財(cái)稅改革改什么？

日前，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了國(guó)家發(fā)改委《2013年關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》，其中關(guān)于財(cái)稅部分的有以下四個(gè)方面：

1，完善財(cái)政預(yù)算制度，推動(dòng)建立公開(kāi)、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，減少、合并一批專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例。

2，擴(kuò)大營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)范圍，在全國(guó)開(kāi)展交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營(yíng)改增試點(diǎn)，擇機(jī)將鐵路運(yùn)輸和郵電通信等行業(yè)納入試點(diǎn)范圍。合理調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍和稅率，將部分嚴(yán)重污染環(huán)境、過(guò)度消耗資源的產(chǎn)品等納入征稅范圍。擴(kuò)大個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍。

3，將資源稅從價(jià)計(jì)征范圍擴(kuò)大到煤炭等應(yīng)稅品目，清理煤炭開(kāi)采和銷售中的相關(guān)收費(fèi)基金。開(kāi)展深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革試點(diǎn)。

4，建立健全覆蓋全部國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和收益分享制度。落實(shí)和完善對(duì)成長(zhǎng)型、科技型、外向型小微企業(yè)的財(cái)稅支持政策。

這四個(gè)方面的總體特征是“服務(wù)大局”，即從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要上來(lái)確定財(cái)稅改革的內(nèi)容。但老實(shí)說(shuō)，以上四個(gè)方面都不緊密關(guān)涉財(cái)稅體制本身的改革。鑒于前一個(gè)時(shí)期在新一屆政府上臺(tái)以后，重啟改革的呼聲很高，且就我本人所見(jiàn)，財(cái)稅改革在很多場(chǎng)合都被寄予了很大的希望，被稱為改革的突破口、改革的起點(diǎn)、改革的技術(shù)手段，等等，因此我們對(duì)新的、可能出現(xiàn)的財(cái)稅改革都充滿了期待。但就發(fā)改委提出的這四條而言，似乎還沒(méi)有撓到財(cái)稅改革的癢處。

改革的起點(diǎn)

財(cái)稅改革改什么？一個(gè)基本表述是：堅(jiān)持公共財(cái)政的基本方向，深化分稅制改革的制度成果，服務(wù)國(guó)家大局。這幾話聽(tīng)上去直白，但包含的內(nèi)容卻極其豐富。

首先，要梳理出一個(gè)線索來(lái)。財(cái)政的問(wèn)題看似復(fù)雜，實(shí)則可高度概括為兩個(gè)核心、三個(gè)方面。兩個(gè)核心：一是財(cái)政體制，二是指財(cái)政管理；三個(gè)方面：一是指中央與地方政府的關(guān)系，二是財(cái)政部門與政府其它各個(gè)部門之間的關(guān)系，三是政府與社會(huì)（包括企業(yè)和公民）的關(guān)系。當(dāng)然這兩個(gè)核心和三個(gè)方面之間是有聯(lián)系的，財(cái)政體制就是指中央與地方的財(cái)政關(guān)系，或更專業(yè)地表述為“政府間財(cái)政關(guān)系”，財(cái)政管理中最主要是預(yù)算管理，主要反映的是財(cái)政部門與政府其它部門之間的資金管理關(guān)系。至于政府與社會(huì)的關(guān)系，包括的內(nèi)容就更多了，總的來(lái)說(shuō)就是依據(jù)當(dāng)前政府工作的需要，調(diào)整財(cái)政支出與稅收政策支持的重點(diǎn)、方向，等等。

先說(shuō)財(cái)政體制。這是中國(guó)財(cái)政問(wèn)題的核心之處，即中央與地方的財(cái)政關(guān)系。現(xiàn)在運(yùn)行中的財(cái)政體制的基本框架是1994年成型的分稅制，當(dāng)然后來(lái)歷經(jīng)調(diào)整。為了說(shuō)明當(dāng)前財(cái)稅改革應(yīng)從何處改起，有必要簡(jiǎn)要回顧一下1994年分稅制的基本情況。

1994年分稅改革的背景是：自80年代的分權(quán)讓利以來(lái)，中央財(cái)政收入大幅度下滑，以至于多次發(fā)生中央政府向地方政府“借錢”的怪事（但借了是不還的）。這時(shí)，王紹光和胡鞍崗寫(xiě)了一篇很有名的文章，指出中國(guó)當(dāng)時(shí)的財(cái)政情形已非常接近于南斯拉夫解體前的情形，他們的文章極大地打動(dòng)了當(dāng)時(shí)決策者的心事，成為1994年分稅改革的引線，所以后來(lái)有人將他們稱為中國(guó)分稅制的助產(chǎn)士。當(dāng)然，也有一些研究者認(rèn)為，中國(guó)1994年分稅制的框架還可遠(yuǎn)遠(yuǎn)上溯到80年初價(jià)、稅、財(cái)聯(lián)動(dòng)改革的動(dòng)議。不論怎么說(shuō)，分稅制總算是亮相中國(guó)了。

1994年分稅制改革的內(nèi)容很多，但主要有三點(diǎn)：

1、劃分中央與地方的事權(quán)（財(cái)政支出）范圍。屬于中央政府的事權(quán)有：國(guó)防費(fèi)、外交、犖渚⑷曰窘ㄉ柰蹲?、中央本级的行諄y搗？犞醒脛筆羝笠檔南喙刂С?、中央负?墓諭庹竦幕貢靖斷⒅С齙取？屬于地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任有：地方行政費(fèi)用，牭胤酵吵锏幕窘ㄉ柰蹲？牭胤狡笠導(dǎo)際醺腦旌托虜肥災(zāi)品？牋城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)，牭胤轎幕⒔逃⑽郎雀饗釷亂搗選？從這個(gè)事權(quán)清單給人很強(qiáng)烈的感觀：除了國(guó)防費(fèi)、外交、武警等以外，中央政府與地方政府“分而治之”，特別是相關(guān)企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等支出方面，基本原則是“誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱走”，體現(xiàn)了后來(lái)總被人提到的（事權(quán)）“屬地化”的特征?，F(xiàn)已成為最大事權(quán)糾葛的社會(huì)保障，那時(shí)還沒(méi)有出現(xiàn)。

2、劃分中央財(cái)政與地方財(cái)政的稅收劃分。

屬于中央財(cái)政固定稅收有：關(guān)稅，牶9卮饗閹昂馱鮒鄧？犗閹？犞醒肫笠鄧盟？牭胤揭瀉屯庾室屑胺且薪鶉諂笠鄧盟？犔啦棵擰⒏饕兇芐?、各監(jiān)兆芄鏡燃薪贍傻氖杖？牥ㄓ鄧?、嗣税、荔航y(tǒng)鞘形そㄉ杷？，犞醒肫笠瞪轄衫？犕餉稱笠黨隹諭慫??？屬于地方財(cái)政固定稅收及收入有：犛鄧？不含鐵道部門，牳饕兇芐？牳鞅O(jiān)兆芄炯薪贍傻撓鄧？，牭胤狡笠鄧盟？牪緩鮮齙胤揭瀉屯庾室屑胺且薪鶉諂笠檔乃盟？ ，牭胤狡笠瞪轄衫？牳鋈慫盟？牫欽蟯戀厥褂盟？牴潭ㄗ什蹲史較虻鶻謁？牫鞘形そㄉ杷？不含鐵道部門，牳饕兇芐？牳鞅O(jiān)兆芄炯薪贍傻牟糠？，牱坎？牫蕩褂盟？犛』ㄋ？犕澇姿？犈┠烈鄧？農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收的農(nóng)業(yè)稅（牸虺婆┮堤夭？，牳卣加盟？犉跛？犚挪馱胨？犕戀卦鮒鄧？牴型戀賾諧ナ褂檬杖氳?。繉儆谥醒肱c地方共享稅收有：犜鮒鄧？犞醒敕窒？5%，牭胤椒窒？5% ），犠試此？海洋石油資源歸中央，犉溆嘧試此骯櫚胤？ ，犞と灰姿？中央和地方各分享50% ）。

在長(zhǎng)期的教學(xué)中我早就發(fā)現(xiàn)，1994年分稅制收入劃分的清單基本上沒(méi)有考慮稅基的流動(dòng)性的問(wèn)題（這是國(guó)外劃分政府間稅收收入的重要考慮因素），而是按稅收所產(chǎn)生的收入能力的大小在進(jìn)行劃分的，即產(chǎn)生收入多的，主要?dú)w為了中央稅或共享稅，產(chǎn)生收入少的就歸為了地方稅。另外在說(shuō)明的是，就當(dāng)時(shí)這個(gè)分稅的清單來(lái)看，還是有點(diǎn)“分稅（種）”的內(nèi)涵的，遠(yuǎn)不是現(xiàn)在分稅制明白無(wú)誤表露的“分稅（額）”的意思。

3、建立轉(zhuǎn)移支付制度。按上述財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分，設(shè)計(jì)上是將60%的收入歸中央，40%的收入歸地方，支出則是地方占60%，中央占40%，其中20%的收支差額歸入轉(zhuǎn)移支付體系進(jìn)行調(diào)節(jié)。

這三個(gè)方面的內(nèi)容在后來(lái)的執(zhí)行過(guò)程中都發(fā)生了翻天覆地的變化，并直接形成了今天的改革的問(wèn)題與對(duì)象。

重新劃分事權(quán)

在所有需要改革的財(cái)稅問(wèn)題中，各方公認(rèn)，而且我本人更是堅(jiān)信，最重點(diǎn)、最根本的是重新劃分中央政府與地方政府的事權(quán)范圍，將司法、社保、義務(wù)教育、醫(yī)療等涉及國(guó)民基本公平性的上收到中央。

再上以部分中，我們提到了1994年分稅制中對(duì)事權(quán)的劃分情況，一言以概之—除了顯而易見(jiàn)的國(guó)防、外交、武警等事權(quán)以外—其它的事權(quán)基本上是按兩個(gè)邏輯來(lái)進(jìn)行劃分的。一是政府層級(jí)的歸屬，即體制上屬于哪級(jí)政府，就由哪級(jí)政府負(fù)責(zé)，如中央級(jí)的行政事業(yè)支出歸中央，地方級(jí)的行政事業(yè)支出歸地方。二是按地域進(jìn)行劃分，即是誰(shuí)地面上的事，就歸誰(shuí)負(fù)責(zé)，這就是所謂的“屬地原則”。牋牋牋？這兩個(gè)原則看似容易為各方所理解和接受，但稍微細(xì)究一下，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其中存在嚴(yán)重的問(wèn)題。我舉兩個(gè)例子說(shuō)明：

一是司法的問(wèn)題。這屬于行政支出中的一項(xiàng)，按上面我們講的劃分事權(quán)的邏輯，地方司法部門的支出歸地方負(fù)責(zé)。這可就出大事了，相當(dāng)于將貓鼠關(guān)在一起，而且是后者供養(yǎng)前者。后來(lái)廣受詬病的“司法地方化”問(wèn)題、近年來(lái)許多涉及到政府侵害民眾利益的訴訟得不到公正司法解決以至于引出了一些群體性事件和信訪事業(yè)的空前火爆等，都在一定程度上與現(xiàn)行誤配置給地方的司法權(quán)有關(guān)。

二是社會(huì)保障的問(wèn)題。1998年推行了國(guó)企三年脫軌困的改革，在此期間出現(xiàn)了許多下崗職工，他們的基本生活必須得到保障，這是我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)端。在當(dāng)時(shí)的情況下，中央針對(duì)大中型國(guó)有企業(yè)的建立了低生活保障制度，陸續(xù)建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等“五險(xiǎn)一金”的社會(huì)保險(xiǎn)制度，地方于是依樣畫(huà)瓢，也相繼建立了針對(duì)本地職工的社會(huì)保障制度。后來(lái)逐漸發(fā)展成現(xiàn)在我們現(xiàn)在看到的支離破碎、分地區(qū)、城市、人群而不同的全世界都罕見(jiàn)的社保體系。到今天，我國(guó)社會(huì)保障的問(wèn)題可以說(shuō)已到了積重難返的程度，任誰(shuí)一想到社會(huì)保障下巨大的資金缺口和不同人群兩重天的待遇，就頭腦發(fā)麻，避之唯恐不及。碎片化的社保體系的另一個(gè)問(wèn)題是資金分散，每一個(gè)政府，即使是縣、區(qū)這樣一級(jí)范圍特別有限的地方政府，也掌管著一筆不小的社保資金，完全形不成保險(xiǎn)所需要的“互助共濟(jì)資金池”（現(xiàn)在正向省級(jí)統(tǒng)籌的方向發(fā)展）。

類似這樣的事權(quán)誤配置的例子還有不少，如義務(wù)教育、基本醫(yī)療等。當(dāng)然還有一些涉及地方管理的事權(quán)誤配置給中央的，近來(lái)國(guó)務(wù)院正在推動(dòng)行政審批制度改革，各省將會(huì)相繼啟動(dòng)，可視為事權(quán)改革的另一極。

我曾經(jīng)將這種按“屬地原則”劃分事權(quán)的方式稱為傳統(tǒng)的事權(quán)劃分方式，周黎安稱之為“行政包干制”。這種方式在中國(guó)之所以能長(zhǎng)期存在，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)中國(guó)，由于交通、信息、技術(shù)等原因，區(qū)域和區(qū)域之間相互分割、甚至相互隔絕的，很少發(fā)生橫向聯(lián)系。即使在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，地區(qū)與地區(qū)之間的隔絕不是減弱了，而是增強(qiáng)了，人員流動(dòng)更是在禁止之列。這種情況下，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面的聯(lián)系較弱，因此一個(gè)地方政府口銜天憲治理本地，按屬地原則明晰自己的責(zé)任范圍，是可行的也是實(shí)際的。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各地之間要素的融通、人員的往來(lái)，經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)系越來(lái)越強(qiáng)，資本無(wú)腳可走遍天下，隨其腳步而增加的是多種多樣跨區(qū)域的事務(wù)，大大超出了一個(gè)地方政府的行政范圍。這種劃分方式就不適用了。

對(duì)于高流動(dòng)性下應(yīng)當(dāng)如何劃分政府間事權(quán)，公共財(cái)政學(xué)的理論已經(jīng)講得很清楚，基本原則是按公共產(chǎn)品（此處即事權(quán)）的受益范圍來(lái)確定。即一項(xiàng)事權(quán)，如果只涉及到一個(gè)地方，沒(méi)有或很少外溢性，則宜于歸于該政府，如果涉及多個(gè)地方，則宜歸于多個(gè)地方政府的聯(lián)合體或其共同的上級(jí)政府，如果涉及全國(guó)，則宜歸于中央政府。

結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，考慮事權(quán)的劃分首先要轉(zhuǎn)換“單位”。什么是“單位”？我理解有兩個(gè)，一是“政府”，二是“事”，以誰(shuí)為主？在考慮事權(quán)劃分的時(shí)候要換一種思維、換一種問(wèn)法，由“哪一級(jí)政府做什么事？”這樣的提問(wèn)方式轉(zhuǎn)成“某類事適合哪級(jí)政府去做？”。深言之，將考慮事權(quán)劃分的主體由“政府”轉(zhuǎn)到“事”。

一旦換了問(wèn)法，回答“如何劃分事權(quán)”的問(wèn)題時(shí)就立即有了不同的回答。比如，對(duì)綠化管養(yǎng)、環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)文化活動(dòng)，誰(shuí)是合適的責(zé)任主體，一望可知，無(wú)可爭(zhēng)議；但是對(duì)稍大一點(diǎn)的公共產(chǎn)品，如區(qū)域內(nèi)的供水供電供氣等，就超出于一個(gè)基層政府的協(xié)調(diào)范圍了，莫如幾個(gè)行政區(qū)聯(lián)合起來(lái)，建立一個(gè)區(qū)域性的共同體來(lái)做；再大一些，如交通路網(wǎng)、水利工程、流域生態(tài)等，涉及到更多的行政區(qū)，則需要更高級(jí)的政府來(lái)協(xié)調(diào)處置；再有那些涉及全局、高出省級(jí)行政區(qū)的事務(wù)，或者說(shuō)流動(dòng)性特別高，今天在此，明天在彼的事權(quán)，如社會(huì)保障，自然就歸于中央政府。

特別要指出的是，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，未來(lái)涉及到多個(gè)行政區(qū)的事權(quán)還會(huì)越來(lái)越多，我自己的切身感受的有兩個(gè)方面，一是應(yīng)急管理的區(qū)域聯(lián)動(dòng)，現(xiàn)在一些地方已在做了；二是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，相鄰城市之間在基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)等方面的存在大量需要協(xié)調(diào)的事務(wù)。這些事權(quán)具有內(nèi)在的跨區(qū)域性，都不是可以簡(jiǎn)單指給某一個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)政府的。

總之，我認(rèn)為當(dāng)前財(cái)稅改革的重點(diǎn)在于重劃中央與地方政府之間的事權(quán)范圍，重中之重是將那些被誤配置給地方政府的交叉事權(quán)—司法、社保、教育、醫(yī)療等—上收至中央政府，由中央政府承擔(dān)主要資金責(zé)任，同時(shí)一些誤配置給中央政府的事權(quán)也要悉數(shù)還給地方。唯如此，才能從根本上破解中央與地方政府責(zé)任不清、權(quán)責(zé)不明、財(cái)權(quán)分不清楚的現(xiàn)狀。

最后還要指出一點(diǎn)，那就是清楚劃定中央地方事權(quán)范圍并不等于中央與地方分治和互不相干。相反，兩者之間仍然存在著復(fù)雜的多重關(guān)系。以基本公共服務(wù)為例，中央在設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、承擔(dān)相應(yīng)的資金責(zé)任后，具體的管理責(zé)任是一定要委托給地方政府的。至于其中如何通過(guò)制度設(shè)計(jì)讓地方政府妥善地達(dá)到中央的政策意圖，既涉及基本公共服務(wù)提供方式的創(chuàng)新，也涉及整個(gè)政府的合同管理能力。這是另一個(gè)主題，此處按下不表。

構(gòu)建相對(duì)完備的地方收入體系

1994年分稅制改革的目的之一是提高中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重。從后來(lái)的情況看，這個(gè)目標(biāo)迅速地、非同一般地實(shí)現(xiàn)了。與之相對(duì)應(yīng)的是，地方財(cái)政收入應(yīng)聲下降。前幾年一個(gè)很名的段子說(shuō)的是就是分稅制后中央與地方的財(cái)政收入情形：“中央財(cái)政喜氣洋洋，省市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹叫娘”。

但地方政府一直在努力。

1994年分稅制劃給了地方政府一批看似種類多、實(shí)則產(chǎn)生不了多少收入的稅種。但后來(lái)，地方政府通過(guò)努力加強(qiáng)征管、認(rèn)真培養(yǎng)稅源，還真的將其中一些“貧稅”養(yǎng)成了“富稅”，個(gè)人所得稅、營(yíng)業(yè)稅都是例子。但是，由于種種原因，中央先后借勢(shì)將其納入共享稅的范圍，一開(kāi)始是證券交易稅，然后個(gè)人所得稅，再就是現(xiàn)在進(jìn)在進(jìn)行中的營(yíng)改增。在不斷上收財(cái)力的同時(shí)牐醒氚詞艫鼗蠆歡舷路攀氯ǎ縝懊嫣岬降囊邐窠逃⑸緇岜U希約案骼嗾庋茄氖攣瘢胤醬戳司藪蟮鬧С鲅沽Α2喚鋈绱耍匆恍┍居τ芍醒氬普械W諾鬧С鱸鶉巍緋隹諭慫啊步揮傻胤接脛醒胍黃鴟值！8匾氖牽誚?、蛾厘P胤秸貢匭氤械W歐⒄貢鏡鼐謾⑼貧鞘謝碌木藪蟮幕∩枋┙ㄉ?、市砧施建设壹s案骼喙卜裰С鋈撾瘢罩笨誥藪蟆？地方政府四處找錢，發(fā)明了無(wú)數(shù)令人嘆為觀止的“模式”。一是賣地，即所謂“土地財(cái)政”了；二是借錢，即“地方政府投融資平臺(tái)”；三是加快開(kāi)采各類資源?？傊?，因此，現(xiàn)在被媒體、公眾一再熱議的種種地方財(cái)政之亂象，背后都有著復(fù)雜深厚的體制成因。

因此，新一輪財(cái)稅改革的重點(diǎn)之二在于重建完備的地方收入體系。在展開(kāi)之前，先說(shuō)一下地方政府為什么必須要有自己的收入體系而不僅僅是接受上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。

財(cái)政分權(quán)理論對(duì)此有很好的解釋。簡(jiǎn)言之，財(cái)政分權(quán)是指在一個(gè)國(guó)家中，除了中央政府以外，還存在著地方治理的必要性，且相對(duì)于中央政府，地方政府更接近本地民眾、最了解本地民眾對(duì)于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需要，因此需要分權(quán)。另外，作為生產(chǎn)公共產(chǎn)品的地方政府，只有當(dāng)其生產(chǎn)公共產(chǎn)品的成本（稅收）與其收益（公共產(chǎn)品的效益）之間距離最短時(shí)資金使用的效率最高。因此，要想更好地為人民服務(wù)、為納稅人服務(wù)，地方就必須擁有根據(jù)本地實(shí)際實(shí)際情況決定財(cái)政支出怎樣使用的自由，即財(cái)政支出的決定權(quán)。再進(jìn)一步延伸下去，就到了根據(jù)本地提供公共產(chǎn)品的需要，經(jīng)過(guò)本地民眾的同意后，確定一個(gè)合理且正當(dāng)?shù)亩愂账缴厦?，即稅收決定權(quán)。

稅收是聯(lián)系政府與民眾的紐帶。要使地方政府對(duì)本地民眾負(fù)責(zé)，其要義之一就是要在地方政府與本地民眾之間建立并強(qiáng)化直接的收入與支出關(guān)系，即地方政府的收入主要來(lái)自本地百姓的稅收，拿誰(shuí)的錢，替誰(shuí)辦事，這個(gè)經(jīng)濟(jì)上成本與支出對(duì)應(yīng)才能獲得最優(yōu)解的道理，在此一樣靈光。

財(cái)權(quán)背后是治權(quán)。這一點(diǎn)在1994年的分稅制改革不能明說(shuō)的東西，后來(lái)很多人都看得明白了。后來(lái)出現(xiàn)了一個(gè)新概念，“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，說(shuō)起來(lái)大致不錯(cuò)，問(wèn)題就在于忽視了現(xiàn)代大國(guó)體系下地方政府必要的財(cái)政決定權(quán)。對(duì)于地方政府而言，中央來(lái)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是財(cái)力，但不是財(cái)權(quán)，因?yàn)榈胤秸荒軟Q定轉(zhuǎn)移支付如何使用。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付越多，地方自由治理的能務(wù)就越小，對(duì)上聽(tīng)命、依從的程度就越高。即使是一般性轉(zhuǎn)移支付，如果沒(méi)有法律的穩(wěn)定性支持，也會(huì)將地方政府的注意力牽引到如何討好中央政府上來(lái)。在我國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，轉(zhuǎn)移支付當(dāng)然是必要的（其它任何一個(gè)國(guó)家都一樣），但比例畸高，就會(huì)將地方政府引導(dǎo)到不怎么重視本地老百姓意見(jiàn)的歧路上來(lái)，進(jìn)而形成一系列治理問(wèn)題，最后還要中央政府出面收拾殘局。

我認(rèn)為，可從以下幾個(gè)方面考慮重新構(gòu)造相對(duì)完備的地方收入體系：

一是地方稅體系建設(shè)。那些稅基難以移動(dòng)、產(chǎn)權(quán)明晰的資產(chǎn)，是地方政府的天然稅源，正如現(xiàn)在討論來(lái)討論去的房產(chǎn)稅、資源稅都應(yīng)當(dāng)成為地方政府的主體稅種。另外，那些在本地從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的公司、企業(yè)，由于消費(fèi)了地方政府提供的基礎(chǔ)設(shè)備和與公共服務(wù)，因此其稅收中的一部分也要交給地方政府，如營(yíng)業(yè)稅。當(dāng)然，隨著營(yíng)改增的全面推開(kāi)，現(xiàn)在討論已指向消費(fèi)稅了。

二是完善轉(zhuǎn)移支付。這包括兩部分，一是上級(jí)政府為平衡區(qū)域差距而下達(dá)的一般轉(zhuǎn)移支付，二是要求下級(jí)政府承擔(dān)某一特定任務(wù)、政策的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。我認(rèn)為，需要在促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的指導(dǎo)思想下，理順包括稅收返還、調(diào)整分享比例、增加一般性轉(zhuǎn)移支付，重構(gòu)轉(zhuǎn)移支付體系。特別重要的是，要通過(guò)一定的方式，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性和和可預(yù)期性。

三是減少收費(fèi)收入、基金收入、資產(chǎn)性收入，嚴(yán)控地方政府的賣地行為。

四是允許地方政府公開(kāi)債務(wù)，開(kāi)辟為基礎(chǔ)設(shè)施融資的陽(yáng)光通道，同時(shí)加強(qiáng)立法監(jiān)管，加強(qiáng)債務(wù)的使用管理、加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)于債務(wù)的優(yōu)勝劣汰，保證地方債務(wù)情況清楚、規(guī)模適度、風(fēng)險(xiǎn)可控。

總之，1994年的分稅制本來(lái)是將地方政府的財(cái)權(quán)問(wèn)題作為一個(gè)制度的組成部分內(nèi)置其中的，后來(lái)由于種種變故，地方收入體系已被沖得七零八落。新一輪的財(cái)稅改革應(yīng)當(dāng)逐漸將其恢復(fù)起來(lái)。

（作者系西南財(cái)經(jīng)大學(xué)教授）