法律援助代理受理機制的實踐與分析

■劉瑋琍 (上海市浦東新區(qū)司法局法律援助指導處)

法律援助代理受理機制是指法律援助中心授權(quán)部分律師事務(wù)所或者法律援助工作站對當事人提出的法律援助申請進行初審，經(jīng)過初審認為符合法律援助條件的，作出審核意見并將材料轉(zhuǎn)交法律援助中心，由法律援助中心作出是否給予法律援助的決定。實行代理受理制的目的是對處于緊急情況下的法律援助案件，律師事務(wù)所或工作站可以先行代理受理申請，經(jīng)法律援助中心審核認為確實符合條件的，可以補辦手續(xù)。經(jīng)審核認為不符合條件的，不予辦理援助手續(xù)。

當前，法律援助工作重點之一就是降低門檻、擴大援助范圍，便民利民、為更多需要法律服務(wù)的當事人提供法律援助，為健全和完善中國法治社會建設(shè)創(chuàng)造條件。實行法律援助代理受理制有利于暢通援助渠道，方便當事人申請法律援助，更好地服務(wù)于社會弱勢群體。

一、浦東新區(qū)的區(qū)域特點及實踐模式

上海市浦東新區(qū)是上海地域最廣、人口最多的一個轄區(qū)。其特點為外來務(wù)工人員多、流動性大，刑事民事案件多發(fā)，法律援助服務(wù)對象居全市之首。盡管浦東新區(qū)律師資源豐富、法律服務(wù)市場比較健全，但群眾申請法律援助的渠道比較單一。主要渠道一是直接向浦東新區(qū)法律援中心申請，二是由基層法律援助工作站移送申請。因此，為了適應(yīng)區(qū)域調(diào)整的新變化，進一步便利困難群眾就近獲得申請法律援助，我們重新梳理、完善法律援助網(wǎng)絡(luò)，延伸法律援助觸角，有條件、有步驟地試行法律援助代理受理制度。我們在成立各社團組織法律援助分中心的基礎(chǔ)上，設(shè)立了專項法律援助工作站、優(yōu)選一批骨干律師事務(wù)所作為法律援助代理受理點，形成了以區(qū)法律援助中心、6個社團法律援助分中心和37個法律援助工作站、5個農(nóng)民工法律援助工作站、2個勞動仲裁法律援助工作站、1個新區(qū)看守所法律援助工作站等組成的立體網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，加之工會結(jié)對援助模式和老干部結(jié)對援助模式等，使法律援助的觸角延伸到新區(qū)每一個角落。法律援助代理受理點是在健全網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，根據(jù)法律援助工作需要設(shè)立的受理法律援助申請的便民服務(wù)點，其工作職責是根據(jù)新區(qū)法律援助中心的授權(quán)，代為審查、受理法律援助申請，辦理法律援助相關(guān)業(yè)務(wù)。

近年來，為進一步履行法律援助職責，浦東新區(qū)把法律援助代理受理制進一步擴展到新區(qū)律師事務(wù)所。充分發(fā)揮了浦東律師資源豐富 (共有218家律師事務(wù)所、3000多名注冊律師)、分布面廣等優(yōu)勢，牽線讓更多的律師與困難群眾結(jié)對，極大地方便了群眾，調(diào)動了律師事務(wù)所積極性和主觀能動性，彌補了浦東法律援助服務(wù)面廣、人手不足的缺陷，使浦東法律援助插上飛速發(fā)展的翅膀，各項援助業(yè)務(wù)成倍增長。

二、法律援助代理受理機制的特點分析

(一)多點并舉，便民利民

近年來，浦東法律援助中心一直將便民利民作為法援重點工作，先后在新區(qū)法院、勞動仲裁院、公安看守所、老干局、新區(qū)醫(yī)調(diào)辦、7大功能開發(fā)區(qū)工會等設(shè)立了法律援助工作站。結(jié)合不同的行業(yè)特點采取不同形式、靈活多變的結(jié)對模式，代理法律援助受理服務(wù)，使法律援助咨詢量和案件受理量得到提升。如在新法院設(shè)專職工作人員，實現(xiàn)司法救助和法律援助的無縫對接。在新區(qū)勞動仲裁院，新區(qū)法律援助中心指定13家律師事務(wù)所分別在2個勞動仲裁受理點提供義務(wù)法律咨詢，引導勞動者依法維權(quán)，同時協(xié)助申請法律援助，使許多文化水平不高、法律知識缺乏的外來務(wù)工人員受益。

2011年，按照2010年司法部關(guān)于開展值班律師試點工作的意見，浦東新區(qū)法律援助中心在新區(qū)看守所設(shè)立了值班律師工作室，主要為犯罪嫌疑人和被告及其家屬提供法律咨詢、代為申訴控告、申請取保候?qū)彙㈤_展法制教育、申請法律援助等服務(wù)。2011年，應(yīng)新區(qū)老干部局的要求，新區(qū)法律援助中心安排5家律師事務(wù)所與新區(qū)老干部局本部和4個老干部活動中心結(jié)對，開展結(jié)對法律援助工作。為了更好地做好擴大法律援助事項范圍的工作，2012年上半年，浦東新區(qū)法律援助中心又與新區(qū)辦、醫(yī)調(diào)委合作，成立了醫(yī)調(diào)委法律援助工作站，安排有從醫(yī)背景的律師坐堂接待咨詢，協(xié)助化解相關(guān)疑難醫(yī)患糾紛，受到醫(yī)調(diào)委和廣大醫(yī)患糾紛當事人的歡迎。同時新區(qū)法律援助中心還與新區(qū)總工會合作，在總工會和7個功能開發(fā)區(qū)聯(lián)合工會開展結(jié)對援助工作，工作采取1+7模式，在新區(qū)總工會層面成立由10名律師組成的勞動者維權(quán)專家志愿團，并組織7家律師事務(wù)所與7個開發(fā)區(qū)工會結(jié)對，及時、靈活地為工會、勞動者提供法律幫助;律師還可應(yīng)工會要求、參與勞資雙方工資談判、協(xié)商、職代會方案審定等多項法律服務(wù)。這些結(jié)對的律師事務(wù)所均有代理受理法律援助的權(quán)限，可以為申請人提供更為便捷的法律服務(wù)。

(二)延伸網(wǎng)絡(luò)，推動法援

按照司法部關(guān)于開展法律援助便民服務(wù)和創(chuàng)先爭優(yōu)活動的要求，浦東新區(qū)法律援助中心因地制宜、創(chuàng)新機制、不斷拓展法律援助便民服務(wù)新領(lǐng)域、新舉措。除了建成橫向到邊、縱向到底的法律援助工作網(wǎng)絡(luò)，還建立了系列專項法律援助工作站，逐漸形成和完善了律師代理受理、工作站轉(zhuǎn)交申請、聯(lián)絡(luò)點聯(lián)系申請三項工作機制，較好地發(fā)揮法律援助在司法救助、扶貧助弱和維護社會和諧中的作用。特別是2011年，浦東新區(qū)對代理受理工作進行了重點研究、重點落實并按步驟推進。一是設(shè)計了相關(guān)的工作制度，使浦東的代理受理工作運行規(guī)范。二是遴選一批政治合格、業(yè)務(wù)過硬的律師事務(wù)所作為代理受理點，首批20家律師事務(wù)所由此獲得受理代理資格。自2011年7月18日授牌運行以來，取得了卓越的成效。特別是2012年，由律師事務(wù)所代理受理和街鎮(zhèn)法律援助工作站移送的案件達2574件，占年度民事案件總數(shù) (3291件)的78.23%，由新區(qū)看守所工作站 (值班律師工作室)代理受理刑事案件262件，約占刑事案件總數(shù)(1658件)的15.80%，法律援助代理受理已然成為浦東法律援助的主要受案渠道和增長方式。

(三)及時有效，服務(wù)社會

代理受理機制的實施，使法律援助機構(gòu)能在第一時間受理需要援助的各類民、刑事案件和民事糾紛，能在第一時間為當事人提供有益的指導和幫助，正確引導當事人依法、合理維權(quán)。特別是一些疑難、復(fù)雜、群體性案件，法律援助工作者從法律的角度，分析糾紛產(chǎn)生的原因和背景，從兼顧糾紛雙方的利益出發(fā)，從維護社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，依法合情合理、有序地引導當事雙方進行調(diào)解。代理受理的案件采用援助調(diào)解的方式解決，結(jié)合必要的調(diào)查取證，使案件的處理時間明顯縮短、效率顯著提高。2012年，浦東新區(qū)法律援助中心共受理民事法律援助案件3291件，其中，以勞動仲裁和非訴調(diào)解方式解決有2680件，占已結(jié)案件總數(shù)的81.46%;通過訴訟方式解決的有611件，占18.54%，對維護社會和諧穩(wěn)定起到了積極的作用，同時節(jié)約了大量的社會資源和司法資源。

對社會危害性較大的刑事案件，浦東新區(qū)法律援助中心按照司法部試點工作的要求，2010年在新區(qū)看守所設(shè)立值班律師工作室以來，對刑事案件的援助力度大大增強，特別是對公安偵察階段的犯罪嫌疑人和被告，法律援助案件量由2011年的40件，增加到2012年的224件，同比援助率提高了460%，基本覆蓋了所有公安偵察階段未成年人，部分成年人也在此階段得到免費的法律援助服務(wù)。從實體和程序上確保了當事人獲得辯護的權(quán)利，對促進訴辨平衡、司法公正、定罪量刑的規(guī)范化起到積極的推動作用。

2006-2012年浦東新區(qū)刑事法律援助案件一覽表

三、關(guān)于法律援助代理受理實踐的幾點思考

從上述法律援助受理代理機制的特點分析可以看出，在現(xiàn)階段代理受理機制的優(yōu)越性顯而易見，但如何把握律師代理受理的條件范圍?如何確保援助代理受理的程序規(guī)范?如何確保援助律師遵守相關(guān)的執(zhí)業(yè)規(guī)定?如何確保當事人的合法權(quán)益?如何提高群眾滿意度?如何體現(xiàn)法律援助的政府責任?是各級法律援助機構(gòu)在開展法律援助代理受理工作時應(yīng)該認真思考的問題。筆者認為，要做好這項工作首先要處理好兩個問題，即如何確保法律援助代理受理的程序規(guī)范，如何確保法律援助案件質(zhì)量，維護法律援助的良好信譽。為此從總結(jié)上海市浦東新區(qū)的實踐分析，應(yīng)注意以下幾點。

(一)規(guī)范先行和培訓在先，嚴格程序

浦東新區(qū)法律援助中心在開展代理受理之前，進行了大量的調(diào)研，走訪了相關(guān)律師事務(wù)所、基層法律援助工作站、新區(qū)勞動仲裁院、法院、檢察院、公安看守所等部門，聽取各部門對法律援助代理受理工作開展的意見，同時結(jié)合司法部2012年頒布的《辦理法律援助案件程序規(guī)定》中對法律援助辦理的程序要求，有針對性地設(shè)計有關(guān)制度進行規(guī)范。如，《律師事務(wù)所代理受理法律援助基本條件和工作要求》、《浦東新區(qū)法律援助代理受理點工作規(guī)定》、《浦東新區(qū)律師事務(wù)所代理受理法律援助案件工作流程》、《浦東新區(qū)法律援助中心代理受理法律援助申請工作制度》等，將代理受理的職責、范圍、條件、經(jīng)濟困難的標準、辦事依據(jù)、基本工作制度、代理受理流程、格式文書等作了明確規(guī)定，并制作專用的文件夾下發(fā)，使各律師事務(wù)所和代理受理點操作有規(guī)可依、有據(jù)可查，法律援助代理受理申請工作推進有力，規(guī)范有序。

(二)雙重審查和嚴格審批，提高質(zhì)量

為加強對案件質(zhì)量的監(jiān)管，進一步規(guī)范律師、基層法律工作者辦理法律援助事項，我們做到統(tǒng)一標準、嚴格審查、限時審批。一是嚴格按照法律援助的相關(guān)規(guī)定，對申請人的身份信息、申請資格、訴訟請求、事實依據(jù)、是否經(jīng)濟困難、材料是否齊全等進行嚴格審核，一旦發(fā)現(xiàn)不全或有其他問題，即要求律師加以補正或拒批。二是對于律師事務(wù)所代理受理的法律援助申請，要求由律師事務(wù)所主任簽署意見后在48小時內(nèi)轉(zhuǎn)交法律援助中心，實行雙重審核把關(guān)。三是對于法律援助案件，承辦律師不得擅自轉(zhuǎn)委托。四是定期召開代理受理工作會議，總結(jié)經(jīng)驗，查找工作中的問題，并聯(lián)合相關(guān)部門加以改進，確保代理受理各環(huán)節(jié)暢通、規(guī)范、有序。如制作法律援助代理受理工作牌、專用工作證、公開法律援助律師信息、依法維權(quán)引導、監(jiān)督途徑電話等，使站點工作更趨規(guī)范高效，便民利民更具實效。

(三)強調(diào)程序和實體審查，全面考核

為了全面了解和掌握法律援助代理受理工作情況，提高法律援助質(zhì)量，自2011年8月，浦東新區(qū)法律援助中心加強了對律師申報結(jié)案的法律援助案件結(jié)案材料的審查，由原先的程序性審查變更為程序性審查和實體審查相結(jié)合。對受援人的回訪由此前的隨機抽訪改為能訪則訪 (民事案件要求每案必訪)。即通過對結(jié)案材料的實體審查來了解律師法律援助工作情況及效果，通過電話對可訪對象進行回訪來了解律師法律援助服務(wù)質(zhì)量，并將上述兩項內(nèi)容作為核定律師辦案補貼標準的重要依據(jù)。同時定期、主動聽取辦案機關(guān)對律師辦理法律援助案件質(zhì)量的意見和建議，結(jié)合日常的受援人意見反饋、群眾滿意度測評、年度案件質(zhì)量檢查、受援人座談會和法律援助工作座談會等，對律師辦理法律援助案件的服務(wù)態(tài)度、業(yè)務(wù)水平、執(zhí)業(yè)紀律等情況進行綜合考評，遇有一次投訴，口頭警告，兩次投訴，經(jīng)查實有據(jù)的，輕者取消法律援助律師資格，重者提交律師行業(yè)協(xié)會，按照相關(guān)規(guī)定進行處罰。

在全面考評的基礎(chǔ)上，嚴格把握案件補貼的發(fā)放。結(jié)合上海市三項標準的動態(tài)調(diào)整，法律援助中心及時制定了《浦東新區(qū)法律援助辦案補貼標準》及《實施細則》下發(fā)實施。該《標準》及《實施細則》針對刑事案件和民事案件以案件處理程序的不同，規(guī)定了不同的付費標準，同時針對服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣和結(jié)案歸檔時間的長短確定了不同的獎懲措施，努力實現(xiàn)辦案補貼計發(fā)標準的科學化，形成了浦東法律援助律師代理受理嚴把入口、重在審核、規(guī)范實施、質(zhì)量上乘的運行模式。