論我國(guó)碳稅制度的設(shè)計(jì)構(gòu)想

白曉榮 武正厚

一、我國(guó)開征碳稅的必要性

碳稅是針對(duì)二氧化碳（CO2）排放征收的一種稅。具體來講碳稅就是以減少二氧化碳的排放為目的，對(duì)化石燃料（如煤炭、天然氣、汽油和柴油等）按照其碳含量或碳排放量征收的一種稅。

（一）現(xiàn)行稅制改革的需要

現(xiàn)行稅制中有針對(duì)煤炭、石油、天然氣等化石燃料課征的資源稅、消費(fèi)稅、增值稅、車船稅、車輛購置稅等稅種，但是明顯體現(xiàn)出調(diào)控力度不夠，課稅范圍窄，環(huán)境保護(hù)作用不明顯等缺點(diǎn)。但是如果開征碳稅就可以將全部化石燃料都納入其課稅范圍；另外資源稅和消費(fèi)稅等稅種在計(jì)稅時(shí)沒有涉及化石燃料的含碳量，其課稅范圍只涉及一部分化石燃料并沒有完全覆蓋二氧化碳的全部化石燃料，所以資源稅和消費(fèi)稅對(duì)二氧化碳的減排調(diào)控力度不夠?yàn)樘级惖拈_征提供了客觀條件。因此，現(xiàn)行稅制及稅制改革對(duì)碳稅的開征提出客觀要求。

（二）目前二氧化碳污染嚴(yán)重

國(guó)際能源機(jī)構(gòu)（IEA）對(duì)化石燃料燃燒排放的二氧化碳的統(tǒng)計(jì)顯示：中國(guó)占全世界的比重從1990年的約11%上升到2004年約17%的水平；以排放的增量計(jì)算在1990至2004年14年間，中國(guó)的二氧化碳排放增量占全世界的比重高達(dá)42%。

1990—2006年間我國(guó)二氧化碳增長(zhǎng)率為5.1%，高于其他國(guó)家且呈正增長(zhǎng)趨勢(shì)；我國(guó)2007年二氧化碳人均排放量比世界人均排放量高出0.4噸，低于部分發(fā)達(dá)國(guó)家，但是排放總量卻位居第一。我國(guó)二氧化碳排放量大、環(huán)境污染嚴(yán)重。

二、國(guó)外碳稅制度的設(shè)計(jì)與啟示

（一）國(guó)外碳稅制度的設(shè)計(jì)

1.英國(guó)碳稅的設(shè)計(jì)

英國(guó)曾開征過碳稅，后來改為環(huán)境稅，其環(huán)境稅是以限制污染物（水、氣、固體廢料）或二氧化碳排放并且以其排放量為依據(jù)的專門稅種，與碳稅僅僅是名稱上的不同。（如表1、表2）

表1 英國(guó)環(huán)境稅征稅范圍及對(duì)象

表2 英國(guó)氣候變化稅稅率表

2.北歐國(guó)家碳稅的設(shè)計(jì)

北歐國(guó)家碳稅設(shè)置主要是對(duì)一次能源煤、天然氣等課征（見表4），交稅者主要為最終燃料產(chǎn)品或電力的下游經(jīng)銷商；電力以外的其他能源是產(chǎn)品投入稅即對(duì)燃料直接征稅，碳稅的實(shí)際稅負(fù)以下游的消費(fèi)環(huán)節(jié)為主（見表3），碳稅稅率相差很大，采取混合征收方式并實(shí)行差異稅率而且稅率不斷提高。

（二）對(duì)我國(guó)的啟示

1.科學(xué)合理設(shè)計(jì)碳稅制度

借鑒國(guó)外碳稅制度的成功經(jīng)驗(yàn)我國(guó)碳稅制度的設(shè)計(jì)應(yīng)注意以下方面：一是應(yīng)選擇將碳含量估算排放量作為碳稅的計(jì)稅依據(jù)便于降低征管、征納成本；二是應(yīng)選擇從量定額稅率形式合理設(shè)計(jì)稅率水平；三是應(yīng)科學(xué)合理估計(jì)開征碳稅對(duì)經(jīng)濟(jì)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響，在企業(yè)滿足國(guó)家規(guī)定的減排任務(wù)的前提下，可以制定相關(guān)行業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。

2.集中體現(xiàn)碳稅的環(huán)境調(diào)控力度

表3 北歐國(guó)家碳稅課稅范圍一覽表

表4 北歐國(guó)家碳稅主要課稅對(duì)象一覽表

開征碳稅的目的就是減少二氧化碳的排放量，緩解環(huán)境污染的嚴(yán)重性體現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)控的手段。借鑒國(guó)際開征碳稅的成功經(jīng)驗(yàn)我國(guó)碳稅的稅收收入應(yīng)該納入預(yù)算管理，集中用于環(huán)境保護(hù)工程費(fèi)用支出。碳稅稅收收入應(yīng)該歸屬中央和地方共享的形式出現(xiàn)，上繳國(guó)家用于環(huán)境保護(hù)的集中支出，而地方則保留較少以滿足稅收征收管理、調(diào)查支出等。

3.選擇正確合理的實(shí)施方式

借鑒國(guó)外碳稅實(shí)施的成功經(jīng)驗(yàn)我國(guó)碳稅的開征應(yīng)從以下方式入手。一是應(yīng)遵循循序漸進(jìn)原則；二是在開征碳稅時(shí)要注意與其他稅種協(xié)調(diào)，為其他稅種改革留下稅負(fù)空間保持稅收收入的中性；三是協(xié)調(diào)碳稅與其他對(duì)化石能源征收的稅種的關(guān)系，避免稅種之間重復(fù)和沖突。

三、我國(guó)碳稅制度的設(shè)計(jì)

（一）碳稅稅制要素設(shè)計(jì)框架構(gòu)想

碳稅的稅制要素包括納稅人、課稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率、征收環(huán)節(jié)、稅收優(yōu)惠和征收方式等，從國(guó)外開征碳稅的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)開征碳稅的目標(biāo)和原則出發(fā)，我國(guó)碳稅課題組草擬出碳稅稅制要素設(shè)計(jì)框架（見表5）：

（二）稅制要素具體內(nèi)容設(shè)計(jì)

1.納稅人

納稅人是指稅法上規(guī)定的直接負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個(gè)人。我國(guó)碳稅的納稅人應(yīng)該是在我國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)過程中排放二氧化碳的單位或個(gè)人。其中單位包括各類企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他組織等。

表5 我國(guó)碳稅稅制要素設(shè)計(jì)框架一覽表

2.課稅對(duì)象

課稅對(duì)象又稱納稅客體是稅法規(guī)定的征稅的目的物是征稅的依據(jù)，碳稅是對(duì)二氧化碳排放進(jìn)行征收的稅種，我國(guó)碳稅課題組初步擬定碳稅的征稅范圍和課稅對(duì)象為：在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和生活等活動(dòng)過程中因消耗化石燃料直接向自然環(huán)境排放的CO2。

3.計(jì)稅依據(jù)

（1）選擇估算排放量

碳稅的計(jì)稅依據(jù)理論上應(yīng)當(dāng)是二氧化碳的排放量，但是實(shí)際中對(duì)二氧化碳的排放量在技術(shù)上不易操作，征管成本高。借鑒各國(guó)碳稅計(jì)稅依據(jù)選擇的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)碳稅計(jì)稅依據(jù)擬采用二氧化碳的估算排放量作為計(jì)稅依據(jù)（根據(jù)煤炭、天然氣和成品油等化石燃料的含碳量測(cè)算出二氧化碳的排放量）。原因是二氧化碳的排放量與所燃燒的化石燃料之間有著嚴(yán)格的比例關(guān)系，而且化石燃料的使用數(shù)量容易確定，因而可通過對(duì)投入量或使用量的控制確定二氧化碳的排放量降低征管成本。

（2）估算排放量的確定

筆者摘取《中國(guó)開征碳稅問題研究》詳細(xì)技術(shù)報(bào)告，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組的研究根據(jù)《IPCC國(guó)家溫室氣體清單指南》中所提供的基準(zhǔn)方法化石燃料消費(fèi)產(chǎn)生CO2排放量的計(jì)算公式初步確定為：

CO2排放量＝化石燃料消耗量×CO2排放系數(shù)

CO2排放系數(shù)＝低位發(fā)熱量×碳排放因子×碳氧化率×碳轉(zhuǎn)換系數(shù)

其中，化石燃料消耗量是指企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中實(shí)際消耗的產(chǎn)生CO2的化石燃料，包括煤炭、原油、汽油、柴油、天然氣等，以企業(yè)賬務(wù)記錄為依據(jù)；CO2排放系數(shù)是指單位化石燃料的CO2排放量；低位發(fā)熱量是指化石燃料完全燃燒，其燃燒物中的水蒸汽以氣態(tài)存在時(shí)的發(fā)熱量，也稱凈熱；碳排放因子是指化石燃料單位熱值的碳排放量；碳氧化率是指碳氧化的比率，即氧化碳占碳排放的比率；碳轉(zhuǎn)換系數(shù)是指碳到二氧化碳的轉(zhuǎn)化系數(shù)，為44/12。

4.稅率

（1）稅率設(shè)計(jì)原則

一是應(yīng)最大限度反映減排二氧化碳的邊際成本；二是應(yīng)考慮對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響；三是應(yīng)該充分考慮差別因素；四是應(yīng)循序漸進(jìn)的提高；五是要與其他稅種銜接。此外，碳稅稅率水平還受到資源價(jià)格水平、是否實(shí)行國(guó)際碳稅等其他因素的影響，這都屬于在確定碳稅稅率水平時(shí)需要考慮的因素。

（2）稅率的形式和水平

碳稅稅率形式與計(jì)稅依據(jù)密切相關(guān)，由于采用二氧化碳排放量作為計(jì)稅依據(jù)且二氧化碳排放對(duì)生態(tài)的破壞與其數(shù)量直接相關(guān)，而與其價(jià)值量無關(guān)，應(yīng)采用從量計(jì)征的方式即采用定額稅率形式。

（3）稅率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

為了能夠激勵(lì)納稅人二氧化碳減排行為又不能對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力形成過度影響繼而影響低收入人群的生活水平，短期內(nèi)應(yīng)選擇稅率低和對(duì)經(jīng)濟(jì)負(fù)面影響較小的碳稅，然后逐步提高。另外根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，與他國(guó)建立國(guó)際協(xié)調(diào)等方面的需要，建立起碳稅的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以便更好地發(fā)展碳稅在二氧化碳減排和能源節(jié)能上的重要作用。

5.征稅環(huán)節(jié)

碳稅的征稅環(huán)節(jié)有生產(chǎn)環(huán)節(jié)和消費(fèi)環(huán)節(jié)兩種。生產(chǎn)環(huán)節(jié)應(yīng)該由從事化石能源的生產(chǎn)、精煉、加工企業(yè)繳納；消費(fèi)環(huán)節(jié)即批發(fā)或零售環(huán)節(jié)應(yīng)該由化石能源的銷售商繳納。

由于碳稅的最終納稅人是消費(fèi)化石能源的企業(yè)和居民，從實(shí)際管理和操作角度出發(fā)，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅有利于稅收的管理和源泉控制。而從充分發(fā)揮碳稅的稅收政策效應(yīng)可以在消費(fèi)環(huán)節(jié)征稅并可設(shè)計(jì)為價(jià)外稅有利于刺激和鼓勵(lì)消費(fèi)者減少能源消耗。

我國(guó)現(xiàn)行資源稅對(duì)煤炭、天然氣和石油的征收是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，消費(fèi)稅對(duì)成品油的征收也是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)。我國(guó)目前對(duì)煤炭、天然氣和成品油征稅的做法，將碳稅的征稅環(huán)節(jié)設(shè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，能夠有效地保證碳稅的有效征收，減少稅收征管成本。具體來看：對(duì)于煤炭、石油和天然氣，生產(chǎn)環(huán)節(jié)上由資源開采企業(yè)繳納；同時(shí)，在征稅環(huán)節(jié)對(duì)于汽油、柴油等成品油，由石油的精煉、加工企業(yè)繳納。由消費(fèi)后移到生產(chǎn)環(huán)節(jié)后，會(huì)出現(xiàn)進(jìn)口化石燃料需要征稅的問題，因此，可以考慮對(duì)進(jìn)口環(huán)節(jié)的化石燃料進(jìn)行征稅。

6.稅收優(yōu)惠

稅收優(yōu)惠能體現(xiàn)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控方向，因此碳稅的稅收優(yōu)惠應(yīng)該設(shè)計(jì)的靈活、詳細(xì)。在稅率上給予較大的優(yōu)惠空間，國(guó)外碳稅的優(yōu)惠政策主要涉及以下三個(gè)方面：一是能源密集型行業(yè)；二是對(duì)二氧化碳排放削減達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)給予補(bǔ)貼；三是對(duì)居民個(gè)人的優(yōu)惠。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，并結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，我國(guó)碳稅稅收優(yōu)惠應(yīng)設(shè)計(jì)如下：

第一，能源密集型行業(yè)享受稅收優(yōu)惠應(yīng)該有一些法律上的條件（如與相關(guān)國(guó)家簽訂二氧化碳減排或提高能效的協(xié)議），根據(jù)情況在不同時(shí)期對(duì)受影響較大的能源密集型行業(yè)建立健全合理的稅收減免與返還機(jī)制。

第二，采用技術(shù)減排和回收二氧化碳達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)可以給予減免稅優(yōu)惠。

第三，居民個(gè)人的優(yōu)惠從民生角度考慮，征收碳稅后基本生活受影響較大的低收入居民應(yīng)對(duì)其生活中消耗的煤炭和天然氣排放的二氧化碳，暫不征稅。

7.征收方式

一般認(rèn)為碳稅可以有三種征收選擇，一是稅務(wù)機(jī)關(guān)征管；二是環(huán)境保護(hù)部門征管；三是由稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)保部門配合征管。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為第三種征管方式比較可行。環(huán)境保護(hù)部門可以對(duì)污染源進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)，然后由稅務(wù)部門計(jì)征稅款并對(duì)納稅人進(jìn)行監(jiān)督管理。這樣能充分發(fā)揮兩個(gè)部門的優(yōu)勢(shì)，提高碳稅征管效率。

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