近年來(lái)民生政策制定社會(huì)參與問題研究綜述

樊文路+徐成偉

摘 要：近年來(lái)民生政策制定社會(huì)參與問題日益成為學(xué)界關(guān)注和研究的熱點(diǎn)，多學(xué)科、多領(lǐng)域研究如火如荼，理論探討、實(shí)踐總結(jié)層出不窮。為了對(duì)近年來(lái)研究現(xiàn)狀作一梳理，總結(jié)成果、明晰不足，本文在分別系統(tǒng)總結(jié)民生問題和國(guó)內(nèi)公共政策制定社會(huì)參與問題研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，明確民生政策制定社會(huì)參與研究的空間定位，對(duì)其研究現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)評(píng)述，認(rèn)為目前該領(lǐng)域的研究主要從民生政治、協(xié)商民主和實(shí)踐案例三個(gè)展開，未來(lái)發(fā)展前景良好，應(yīng)聚焦理論整合、加強(qiáng)案例研究以及推進(jìn)具體研究。

關(guān)鍵詞：民生政策；政策制定；社會(huì)參與

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2017）01 — 0063 — 04

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和改革開放的持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大成就，已經(jīng)成為世界第一大貿(mào)易國(guó)。然而，由于歷史條件的局限以及從根本上而言社會(huì)建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)騰飛的同時(shí)，積累了大量的社會(huì)矛盾，如收入差距持續(xù)擴(kuò)大、階層出現(xiàn)固化趨勢(shì)、群體性事件頻發(fā)、社會(huì)保障不健全等，而這些問題大都事關(guān)廣大人民群眾切身利益，大多屬于民生范疇，絕大部分問題的解決需要優(yōu)化民生政策，加強(qiáng)社會(huì)協(xié)商，推進(jìn)多元治理。

一、民生問題、公共政策制定社會(huì)參與問題研究概覽

（一）民生問題研究概覽

1.研究背景。針對(duì)社會(huì)矛盾日益突出的現(xiàn)狀，黨中央高度重視。黨的十六大提出“必須保持長(zhǎng)期和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境”，開始關(guān)注社會(huì)問題。隨后，黨的十六屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“應(yīng)堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀”，黨對(duì)發(fā)展問題有了進(jìn)一步的新認(rèn)識(shí)；黨的十六屆六中全會(huì)首次提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，明確提出要重點(diǎn)解決民生問題；在黨的十七大上，民生問題受到了前所未有的重視，“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”成為我國(guó)四位一體發(fā)展布局的重要組成部分；黨的十八大提出“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”；黨的十八屆三中全會(huì)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化，強(qiáng)調(diào)應(yīng)“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革”；2016年政府工作報(bào)告也強(qiáng)調(diào)要“切實(shí)保障改善民生，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”。通過以上梳理可以看出，自從十六大開始關(guān)注社會(huì)問題以來(lái)，黨改善民生和加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的思想是一以貫之、不斷深化的，這也是學(xué)界持續(xù)不斷關(guān)注民生問題的重要原因。

2.民生內(nèi)涵與民生建設(shè)意義。關(guān)于民生內(nèi)涵，吳忠民認(rèn)為民生有廣義和狹義之分，取狹義為宜，認(rèn)為“所謂民生，主要是指民眾的基本生存和生活狀態(tài)，以及民眾的基本發(fā)展機(jī)會(huì)、基本發(fā)展能力和基本權(quán)益保護(hù)的狀況，等等”〔1〕中央黨校教授青連斌也認(rèn)為，民生概念不能泛化，民生指的就是人民的基本生活，否則會(huì)導(dǎo)致種種形象工程，而真正民生問題卻無(wú)人問津?！?〕董田甜認(rèn)為，民生表面上是經(jīng)濟(jì)或社會(huì)層面問題，然而其與政治有天然的聯(lián)系，應(yīng)從民生政治視角分析民生問題?！?〕

濟(jì)南大學(xué)包心鑒教授認(rèn)為，民生建設(shè)是中國(guó)改革開放和中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的邏輯起點(diǎn)，也是現(xiàn)代化發(fā)展的根本動(dòng)力。〔4〕加強(qiáng)民生建設(shè)有助于緩解各方差距，確保全體人民共享改革發(fā)展成果?！?〕鞏固黨執(zhí)政社會(huì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)黨執(zhí)政歷史任務(wù)，必然要求我們重視解決人民群眾的突出困難和問題，確保人民群眾幸福生活。〔6〕

3.民生問題研究視角與方式。民生思想視角。王光榮對(duì)中國(guó)古代傳統(tǒng)民生思想、近代孫中山民生思想以及中國(guó)共產(chǎn)黨的民生思想進(jìn)行了系統(tǒng)梳理〔7〕，劉開法系統(tǒng)研究了習(xí)近平民生思想〔8〕。民生財(cái)政視角。劉振江認(rèn)為應(yīng)合理安排預(yù)算支出，堅(jiān)持民生優(yōu)先原則；分層編制消費(fèi)價(jià)格指數(shù)，建立通脹損失補(bǔ)償機(jī)制?！?〕法治視角。應(yīng)加強(qiáng)民生立法，注重技術(shù)和提高質(zhì)量，增強(qiáng)法律的可操作性?！?0〕媒體視角。媒體在解決民生問題中具有告知和預(yù)警、質(zhì)疑與監(jiān)督、代言與反饋、參與與整合等功能，應(yīng)不斷探索發(fā)揮媒體作用的良好形式。〔11〕政府治理視角。民生政策制定中更應(yīng)突出協(xié)商民主制度建設(shè)?！?2〕社會(huì)治理視角。從社會(huì)治理層面來(lái)看，主要存在社會(huì)參與意識(shí)和能力有待提高，政社不分、社會(huì)組織缺乏獨(dú)立性，公民社會(huì)參與渠道匱乏等問題?！?3〕實(shí)踐案例視角。林祥明系統(tǒng)總結(jié)了杭州市開展社會(huì)治理的具體舉措，認(rèn)為杭州市走出了一條具有地域特色的社會(huì)管理創(chuàng)新之路?！?4〕

（二）公共政策制定社會(huì)參與問題研究概覽

1.研究背景。社會(huì)參與公共政策制定具有充分的理論依據(jù)和強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)憲法規(guī)定了我國(guó)的國(guó)體和政體，確立了人民主體地位，人民有權(quán)管理各項(xiàng)社會(huì)公共事務(wù)。中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持的群眾路線也強(qiáng)調(diào)要一切依靠群眾、一切為了群眾，從群眾中來(lái)、到群眾中去。近年來(lái)，社會(huì)矛盾突發(fā)多發(fā)，干群關(guān)系日益緊張，此情況下在公共政策領(lǐng)域引入社會(huì)參與，充分反映民意、集中民智、維護(hù)民利，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)和諧、鞏固黨執(zhí)政基礎(chǔ)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

黨的十六大提出“擴(kuò)大公民有序的政治參與”，“推進(jìn)決策科學(xué)化民主化”；在此基礎(chǔ)上，黨的十七大強(qiáng)調(diào)要“增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見”；黨的十八大進(jìn)一步指出，應(yīng)“從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”，“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見”，表明黨對(duì)公共政策社會(huì)參與問題重視程度的不斷加深。與此同時(shí)，中央政府相繼通過了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)縣市政府依法行政的決定》《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見（試行）》等文件，地方政府層面也多有建樹，公共政策社會(huì)參與實(shí)踐正方興未艾。

2.公共政策制定社會(huì)參與方式及程度。公共政策制定社會(huì)參與的主要形式有公民調(diào)查、公民會(huì)議、公民聽證會(huì)等9種，應(yīng)依據(jù)參與的必要性、主動(dòng)性、公平性、有序性、時(shí)效性原則進(jìn)行選擇?！?5〕影響中國(guó)公民社會(huì)政策參與范圍的因素主要有公民社會(huì)的利益取向及其對(duì)政策過程的關(guān)注度、政策過程的開放程度、參與的成本與效率因素以及政府的信任程度等五大因素。〔16〕多數(shù)學(xué)者依據(jù)參與目標(biāo)，將公共政策制定社會(huì)參與分類為信息交流式、民主協(xié)商式、共同決策式參與?！?7〕孫淑秋對(duì)公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定的研究成果作了梳理和評(píng)述?！?8〕

3.公共政策制定社會(huì)參與路徑優(yōu)化研究。根據(jù)筆者整理情況來(lái)看，相當(dāng)部分的研究論文均屬于此范疇。學(xué)者們提出的對(duì)策建議主要分為兩類，一類是政府治理體制機(jī)制優(yōu)化，另一類是社會(huì)治理主體培育及機(jī)制健全。孫枝俏從公民政策參與制度化視角出發(fā)，認(rèn)為有三大困境影響公民政策參與制度化途徑的形成，即公共政策的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)、集體選擇成本高昂以及觀念跟不上時(shí)代發(fā)展?！?9〕劉淑研、朱德米在系統(tǒng)梳理我國(guó)公共政策領(lǐng)域社會(huì)參與方面的相關(guān)制度建設(shè)后，結(jié)合重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，具體地闡述了如何使參與式?jīng)Q策真正融入公共政策過程。〔20〕完善公共政策社會(huì)參與機(jī)制，應(yīng)拓寬渠道，分類處理，夯實(shí)公民和組織參與公共政策過程的社會(huì)基礎(chǔ)?！?1〕

4.公共政策制定社會(huì)參與實(shí)踐研究。王雁紅通過對(duì)杭州市開放式政府決策的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，從參與代表、參與范圍與邊界、參與方式、參與質(zhì)量和效果等四個(gè)方面構(gòu)建了公共政策制定公民參與機(jī)制?！?2〕王文俊、劉榮新結(jié)合《廣州市政府重大決策程序規(guī)定》，提出參與重點(diǎn)為民生事務(wù)，參與機(jī)制應(yīng)覆蓋決策全程，參與全程公開透明、保障社會(huì)監(jiān)督。〔23〕

除此之外，也有學(xué)者專門研究了媒體在公共政策制定社會(huì)參與中的作用及作用方式。

“我們要解決民生問題，如果不首先解決公共政策制定問題的話，其他問題很難真正得到解決?！薄?4〕民生政策事關(guān)人民群眾切身利益，直接影響社會(huì)和諧與穩(wěn)定程度，目前而言亟需完善；而公共政策制定社會(huì)參與模式能夠充分考慮不同利益主體的需要，有助于緩解矛盾、解決問題，增強(qiáng)政策接受度和合法性，二者內(nèi)在契合度非常高。民生政策先行，在民生政策制定領(lǐng)域集中推廣社會(huì)參與，不失為解決民生問題的一種可行之策。

二、民生政策制定社會(huì)參與問題研究述評(píng)

（一）民生政策制定社會(huì)參與問題研究現(xiàn)狀

根據(jù)筆者收集的資料來(lái)看，雖然民生問題和公共政策社會(huì)參與問題自十六大以來(lái)日益成為研究熱點(diǎn)，且二者具有深層次的共生性和相容性，但是明確針對(duì)民生政策制定社會(huì)參與問題的研究成果還不是很多，目前主要從以下幾個(gè)視角展開：

1.民生政治視角。中國(guó)民生政治建設(shè)的提速勢(shì)在必行，時(shí)代呼喚新一輪制度創(chuàng)新。政策制定制度創(chuàng)新作為民生政治制度創(chuàng)新的重要組成部分，應(yīng)強(qiáng)調(diào)多元社會(huì)主體的真正共同參與。公共政策制定由政府來(lái)主導(dǎo)并不是問題的關(guān)鍵所在，關(guān)鍵在于切實(shí)實(shí)現(xiàn)多元治理，充分反映民意民情。〔25〕董田甜、趙暉明確提出民生政治是中國(guó)民主政治發(fā)展的階段性目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)途徑，認(rèn)為民生政治主要涉及民生問題與政治決策和政治行為之間的互動(dòng)關(guān)系?；诿裆我暯?，民生問題的解決應(yīng)從政治高度通盤考慮，全面創(chuàng)新完善社會(huì)治理體制。與民生相關(guān)社會(huì)政策的制定和實(shí)施應(yīng)予以完善，要建立公共需求調(diào)查機(jī)制、信息公開與回應(yīng)機(jī)制以及績(jī)效評(píng)估機(jī)制，確保政策的針對(duì)性和有效性?！?6〕

2.協(xié)商民主視角。無(wú)論是就實(shí)踐、理論，還是邏輯來(lái)看，民生政策制定中更應(yīng)突出協(xié)商民主制度建設(shè)。在民生政策領(lǐng)域內(nèi)探討協(xié)商民主，是將協(xié)商民主細(xì)化到公共政策領(lǐng)域，有助于增強(qiáng)協(xié)商民主的理論適應(yīng)性，解決協(xié)商民主原動(dòng)力問題。〔27〕民生政策與協(xié)商民主之間具有深層次的契合，兩者均以利益多元為現(xiàn)實(shí)前提。利益相關(guān)者有序參與民生政策形成過程，既是政府決策科學(xué)化、民主化的保證，也是協(xié)商民主的重要體現(xiàn)。針對(duì)現(xiàn)階段利益相關(guān)者嚴(yán)重缺失民生政策制定過程，應(yīng)建立完善參與權(quán)利制度、參與程序制度、信息公開制度、決策聽證制度、社區(qū)議事制度以及獨(dú)立民調(diào)制度等?！?8〕

3.實(shí)踐案例視角。龔宏齡結(jié)合對(duì)重慶醫(yī)改事件的分析，質(zhì)疑利益相關(guān)者缺失了民生政策形成過程，認(rèn)為民生決策應(yīng)從“管理”走向“治理”，而問題的難點(diǎn)在于如何正確處理決策民主與決策質(zhì)量之間悖論性的緊張關(guān)系?！?9〕孫壯珍、宋偉具體到環(huán)境決策領(lǐng)域，以典型事件為例，反思環(huán)境決策中存在的種種問題，認(rèn)為應(yīng)推動(dòng)環(huán)境決策中公眾自主參與的制度化，環(huán)境決策議程設(shè)置環(huán)節(jié)便應(yīng)引入公民參與，推動(dòng)環(huán)境決策中強(qiáng)勢(shì)民主的發(fā)展。〔30〕

（二）民生政策制定社會(huì)參與問題研究述評(píng)

1.殊途同歸，達(dá)成廣泛共識(shí)。民生政策制定社會(huì)參與問題研究作為民生問題和公共政策社會(huì)參與問題研究的一部分，充分汲取以上兩方面研究的豐富成果，多學(xué)科、多領(lǐng)域?qū)W者介入，從不同視角作出了多樣的分析，并達(dá)成廣泛共識(shí)。均認(rèn)為民生問題事關(guān)廣大人民群眾基本生存、生活和發(fā)展能力，從本質(zhì)上而言是一個(gè)政治問題，黨和國(guó)家高度重視，需要從戰(zhàn)略高度審視民生問題；民生政策制定社會(huì)參與是解決民生問題的關(guān)鍵和重點(diǎn)，必須充分重視，可以先行；民生政策制定過程引入社會(huì)參與是一個(gè)系統(tǒng)過程，需要統(tǒng)籌規(guī)劃，全面兼顧。

2.成就突出，提出系統(tǒng)對(duì)策。綜合目前學(xué)界研究成果，解決民生政策制定社會(huì)參與問題，應(yīng)該立足于民生政治戰(zhàn)略高度，在協(xié)商民主理論的指導(dǎo)下，從政府治理和社會(huì)治理兩方面入手，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，革新治理理念，培育多元主體，完善體制機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政保障，探索完善民生政策制定全過程社會(huì)適度參與路徑，切實(shí)做到維護(hù)群眾利益，促進(jìn)社會(huì)和諧。

3.實(shí)踐欠缺，缺乏可操作性。公共政策本身便是一個(gè)實(shí)踐性操作性很強(qiáng)的領(lǐng)域，公共政策研究需要面向?qū)嶋H，指導(dǎo)實(shí)際，但從目前來(lái)看，一方面理論研究多從應(yīng)然層面展開，雖然對(duì)民生政策制定社會(huì)參與的價(jià)值和路徑作了較為充分的探討，但是由于缺少實(shí)然論證，操作性不強(qiáng)，往往難以落到實(shí)處，另一方面實(shí)踐和案例研究相對(duì)較少，對(duì)于社會(huì)上廣為關(guān)注的民生事件缺少經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論升華。

4.分類不足，專門研究有限。目前來(lái)看，學(xué)者們多從宏觀視角對(duì)于民生政策制定社會(huì)參與的價(jià)值、方式、困境、對(duì)策展開分述或綜合研究，大致框架雖已形成，但不夠細(xì)化、具體，缺少具體領(lǐng)域、不同地域、不同層級(jí)政府的針對(duì)性研究，如相關(guān)研究鮮有涉足縣域和縣級(jí)政府，同時(shí)對(duì)于理念、困境、對(duì)策等要素內(nèi)部以及相互之間的關(guān)系沒有做到切實(shí)理清和匹配，需要進(jìn)一步深化。

（三）民生政策制定社會(huì)參與問題研究前景

隨著黨和國(guó)家對(duì)民生問題的重視達(dá)到了前所未有的高度，把解決民生問題作為全面建成小康社會(huì)決勝階段要實(shí)現(xiàn)的重大戰(zhàn)略任務(wù)之一，民生問題，特別是民生政策制定社會(huì)參與研究必定會(huì)受到越來(lái)越大的關(guān)注，一定會(huì)持續(xù)成為研究熱點(diǎn)。放眼未來(lái)，筆者認(rèn)為以后的研究應(yīng)著重從三方面展開。

首先，夯實(shí)基礎(chǔ)，聚焦理論整合。需要組織多學(xué)科研究力量，廣泛開展學(xué)術(shù)交流，整合理論研究成果，明確民生及民生政策定位，梳理民生政策相關(guān)理論觀點(diǎn)之間的關(guān)系，重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)民生政治、協(xié)商民主、民生立法、民生財(cái)政等之間的匹配和契合。其次，注重實(shí)踐，加強(qiáng)案例研究。應(yīng)多調(diào)研，多接觸民生一線，參與到具體民生政策制定實(shí)踐中，對(duì)政府人員以及社會(huì)參與主體進(jìn)行訪談，深入挖掘民生政策制定社會(huì)參與的現(xiàn)實(shí)阻力和深層困境，從實(shí)然角度展開案例研究和理論探討，切實(shí)增強(qiáng)研究的可操作性和針對(duì)性，防止坐而論道、泛泛而談。最后，分門別類，推進(jìn)具體研究。針對(duì)不同領(lǐng)域，如拆遷補(bǔ)償、環(huán)境保護(hù)等，不同層級(jí)，如民族地區(qū)，縣域等的民生政策制定社會(huì)參與問題，應(yīng)展開分類研究，提出具體對(duì)策，為實(shí)踐提供現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)，增強(qiáng)綜合理論研究的實(shí)踐基礎(chǔ)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：張 港〕