以“四個(gè)覆蓋”為抓手促進(jìn)村民自治

■ 陳金玉

作者：河北省人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法工作委員會(huì)副主任

黨的十八大報(bào)告提出了完善基層民主制度的重大任務(wù)?；鶎尤罕娮灾沃贫仁腔鶎用裰髦贫鹊闹匾獌?nèi)容，是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，完善基層民主制度是社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程。認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大精神，用法治思維探析正在河北省農(nóng)村推廣的基層黨組織、群眾性自治組織、經(jīng)濟(jì)合作組織、綜治維穩(wěn)組織全覆蓋（簡(jiǎn)稱“四個(gè)覆蓋”），對(duì)于健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，有著十分重要的意義。

2010年5月，河北省肅寧縣開(kāi)始全面推行“四個(gè)覆蓋”，并在實(shí)踐中不斷鞏固、完善、拓展和提升，成為提高農(nóng)村組織化程度，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)管理的典型模式，得到中央和省委領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。按照省委、省政府統(tǒng)一部署，自2012年8月開(kāi)始，在各市擴(kuò)大試點(diǎn)基礎(chǔ)上，到當(dāng)年年底全省三分之一的村實(shí)行了“四個(gè)覆蓋”，今年年底將在所有村全面推開(kāi)。

探索推行“四個(gè)覆蓋”，是把依法治國(guó)基本方略落實(shí)到基層的有益探索，是創(chuàng)新農(nóng)村組織體制機(jī)制及工作方法的大膽嘗試。這一做法，對(duì)于解決目前農(nóng)村普遍存在的黨組織作用得不到充分發(fā)揮、農(nóng)民權(quán)利得不到切實(shí)保障、群眾致富找不到橋梁、農(nóng)村治安得不到有效管理等問(wèn)題，有著十分重要的示范作用和借鑒意義。我們要牢固樹(shù)立依法治國(guó)的核心是依憲治國(guó)的理念，從執(zhí)政為民、鞏固黨的執(zhí)政根基的高度，以著力提高農(nóng)村社會(huì)組織化程度為目標(biāo)，以推廣“四個(gè)覆蓋”為抓手，攻堅(jiān)克難，強(qiáng)力推進(jìn)，切實(shí)把村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治制度全面建立健全起來(lái)，保障村民自治機(jī)制正常運(yùn)行起來(lái)，支持其各方面應(yīng)有作用真正發(fā)揮出來(lái)。

“四個(gè)覆蓋”的主要內(nèi)容，是以基層黨組織為核心，以村民代表會(huì)議為平臺(tái)，以農(nóng)村經(jīng)合組織和綜治維穩(wěn)組織為骨架，以服務(wù)群眾和協(xié)調(diào)整合各方利益為職能，打造覆蓋整個(gè)農(nóng)村和廣大農(nóng)民的管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，切實(shí)把農(nóng)民組織起來(lái)，讓農(nóng)民當(dāng)家做主，讓農(nóng)民成為農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定的主體力量。實(shí)踐證明，“四個(gè)覆蓋”是新形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)村民自治法治化、整體化、規(guī)范化的有效載體，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的迫切需要。

“四個(gè)覆蓋”的核心內(nèi)涵是黨在廣大農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)更有力、更堅(jiān)強(qiáng)，基本要求是村民自治、民主管理更有效、更具體，關(guān)鍵所在是廣大農(nóng)民的積極性更高漲、生活更富裕，綜合效應(yīng)是廣大農(nóng)村更穩(wěn)定、更和諧，生命力是統(tǒng)籌農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定更系統(tǒng)、更有力。通過(guò)“四個(gè)覆蓋”，彌補(bǔ)制度缺陷，提升管理水平，把分散的農(nóng)民重新組織起來(lái)，形成比較完整的農(nóng)村社會(huì)管理服務(wù)體系，凝聚起推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合力，是切實(shí)保障村民自治的實(shí)在體現(xiàn)。因此，我們要積極順應(yīng)農(nóng)村新形勢(shì)、新情況，以大力推廣“四個(gè)覆蓋”為契機(jī)，善于運(yùn)用法治思維法治方式，提高農(nóng)村社會(huì)管理科學(xué)化水平，建立健全符合國(guó)情、規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，為加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力提供支撐和保障。

面對(duì)農(nóng)村錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾和深層次問(wèn)題，如何把握改革的方向？以怎樣的思維和方式去推進(jìn)和深化改革？被法學(xué)界稱為“創(chuàng)新農(nóng)村治理的肅寧模式”，為我們展示了一個(gè)現(xiàn)實(shí)方向，提供了一個(gè)極好的范例。通過(guò)工作實(shí)踐，有以下啟示與思考：

一是“四個(gè)覆蓋”的創(chuàng)建，為全面落實(shí)村民自治，加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理提供了有力抓手。由于農(nóng)村問(wèn)題的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性、多變性和反復(fù)性等特點(diǎn)，加之工作擺布上的各自為政，一些地方出現(xiàn)重“兩委”換屆選舉，輕村民自治全面落實(shí)現(xiàn)象，甚至以很多的精力用于被動(dòng)應(yīng)付疏導(dǎo)信訪問(wèn)題上，導(dǎo)致農(nóng)村工作難以有效開(kāi)展。如有的基層干部嘆息“過(guò)去是無(wú)‘法’有辦法，現(xiàn)在是有‘法’無(wú)辦法”，認(rèn)為“硬的”不敢用，“軟的”不管用，對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民工作“怎么抓、抓什么”存在畏難情緒。法治是規(guī)則之治。法治與人治的根本區(qū)別，在于“法”是否真正在“人”與“治”中間起到了穩(wěn)定與權(quán)威的規(guī)則作用。通過(guò)推廣“四個(gè)覆蓋”，充分發(fā)揮農(nóng)村黨組織組織群眾的核心職能和黨員服務(wù)群眾的先鋒作用，領(lǐng)著農(nóng)民搞自治，推著農(nóng)民唱主角，讓農(nóng)民在當(dāng)家做主中學(xué)會(huì)民主，在經(jīng)濟(jì)合作中實(shí)現(xiàn)共富，在社會(huì)參與中共享和諧。這一做法，為農(nóng)村依法治理尋求了有效載體，為轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)法治政府、服務(wù)政府提供了良好契機(jī)，也為基層干部運(yùn)用法治方式開(kāi)展經(jīng)常性工作提供了有力抓手。

二是推廣“四個(gè)覆蓋”，促進(jìn)村民自治依法有序有效進(jìn)行，必須整合力量，齊抓共管。法治是治國(guó)理政的基本方式，既是小康社會(huì)的重要組成部分，也是全面建成小康社會(huì)的根本保障。法律的規(guī)范、引導(dǎo)和保障作用，決定了其必然明確實(shí)施主管機(jī)關(guān)。但農(nóng)村工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜、不斷變化的情況，僅靠一部法律或一個(gè)執(zhí)法主體，顯然是難以奏效的?！八膫€(gè)覆蓋”是相輔相成的有機(jī)整體，涵蓋了農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和黨的建設(shè)諸多領(lǐng)域，既有效解決了“由誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)，由誰(shuí)組織”的重大問(wèn)題，也使黨的領(lǐng)導(dǎo)更加有力、更加堅(jiān)強(qiáng)；“四個(gè)覆蓋”用群眾的辦法、民主的機(jī)制，吸引農(nóng)村方方面面的力量參與其中，把農(nóng)民發(fā)展自身利益的愿望變成自覺(jué)行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的群眾自治，為農(nóng)村發(fā)展提供了持久的動(dòng)力；“四個(gè)覆蓋”用合作的理念統(tǒng)一思想，用共同的追求凝聚民心，用服務(wù)的方式聯(lián)系群眾，最大限度地把分散的農(nóng)民重新組織起來(lái)，形成覆蓋面廣、互通共融的農(nóng)村社會(huì)管理新體系。法治思維是一種觀念，觀念的改變必然是一場(chǎng)思想的革命。因此，推進(jìn)村民自治依法、全面、有序、有效進(jìn)行，必須列入各級(jí)尤其是縣、鄉(xiāng)級(jí)黨委，人大、政府重要議事日程，打破機(jī)械、單一執(zhí)法的觀念束縛，打破各自為政的體制障礙，堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、齊抓共管、整體推進(jìn)、互促共贏的工作方式，才能達(dá)到預(yù)期效果。

三是探索推行“四個(gè)覆蓋”，必須堅(jiān)持因地制宜、深化拓展，促進(jìn)法治完善和制度健全。法律法規(guī)的生命力在于實(shí)施?！褒R抓共管”并不意味減輕了法律法規(guī)實(shí)施主管機(jī)關(guān)的責(zé)任，而是提出了更高的要求。職責(zé)和任務(wù)，促使執(zhí)法主體必須強(qiáng)化勇于擔(dān)當(dāng)和協(xié)同合作意識(shí)，善于站在全局的角度，創(chuàng)造性地開(kāi)展指導(dǎo)、服務(wù)、檢查和監(jiān)督工作，實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)管理和基層民主的有機(jī)結(jié)合。從推廣“四個(gè)覆蓋”的實(shí)踐看，各地堅(jiān)持學(xué)習(xí)借鑒不照搬，勇于開(kāi)拓續(xù)新篇，取得了實(shí)在效果。如有的地方拓展延伸工作領(lǐng)域，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村文化組織和社會(huì)保障組織全覆蓋，用健康向上的文娛活動(dòng)占領(lǐng)農(nóng)村文化陣地，著力提升農(nóng)村民生保障的能力等。推廣“四個(gè)覆蓋”的實(shí)踐，實(shí)際也是檢驗(yàn)法律法規(guī)缺陷和制度不足的有利時(shí)機(jī)。因此，要善于總結(jié)反思，為開(kāi)展相關(guān)立法評(píng)估工作奠定基礎(chǔ)，提出有分量的建議，促進(jìn)法律法規(guī)的修改完善，強(qiáng)化法治的剛性，保持規(guī)則之治的普適性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。從村民自治“三議一行一監(jiān)督”的模式中，我們欣喜地看到“當(dāng)代中國(guó)最直接、最廣泛的民主實(shí)踐”的堅(jiān)實(shí)步伐，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度的形成與完善，已經(jīng)產(chǎn)生不可低估的影響。實(shí)踐證明，基層民主越發(fā)展，較高層次的民主政治就越有強(qiáng)大的物質(zhì)力量和深厚的群眾基礎(chǔ)。正如有關(guān)專(zhuān)家所言，把分散的農(nóng)民重新組織起來(lái)，是一場(chǎng)發(fā)自農(nóng)村靈魂深處的變革，不僅對(duì)農(nóng)村治理具有普遍意義，而且事關(guān)廣大農(nóng)村命運(yùn)前途，代表著中國(guó)農(nóng)村改革未來(lái)的方向。