稀，使從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口數(shù)大幅下降，被撂荒的耕地以水利設(shè)施條件落后、土壤肥力較差、自然條件惡劣、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的土地為主。但近年來(lái)隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和農(nóng)民受教育程度的提高，以及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)觀念的轉(zhuǎn)變，土質(zhì)較好的耕地也存在被撂荒的危險(xiǎn)。

二、天水市耕地撂荒影響因素分析

1.農(nóng)業(yè)比較利益低下、農(nóng)戶收入來(lái)源多樣化

隨著我國(guó)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率并未從根本上提高等原因綜合導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)比較利益低下，特別是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力報(bào)酬長(zhǎng)期達(dá)不到全國(guó)平均水平，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)比較利益低下，農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)的積極性大大降低。此外農(nóng)戶收入來(lái)源多樣化也是耕地撂荒的原因之一，當(dāng)前我國(guó)大多數(shù)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入的不到1/3，所以農(nóng)民也不會(huì)把主要精力放在農(nóng)業(yè)上來(lái)。

2.交通、農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后

農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施老舊，年久失修，抵御自然災(zāi)害的能力不強(qiáng)。農(nóng)村自然條件差、交通閉塞、農(nóng)民種田的收入低，因此寧愿撂荒，外出打工。樣本調(diào)查區(qū)域耕地種植大多沿用傳統(tǒng)的種植技術(shù)，在當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的前提下，傳統(tǒng)種植技術(shù)已不能滿足需求，然而，缺少相關(guān)農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)使得農(nóng)民在病蟲(chóng)防治以及農(nóng)藥、化肥的使用方面經(jīng)驗(yàn)不足。

3.當(dāng)?shù)刈匀粭l件惡劣，自然災(zāi)害頻發(fā)

天水市山地居多，交通不便，耕地零星分散的現(xiàn)狀嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)向集約化、規(guī)模化的發(fā)展，同時(shí)由于種植投入大、收益小，實(shí)行農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)的條件還不成熟，一些地區(qū)的農(nóng)民只能依靠傳統(tǒng)的耕作方式來(lái)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。自然災(zāi)害也是制約農(nóng)業(yè)發(fā)展和耕地使用的關(guān)鍵因素之一，天水市地處黃土高原，土質(zhì)疏松，水土流失現(xiàn)象嚴(yán)重，特別是近幾年來(lái)水災(zāi)、旱災(zāi)、冰雹、以及滑坡等自然災(zāi)害頻發(fā)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境較差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到很大的影響，直接導(dǎo)致許多耕地被粗放經(jīng)營(yíng)，甚至撂荒，最終形成荒山、荒溝、荒丘等。

4.耕地產(chǎn)權(quán)制度不完善

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在諸多不合理的地方：首先，現(xiàn)行法律規(guī)定集體土地所有權(quán)主體不清晰，造成集體土地所有權(quán)“一權(quán)多主”，這使得土地流轉(zhuǎn)困難較大；其次，耕地的使用期限不穩(wěn)定使得耕地的合法承包經(jīng)營(yíng)者保護(hù)耕地的積極性不高，當(dāng)前我國(guó)耕地承包期存在兩種解釋?zhuān)环N是30年再加30年不變，還有一種解釋是“增人不增地，減人不減地”，特別是后者與我國(guó)基本土地制度是有摩擦的；第三，耕地流轉(zhuǎn)制度正在試點(diǎn)，目前我國(guó)耕地流轉(zhuǎn)比例還不到一半，其中很重要的原因就是耕地流轉(zhuǎn)制度還不健全的原因?qū)е碌?，諸多耕地產(chǎn)權(quán)制度的制約，必然導(dǎo)致耕地資源經(jīng)濟(jì)效益和價(jià)值無(wú)法全面發(fā)揮的后果。

三、天水市耕地撂荒對(duì)策和建議

1.提高對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位的認(rèn)識(shí)

切實(shí)保護(hù)耕地、有效提高農(nóng)地利用率和產(chǎn)出率，是確保農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展的基礎(chǔ)。近年來(lái)，隨著天水市農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象的日益突出，這不僅影響了研究區(qū)的糧食生產(chǎn)，而且制約了農(nóng)民的收入，造成了我國(guó)的農(nóng)地資源的浪費(fèi)。研究區(qū)的地方政府和有關(guān)部門(mén)必須要以高度的責(zé)任感和歷史使命感，充分認(rèn)識(shí)到防止農(nóng)地撂荒任務(wù)的艱巨性、緊迫性和長(zhǎng)期性，心系農(nóng)地，把防止農(nóng)地撂荒問(wèn)題擺在當(dāng)前農(nóng)村工作的突出位置，統(tǒng)籌安排，精心組織，采取有力措施，堅(jiān)決防止農(nóng)地撂荒，花費(fèi)精力與時(shí)間為天水市的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定打下一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，依法收回撂荒農(nóng)地

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是決定耕地資源能否進(jìn)入市場(chǎng)化配置的關(guān)鍵。沒(méi)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革，就沒(méi)有耕地的高效利用。按照國(guó)土資源部頒發(fā)的《閑置土地處理辦法》（國(guó)土資源部第53號(hào)令），為有效處置和充分利用閑置農(nóng)地，盤(pán)活存量，用好增量，促進(jìn)節(jié)約集約用地，我們必須要依法收回撂荒土地。當(dāng)前耕地撂荒問(wèn)題的影響因素復(fù)雜而多變，對(duì)于如何采取法律武器打擊和處理各種耕地撂荒問(wèn)題，應(yīng)該具體問(wèn)題具體分析，不能一刀切。

3.不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件

天水地區(qū)自然條件較差，自然災(zāi)害發(fā)生頻發(fā)。要想改變我市自然條件的先天性不足，首先要充分發(fā)揮政府、村集體和農(nóng)民等各方力量積極興修水利，提高農(nóng)田抵御自然災(zāi)害的能力；其次要大力提倡新型的耕作制度和先進(jìn)的小型農(nóng)業(yè)機(jī)械，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化和現(xiàn)代化，使有限的土地資源得到充分合理的使用，從而提高農(nóng)業(yè)效率和增加農(nóng)民收入。因此，這是根治土地撂荒的根本政策。

4.加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)

加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，推行一村一品，一鄉(xiāng)一業(yè)是解決撂荒問(wèn)題的重要手段。以市場(chǎng)需要為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)合理布局，使每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)突出自己的產(chǎn)品特色，做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)。推行“公司+基地+專(zhuān)業(yè)組織+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，通過(guò)各種專(zhuān)業(yè)大戶、專(zhuān)業(yè)合作組織、行業(yè)協(xié)會(huì)把分散經(jīng)營(yíng)組織帶動(dòng)起來(lái)，參與到公司加工產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系中，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，對(duì)各特色產(chǎn)品實(shí)行區(qū)域化布局、集約化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)、科學(xué)化管理，提升土地的產(chǎn)出效益，建立和完善生產(chǎn)農(nóng)民參與流通和加工的利益分配機(jī)制，從而提高和穩(wěn)定土地的收益。

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作者簡(jiǎn)介：張 麗（1970-），甘肅慶陽(yáng)人，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。