城市工業(yè)用地征收補(bǔ)償評(píng)估思路探討

■朱正宏

隨著我國(guó)現(xiàn)代化的高速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。為了規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，國(guó)家于2011年1月出臺(tái)了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)償條例》）。為了規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估活動(dòng)，保證房屋征收評(píng)估結(jié)果客觀公平，國(guó)家相關(guān)部門于2011年6月頒布了《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》（以下簡(jiǎn)稱《評(píng)估辦法》）。

按照新出臺(tái)的《補(bǔ)償條例》，征收人應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收人給予公平補(bǔ)償。明確對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。因此，征收評(píng)估是否客觀公正，評(píng)估結(jié)果是否合理，將直接影響征收雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益，進(jìn)而影響拆遷工作進(jìn)程。目前對(duì)城市工業(yè)用地的征收補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估方法，主要是適用成本逼近法和基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法，而上述兩種評(píng)估的評(píng)估結(jié)果往往偏低，被征收單位難以接受，從而產(chǎn)生城市“拆遷難”的問(wèn)題，同時(shí)也把評(píng)估師和評(píng)估機(jī)構(gòu)推到了風(fēng)口浪尖。因此，對(duì)城市工業(yè)用地征收補(bǔ)償中評(píng)估思路的探討，對(duì)于降低評(píng)估師的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、減少所涉及糾紛的發(fā)生、促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、被征收土地使用權(quán)補(bǔ)償價(jià)值不低于市場(chǎng)價(jià)值的理解

我們討論城市工業(yè)用地征收補(bǔ)償價(jià)值的時(shí)候，首先要明確房屋征收補(bǔ)償是否包含了廠房占用的土地使用權(quán)價(jià)值。

根據(jù)《補(bǔ)償條例》規(guī)定，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償包括：

（1）被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；

（2）因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；

（3）因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。

本文主要是對(duì)上述（1）被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償進(jìn)行討論，且針對(duì)國(guó)家通過(guò)舊城改造的方式征收城市工業(yè)用地，用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等預(yù)期有較大收益的情形。

《補(bǔ)償條例》中明確，對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。《評(píng)估辦法》中指出，被征收房屋價(jià)值是指被征收房屋及其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)在正常交易情況下，由熟悉情況的交易雙方以公平交易方式在評(píng)估時(shí)點(diǎn)自愿進(jìn)行交易的金額，但不考慮被征收房屋租賃、抵押、查封等因素的影響。因此合理的房屋征收補(bǔ)償價(jià)應(yīng)該包含土地使用權(quán)價(jià)值。

基于以下理由，筆者認(rèn)為征收補(bǔ)償價(jià)值不應(yīng)低于市場(chǎng)價(jià)值：

一是，每宗土地都是實(shí)物、權(quán)益和區(qū)位的結(jié)合體，其中權(quán)益對(duì)土地使用權(quán)的價(jià)值有較大影響，在評(píng)估征收補(bǔ)償時(shí)是不考慮被征收土地租賃、抵押、查封等權(quán)益因素影響的，該類權(quán)益因素可能產(chǎn)生價(jià)格減損的影響。

二是，土地的價(jià)格水平與土地取得成本、土地區(qū)位地段的價(jià)格水平相關(guān)。被征收房產(chǎn)之間的價(jià)格差別很大的主要原因是由于不同區(qū)位地段的土地使用權(quán)價(jià)格差別較大。因此，區(qū)位價(jià)值考慮的是否充分會(huì)直接影響土地的價(jià)格。

三是，由于城市的快速發(fā)展，老城區(qū)的工業(yè)企業(yè)紛紛外遷，國(guó)家通過(guò)舊城改造的方式將原有的工業(yè)用地征收，開(kāi)發(fā)商業(yè)和住宅項(xiàng)目，預(yù)期收益很高。因此，被征收單位認(rèn)為有權(quán)享受本地區(qū)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)帶來(lái)的區(qū)位和地段快速升值利益，會(huì)有一種預(yù)期收益，期望獲得比現(xiàn)有土地利用條件下更高的收益。

四是，房屋征收評(píng)估價(jià)只是為征收雙方提供了一種價(jià)值參考意見(jiàn)，最終由市場(chǎng)確定的補(bǔ)償價(jià)格要經(jīng)過(guò)征收雙方的價(jià)格博弈過(guò)程。征收方在評(píng)價(jià)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，一般會(huì)做出適當(dāng)?shù)淖尣?，?duì)被征收單位給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。

二、適合城市工業(yè)用地征收補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)方法分析

根據(jù)《評(píng)估辦法》的文件精神，評(píng)估師應(yīng)當(dāng)根據(jù)評(píng)估對(duì)象和當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)狀況，對(duì)市場(chǎng)法、收益法、成本法、假設(shè)開(kāi)發(fā)法等評(píng)估方法進(jìn)行適用性分析后，選用其中一種或者多種方法對(duì)被征收房屋價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。

（一）市場(chǎng)法

運(yùn)用市場(chǎng)法對(duì)土地使用權(quán)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，涉及到的具體方法有市場(chǎng)比較法和基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法。

1. 市場(chǎng)比較法

市場(chǎng)比較法是指在同一市場(chǎng)條件下，根據(jù)替代原則，將條件類似的交易實(shí)例與估價(jià)對(duì)象之間加以對(duì)照比較，就兩者之間的交易情況、交易時(shí)間、區(qū)域因素、個(gè)別因素等的差別進(jìn)行修正，求取估價(jià)對(duì)象在評(píng)估基準(zhǔn)日價(jià)格的方法。

市場(chǎng)比較法在評(píng)估工業(yè)用地土地使用權(quán)的時(shí)候有一定的局限性，一是，由于被征收的工業(yè)用地大多處于主城區(qū)，而該區(qū)域工業(yè)用地的市場(chǎng)交易量往往十分稀少，不具備選用市場(chǎng)比較法來(lái)進(jìn)行征收補(bǔ)償評(píng)估的條件。二是，即使擴(kuò)大了樣點(diǎn)搜尋的范圍，在土地區(qū)位和土地等級(jí)大致相近的范圍內(nèi)，能找到個(gè)別條件相似、交易時(shí)間接近的樣本點(diǎn)，作為測(cè)算地價(jià)的參照物，但其交易價(jià)格主要是以土地出讓為目的的一級(jí)土地市場(chǎng)的交易價(jià)格，不能真實(shí)反映二級(jí)土地交易市場(chǎng)的狀況。

2. 基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法

基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法，是指在求取一宗委估宗地價(jià)格時(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)鼗鶞?zhǔn)地價(jià)水平，參照與委估宗地相同土地級(jí)別或均質(zhì)區(qū)域內(nèi)該類用地地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和各種修正因素說(shuō)明表，根據(jù)兩者的區(qū)域條件、個(gè)別條件、土地使用年限、市場(chǎng)行情、微觀區(qū)位條件等，確定修正系數(shù)，修正基準(zhǔn)地價(jià)從而得出估價(jià)對(duì)象地價(jià)的一種方法。

基準(zhǔn)地價(jià)就是土地的初始價(jià)，也稱城市基準(zhǔn)地價(jià)，是指在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，對(duì)現(xiàn)狀利用條件下不同級(jí)別或不同均質(zhì)地域的土地，在完成拆遷、平整等一級(jí)開(kāi)發(fā)后，由市、縣以上人民政府確定的平均價(jià)格。

政府在批準(zhǔn)提供工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地的時(shí)候，是嚴(yán)格執(zhí)行《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》中明確的投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比重、綠地率等土地利用控制指標(biāo)的，并且在剩余期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓工業(yè)用地土地使用權(quán)的還有限制條款。同時(shí)，政府部門為了招商引資，利用優(yōu)惠的土地使用成本吸引外來(lái)資本投資建設(shè)，往往將工業(yè)用地的基準(zhǔn)地價(jià)確定在較低水平。國(guó)土資源部發(fā)布的《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》就是對(duì)低價(jià)出讓國(guó)有工業(yè)土地使用權(quán)行為的調(diào)控和管理。在實(shí)務(wù)中，我們也常常發(fā)現(xiàn)通過(guò)招拍掛方式出讓的工業(yè)用地價(jià)格與同區(qū)域同級(jí)別的基準(zhǔn)地價(jià)基本一致的現(xiàn)象。因此，我們認(rèn)為政府確定的工業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)是包含各項(xiàng)控制指標(biāo)作為先決條件，并且轉(zhuǎn)讓有限制條款的政府定價(jià)。

基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法是比較適合評(píng)估工業(yè)用地土地使用權(quán)價(jià)值的評(píng)估方法之一，也是目前在評(píng)估實(shí)務(wù)中針對(duì)工業(yè)用地評(píng)估采用較為廣泛的一種評(píng)估技術(shù)，但由于評(píng)估中所采用的基準(zhǔn)地價(jià)實(shí)質(zhì)上是一種政府定價(jià)，因此其評(píng)估結(jié)論在反映公開(kāi)土地市場(chǎng)的價(jià)格方面也有不足之處。

（二）收益法

運(yùn)用收益法評(píng)估土地使用權(quán)價(jià)值主要是采用收益還原法。由于工業(yè)用地的土地收益難以準(zhǔn)確剝離確定，因此收益法不適于工業(yè)用地的評(píng)估。

（三）成本法

運(yùn)用成本法評(píng)估土地使用權(quán)價(jià)值主要是采用成本逼近法。成本逼近法是適合評(píng)估工業(yè)用地價(jià)值的評(píng)估方法之一，但是，現(xiàn)實(shí)土地價(jià)格大部分取決于它的效用，而不是所費(fèi)成本。

（四）假設(shè)開(kāi)發(fā)法

假設(shè)開(kāi)發(fā)法是指在估算開(kāi)發(fā)完成后不動(dòng)產(chǎn)正常交易價(jià)格的基礎(chǔ)上，扣除建筑物建造費(fèi)用和與建筑物建造、買賣有關(guān)費(fèi)用后，以價(jià)格余額來(lái)確定估價(jià)對(duì)象土地價(jià)格的一種方法。

如果被征收工業(yè)用地在符合城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的前提下，能改變土地使用性質(zhì)，以商住用地作為最佳開(kāi)發(fā)利用方式，則假設(shè)開(kāi)發(fā)法不失為一種較為理想的評(píng)估方法。

三、城市工業(yè)用地征收補(bǔ)償評(píng)估思路

綜上所述，當(dāng)被征收的城市工業(yè)用地存在較大的預(yù)期收益的情況下，除了假設(shè)開(kāi)發(fā)法，當(dāng)前現(xiàn)有的幾種土地估價(jià)方法在征收補(bǔ)償評(píng)估實(shí)務(wù)中都存在一定的局限性，評(píng)估結(jié)果很難得到被征收方的認(rèn)可，因此，我們不妨通過(guò)假設(shè)開(kāi)發(fā)法原理來(lái)實(shí)現(xiàn)城市工業(yè)用地補(bǔ)償價(jià)值的發(fā)現(xiàn)功能。

我們可以通過(guò)土地儲(chǔ)備運(yùn)作模式來(lái)尋找一種較為有效的估價(jià)思路。本文以武漢市土地儲(chǔ)備運(yùn)作模式為例，根據(jù)《武漢市土地儲(chǔ)備管理辦法》和《武漢市人民政府關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理實(shí)施方案的通知》等文件精神，持有土地的使用者可以通過(guò)與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)簽訂合約，委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將原有用地改變土地用途公開(kāi)出讓。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織公開(kāi)出讓后，按市場(chǎng)成交價(jià)的一定比例收取土地收益，剩余部分返還原土地使用者。

因此，我們可以按以下步驟來(lái)測(cè)算城市工業(yè)用地征收補(bǔ)償價(jià)值：

首先，獲取土地利用總體規(guī)劃和擬征收區(qū)域的專項(xiàng)規(guī)劃。通過(guò)政府專項(xiàng)規(guī)劃設(shè)定被評(píng)估宗地的最佳利用方式。

其次，獲取被評(píng)估宗地的控制性詳規(guī)，收集宗地的用途、位置、使用年期、界內(nèi)外面積、建筑限高、建筑密度、容積率等關(guān)鍵的規(guī)劃指標(biāo)資料。

由于宗地處在征收階段，政府的控制性詳規(guī)是尚未公布的，獲取被評(píng)估宗地的各項(xiàng)詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)的可能性非常小，從而給使用假設(shè)開(kāi)發(fā)法帶來(lái)了很大的難度。因此可獲取被征收宗地周邊房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)控制性詳規(guī)情況，參照與委估宗地均質(zhì)區(qū)域內(nèi)商住比、建筑限高、建筑密度、容積率等重要參數(shù)指標(biāo)作為替代參數(shù)指標(biāo)。

第三步，根據(jù)被評(píng)估宗地周邊的平均參數(shù)指標(biāo)，運(yùn)用假設(shè)開(kāi)發(fā)法求取擬改變規(guī)劃用途后宗地的市場(chǎng)價(jià)值。也可以用市場(chǎng)法直接求取擬變更規(guī)劃后宗地市場(chǎng)價(jià)值。

第四步，測(cè)算被評(píng)估宗地由現(xiàn)狀的使用條件到規(guī)劃使用條件下所需要支出的成本費(fèi)用，如土地整理、建構(gòu)筑物及附屬設(shè)施的拆除費(fèi)、政府土地收益金等。

第五步，求取被評(píng)估宗地征收補(bǔ)償價(jià)值。被征收土地按規(guī)劃用途可能實(shí)現(xiàn)的市場(chǎng)價(jià)值，扣除被評(píng)估宗地由目前的使用條件到規(guī)劃使用條件下所需要支出的成本費(fèi)用后，可以作為被征收工業(yè)用地的補(bǔ)償價(jià)值。

四、結(jié)論與啟示

1. 評(píng)估師在從事城市工業(yè)用地征收補(bǔ)償評(píng)估時(shí)，完全不考慮土地使用權(quán)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和規(guī)劃允許的最佳利用方式可能帶來(lái)的市場(chǎng)增值，而只按土地現(xiàn)狀條件確定土地補(bǔ)償價(jià)值，會(huì)存在損害被征收方利益的可能，特別是土地市場(chǎng)價(jià)值處于快速上升階段，利益各方矛盾會(huì)變得更加突出。

2. 評(píng)估師在實(shí)務(wù)中應(yīng)根據(jù)評(píng)估對(duì)象和市場(chǎng)狀況，對(duì)各種評(píng)估方法的適用性進(jìn)行分析，選擇適當(dāng)?shù)脑u(píng)估方法對(duì)被征收對(duì)象的補(bǔ)償價(jià)值作出合理的判斷。特別是當(dāng)征收對(duì)象存在預(yù)期收益的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)考慮運(yùn)用假設(shè)開(kāi)發(fā)法，體現(xiàn)被征收方享有的合理收益。

3. 建議政府相關(guān)部門根據(jù)市場(chǎng)狀況及時(shí)制定不同類型房地產(chǎn)在不同區(qū)位地段的區(qū)位價(jià)格，并定期更新，以利于房地產(chǎn)征收補(bǔ)償評(píng)估工作的順利開(kāi)展。

4. 建議評(píng)估師和評(píng)估機(jī)構(gòu)從事征收補(bǔ)償評(píng)估業(yè)務(wù)時(shí)，要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。根據(jù)評(píng)估資料、價(jià)格參數(shù)的收集情況，評(píng)估結(jié)論的可靠程度，合理選擇咨詢性或鑒證性報(bào)告的類型。要加強(qiáng)評(píng)估報(bào)告信息披露的質(zhì)量，特別是土地使用權(quán)規(guī)劃變更的合法性、控制性詳細(xì)規(guī)劃情況、報(bào)告中采用的各種規(guī)劃條件參數(shù)情況等影響評(píng)估結(jié)論的重大事項(xiàng)要詳細(xì)披露，以幫助報(bào)告使用者理解評(píng)估結(jié)論。

5. 當(dāng)城市總體規(guī)劃調(diào)整，某區(qū)域工業(yè)用地進(jìn)行商住開(kāi)發(fā)具備可行性的前提下，對(duì)該區(qū)域工業(yè)用地進(jìn)行交易行為評(píng)估時(shí)，如何考慮被評(píng)估土地未來(lái)的預(yù)期收益也是值得我們?nèi)パ芯亢吞接懙恼n題。