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    適應(yīng)轉(zhuǎn)型發(fā)展 全面提升南京區(qū)域人口素質(zhì)

    2013-07-22 09:14:24王玉珍王輝龍
    唯實 2013年7期
    關(guān)鍵詞:南京市南京人口

    王玉珍 金 雁 王輝龍

    適應(yīng)轉(zhuǎn)型發(fā)展 全面提升南京區(qū)域人口素質(zhì)

    王玉珍 金 雁 王輝龍

    進入新世紀十年來,南京市人口增長速度顯著加快,人口規(guī)模呈迅速擴大之勢。從辯證思維的角度衡量,人口發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變既對經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型有積極的推動作用,又有一定的阻滯作用。目前,大家比較擔心的是少子化帶來的勞動力紅利消失、勞動力成本提升以及老齡化帶來的壓力和負擔。但是,勞動力供給趨緊、勞動力成本上升又可能是驅(qū)動經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要動力。南京要收獲未來的人口紅利,人口投資是極其重要和基本的途徑。適應(yīng)轉(zhuǎn)型發(fā)展,全面提升區(qū)域人口素質(zhì)是解決南京人口問題的理性選擇。

    經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展中南京區(qū)域人口的顯著特征

    人口增長速度顯著加快,人口規(guī)模呈迅速擴大之勢。2012年末,南京市常住人口為816.1萬人,比2000年“五普”時年均增長2.52%;而1990—2000年年均增長只有1.84%。同期南京市常住人口的增長率不僅遠高于全國平均水平,在副省級城市中也位居第三。1990年以來,南京市戶籍人口自然增長率逐年下降,而機械增長率卻不斷提高,特別是常住人口總量急速增長。按暫住半年以上口徑,2000年以來,年均增長10萬人??梢?,機械增長率的不斷提高使南京市城市人口規(guī)模呈迅速擴大之勢。

    人口分布呈圈層式外延態(tài)勢,主城區(qū)“大城市病”日益顯露。南京人口分布呈明顯的圈層式特征,人口密度從城市中心向外圍逐級遞減,第一圈層(距市中心10公里半徑以內(nèi)的中心城區(qū))的人口密度是第二圈層(距市中心距離10—20公里)的5倍左右。城市中心區(qū)域人口過于集中,其中,原鼓樓區(qū)、原白下區(qū)的人口密度分別高達每平方公里3.34萬人、2.28萬人,不僅高于與南京發(fā)展歷史和經(jīng)濟條件比較相似的杭州,也高于人口密集的北京各主城區(qū)。不合理的人口分布結(jié)構(gòu)引發(fā)交通居住、能源資源、環(huán)境生態(tài)等諸多問題的困擾,居民生活舒適度下降、經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境惡化,南京主城面臨發(fā)展的困局。

    人口文化素質(zhì)顯著提高,但人力資源結(jié)構(gòu)與南京市產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向還不匹配。南京市大學(xué)文化程度人口占總?cè)丝诒戎赜伞拔迤铡睍r的12.35%上升為“六普”時的26.11%,增加1.1倍,在全國副省級城市中穩(wěn)居第一位。北京、上海、廣州、杭州四城市具有大學(xué)以上文化程度人口占比分別為31.50%、21.95%、19.20%、17.70%,除北京外,其他三個城市都遠低于南京市??梢姡@一指標無論從縱向還是橫向看,南京市表現(xiàn)都十分突出。與“五普”時相比,“六普”時南京市具有高中文化程度的人口增長3.4%,具有初中文化程度的人口減少3.9%,具有小學(xué)文化程度的人口減少34%,文盲率由5.86%下降為2.64%。但是,在人口整體素質(zhì)提高的背景下,符合南京市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方向的領(lǐng)軍型創(chuàng)業(yè)人才和應(yīng)用型技能人才存在較大缺口,大學(xué)生就業(yè)難與民工荒并存,結(jié)構(gòu)性、周期性和摩擦性失業(yè)現(xiàn)象共生,人力資本協(xié)調(diào)配置和再配置發(fā)生了障礙。

    人口紅利依然存在,老齡化與少子化趨勢凸顯。南京市勞動年齡人口比重由“五普”的76.13%上升至81.29%,列副省級城市的第五位,總?cè)丝趽狃B(yǎng)比僅為23.0%,低于全國36.9%和全省31.4%的水平,位居15個副省級城市第12位。相比而言,我市人口紅利尚有一定的優(yōu)勢,但65歲以上人口占比達到9.2%,已遠遠超過了7%的老齡化社會國際標準,而且“十二五”將迎來老年人口增長的高峰,老齡化進程將進一步加快。同時,0~14歲少年人口比重僅占9.51%,雖然高于北京(8.60%)和上海(8.63%),但低于全國平均水平(16.6%),也低于廣州(11.47%)和杭州(11.39%),在除長春之外的14個副省級城市中位列倒數(shù)第一,少子化特征明顯。從數(shù)據(jù)看,雖然南京市的人口紅利依然豐厚,但必須看到,一是數(shù)量巨大的駐寧高校在校生被計入城市常住人口統(tǒng)計口徑,增大了勞動年齡人口的比重;二是近年來南京市常住人口增速較快,其中,以機械流入人口增長為主,目前,全市200萬流動人口中農(nóng)民工就占170萬人。剔除在寧高校生和外來人口,南京市確鑿的老齡化與少子化趨勢愈加明顯。

    家庭結(jié)構(gòu)趨小化態(tài)勢初露,社會化養(yǎng)老問題突出。南京市常住人口戶均人數(shù)為2.77人,比全省平均水平(2.94)低0.17人,比全國平均水平(3.10)低0.33人,比2000年第五次全國人口普查的2.92人減少0.15人。從1982年第三次人口普查到2011年第六次人口普查,南京市家庭人口規(guī)模逐漸減小,分別為3.74人、3.44人、2.92人、2.77人,家庭規(guī)模趨小化態(tài)勢明顯。這就意味著一對年輕夫婦組成的家庭將面臨贍養(yǎng)和照顧更多老人的問題,獨居老人將會越來越多,老人依賴家庭養(yǎng)老的愿望將越來越難以實現(xiàn)。

    高度重視人口發(fā)展規(guī)劃的研究與實施,引導(dǎo)南京人口的均衡發(fā)展

    人口發(fā)展規(guī)劃必須以南京的城市功能定位和發(fā)展模式為目標指向。近年來,南京逐步確立了“現(xiàn)代化國際性人文綠都”的城市定位,其實現(xiàn)途徑聚焦于打造“三都市”(人文都市、綠色都市、幸福都市)和“三名城”(中國人才與科技創(chuàng)新名城、軟件與新興產(chǎn)業(yè)名城、航運(空)與綜合樞紐名城)。因此,制定南京的人口發(fā)展規(guī)劃,必須圍繞城市功能定位的轉(zhuǎn)型,把人口發(fā)展與城市發(fā)展目標相結(jié)合,確定合理的人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局,解決南京在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中人口與經(jīng)濟、社會、環(huán)境的同步協(xié)調(diào)發(fā)展問題。

    人口發(fā)展規(guī)劃必須基于“大人口”的發(fā)展理念。人口發(fā)展規(guī)劃既要關(guān)注人口的內(nèi)部均衡,也要關(guān)注人口的外部均衡;既要關(guān)注戶籍人口和常住人口,也要將流動人口作為人口規(guī)劃目標的重要組成部分;既要考慮南京自身的承載力、人口特點及經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展需求等內(nèi)生變量,也要著眼于城市化和長三角、南京經(jīng)濟圈一體化發(fā)展等外生變量。

    人口發(fā)展規(guī)劃必須與全市經(jīng)濟發(fā)展的總體規(guī)劃和各類專項規(guī)劃有效銜接。人口規(guī)劃實際上屬于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中的專項規(guī)劃范疇,必須強化人口規(guī)劃與土地、空間、產(chǎn)業(yè)等各項規(guī)劃之間的銜接,在科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上,以土地、產(chǎn)業(yè)、城市空間、生態(tài)環(huán)境、人口發(fā)展等規(guī)劃為支撐,以城建、交通、文教衛(wèi)體、市政、園林等多部門專項規(guī)劃為重要組成部分,制定相互銜接的發(fā)展目標和保障措施。

    建立健全各項體制和機制,保障人口發(fā)展規(guī)劃的實施。一是建立規(guī)劃目標,實施協(xié)同推進機制,二是建立項目,實施對人口、就業(yè)、公共服務(wù)等的影響評估機制,為調(diào)控人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)、合理配置公共服務(wù)和社會管理等提供依據(jù)和支撐。

    建立開放式的人口調(diào)控機制,實現(xiàn)調(diào)控規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的發(fā)展目標

    合理運用行政手段,控制人口規(guī)模。以更大的熱忱、更優(yōu)惠的政策吸納全國各地的人才和年輕勞動力來南京尋找發(fā)展機會,并將符合本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的就業(yè)人口本地居民化。實行居住證與戶籍準入對接制度,以外來就業(yè)人口與南京經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型方向的契合度為標準,實行積分式、梯次化的人口落戶政策。

    加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,優(yōu)化人口需求。按照南京城市功能的要求,結(jié)合區(qū)域發(fā)展特點,大力發(fā)展技術(shù)含量高、附加值高、市場容量大的產(chǎn)業(yè),更大力度推進先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高端服務(wù)業(yè)的加速發(fā)展,推動傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)改造提升,轉(zhuǎn)移技術(shù)含量低和以吸納外來人口就業(yè)為主的低端產(chǎn)業(yè),實現(xiàn)“以業(yè)控人”。

    調(diào)整產(chǎn)業(yè)空間布局,實現(xiàn)人口的空間疏導(dǎo)。通過調(diào)整南京市域范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)空間布局,形成一個以產(chǎn)業(yè)分工為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)體系,實現(xiàn)主城區(qū)、城市邊緣區(qū)域和郊區(qū)之間人口的合理分布;通過加強與南京經(jīng)濟圈其他城市的產(chǎn)業(yè)分工、經(jīng)濟聯(lián)系和政策協(xié)調(diào),形成經(jīng)濟圈內(nèi)大、中、小城市之間產(chǎn)業(yè)的垂直分工和梯度分布,減少周邊地區(qū)低端勞動力的流入,甚至吸引現(xiàn)有的外來低端勞動力流出。

    推進人口的郊區(qū)化,合理調(diào)整南京人口的分布格局

    完善南京城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)和功能結(jié)構(gòu)。按照城市發(fā)展規(guī)劃,南京要形成中心城—新市區(qū)—新城—重點新市鎮(zhèn)— 一般鎮(zhèn)的層次相對完備的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu),疏解城市中心區(qū)人口,推進人口的郊區(qū)化。

    超前性發(fā)展城市遠程、快速、大運量公交系統(tǒng)。加快城郊之間快速大運量城市道路系統(tǒng)和軌道交通系統(tǒng)的超前性規(guī)劃建設(shè)。重點構(gòu)筑兩張交通“網(wǎng)”,即車流的高速公路網(wǎng)、客流的軌道交通網(wǎng)。

    推進主城功能更新,疏解主城人口。在產(chǎn)業(yè)上,主城區(qū)要重點發(fā)展總部經(jīng)濟和金融物流、旅游會展、商務(wù)服務(wù)等高端服務(wù)業(yè);在城市建設(shè)上,要控制住宅開發(fā)總量,著力提升歷史文化內(nèi)涵和環(huán)境風(fēng)貌;在人口管理上,引導(dǎo)人口向城市外圍遷移,逐步疏解主城人口。

    以差異化政策推動中心城區(qū)人口向新區(qū)遷移。一方面,從土地、稅收、勞動用工制度、投資政策、戶籍管理、公共事業(yè)政策等方面給予一定的優(yōu)惠政策,吸引中心城區(qū)的人口進入新區(qū)就業(yè)和生活;另一方面,通過轉(zhuǎn)移支付為新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)建設(shè)提供更多的資金支持。

    提升人口素質(zhì),改善南京人力資源供給與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的匹配度

    大力引進緊缺人才,以增量調(diào)整優(yōu)化南京人力資源結(jié)構(gòu)。以“321計劃”為龍頭,帶動更多優(yōu)質(zhì)高端人才資源聚集南京;緊貼南京產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會發(fā)展的需要,加大電子信息、電力自動化與智能電網(wǎng)、生物醫(yī)藥、通信、軟件、金融、物流等緊缺人才的引進,以增量調(diào)整改善人力資源結(jié)構(gòu)與社會經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的匹配度。

    健全教育培訓(xùn)提升機制,優(yōu)化南京存量人力資源結(jié)構(gòu)。通過利用南京教育資源豐富的優(yōu)勢,重點發(fā)展多形式、多層次和多元化的職業(yè)教育,建立產(chǎn)學(xué)研緊密結(jié)合的人才合作機制。高度重視對南京“新市民”的教育培訓(xùn),以達到優(yōu)化存量人力資源結(jié)構(gòu)的目標。

    實行積極的老齡化戰(zhàn)略,挖掘老齡人口紅利

    建立健全養(yǎng)老保障和服務(wù)體系。一是完善城鄉(xiāng)老年人口的社會保障,并逐步提高保障水平;二是充分調(diào)動政府、社區(qū)、家庭和社會力量,繼續(xù)完善“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充”的具有南京特色的養(yǎng)老模式;三是加強老年社會服務(wù)體系的軟硬件建設(shè),確保老年人口在身體健康、日常生活、醫(yī)療救助、心理扶助等方面的需求得到很好的滿足。

    大力培育“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”。抓住人口老齡化帶來的市場需求變化,完善“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”政策,大力發(fā)展專門為老年人服務(wù)的健康、家政、日常生活用品、金融保險理財、旅游休閑、健身休養(yǎng)、文化娛樂、教育咨詢等“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”,使之成為南京新的經(jīng)濟增長點。

    開發(fā)利用老年人力資源。充分利用南京老年人素質(zhì)較高的優(yōu)勢,為“老有所為”建立良好的支持環(huán)境。一是構(gòu)建老年人力資源信息網(wǎng)絡(luò),設(shè)立老年人力資源庫,實現(xiàn)老年人力資源共享;二是組建老年人才市場,為老年人參與社會經(jīng)濟活動搭建平臺;三是大力發(fā)展老年教育,讓老年人老有所教、老有所學(xué)。

    創(chuàng)新人口管理服務(wù),促進人口和諧發(fā)展

    建立一元化的人口管理服務(wù)模式,促進流動人口的社會融合。南京應(yīng)以海納百川的胸襟對待流入人口,逐步以“居住證”制度取代“暫住證”制度,將流動人口納入統(tǒng)一的人才市場、勞動力市場,納入統(tǒng)一的就業(yè)、培訓(xùn)、社會保障、住房、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)體系,實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、本市居民和外來新市民的人口管理服務(wù)全覆蓋。

    搭建人口信息平臺,加強人口信息的開發(fā)利用。鑒于人口登記由公安部門負責(zé),人口調(diào)查由統(tǒng)計部門負責(zé),其他人口數(shù)據(jù)分散在人口計生、教育、民政、衛(wèi)生、勞動和社會保障等部門,現(xiàn)實的選擇是在分別建設(shè)人口數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上,通過搭建人口數(shù)據(jù)中心平臺,集中人口數(shù)據(jù),建立共享機制,加強對人口信息的開發(fā)與分析,提高人口信息資源的使用效率。

    強化人口屬地化管理,大力推行社區(qū)人口服務(wù)管理網(wǎng)格化。社區(qū)是城市人口管理與服務(wù)的最基層,是各項人口工作的落腳點。按照“一委一居一站一辦”的社區(qū)改革總體要求,建立“屬地管理、網(wǎng)格運行、單位負責(zé)、社區(qū)服務(wù)”的人口管理模式。

    (王玉珍:中共南京市委黨校巡視員;金雁:中共南京市委黨校副教授;王輝龍:中共南京市委黨校副教授)

    責(zé)任編輯:戴群英

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