懸崖邊的地方債

金姬

如果允許政府破產(chǎn)，中國至少有16個地區(qū)已經(jīng)走到懸崖邊——根據(jù)國家審計署近日公布的第24號公告，截至2012年年底，抽查的36個地方政府（15個省及其省會城市、3個直轄市及其3個市轄區(qū)）債務(wù)余額3.85萬億元，存在償債壓力大、借新還舊率高、變相融資突出等問題，其中有16個地區(qū)資不抵債。

地方債務(wù)的快速增長在這幾年不斷給中國經(jīng)濟(jì)敲響警鐘，尤其是很多藏在黑箱里的隱性債務(wù)仍是個未知數(shù)。國際評級機(jī)構(gòu)穆迪基于審計署的報告推算，從2010年末至2012年末，中國地方政府的直接和擔(dān)保債務(wù)可能已經(jīng)上升13%，至12.1萬億元。報告認(rèn)為，“中國地方政府債務(wù)總量巨大，這讓它最終很可能將由中央政府來承擔(dān)，而審計報告有限的范圍使?jié)撛趥鶆?wù)的規(guī)模充滿不確定性?！?/p>

國內(nèi)的報告也證實(shí)了這種風(fēng)險。在上海金融與法律研究院資助下，復(fù)旦大學(xué)的王永欽教授和上海交大的黃少卿副研究員分別發(fā)表的報告認(rèn)為，中央政府應(yīng)該盡快建立預(yù)警機(jī)制。

刺激計劃后遺癥

今天很多地方政府的債務(wù)，部分是4萬億刺激計劃的后遺癥。

2008年末，正值全球金融危機(jī)最嚴(yán)重之時，中國經(jīng)濟(jì)也遭到?jīng)_擊，2008年第四季度GDP同比增幅大幅回落至6.8%，導(dǎo)致全年經(jīng)濟(jì)增長回落至2002年以來的最低點(diǎn)。為了“保增長”，中央政府實(shí)施了一系列促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的經(jīng)濟(jì)刺激計劃，包括“4萬億”投資拉動內(nèi)需計劃，地方政府隨后也推出了18萬億的投資方案，其中基礎(chǔ)設(shè)施的投資大概占到一半左右。

黃少卿與同事施浩組成的課題小組，從2011年初開始研究地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施的投資效率，發(fā)現(xiàn)在4萬億計劃開始時，中國中西部大多數(shù)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)相對過剩，而不像1997年亞洲金融危機(jī)時那樣全國處于普遍短缺狀態(tài)。因此，兩次刺激計劃的效率大不相同。1998年所進(jìn)行的大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投資有助于改善資源配置，10年后在基礎(chǔ)設(shè)施上的投資則是缺乏效率的。其中，青海、新疆、云南、貴州和內(nèi)蒙古等地在刺激計劃中投資的基礎(chǔ)設(shè)施，在未來30年內(nèi)都很難收回成本，存在潛在的財政風(fēng)險。

黃少卿對《新民周刊》表示，國際上因基礎(chǔ)設(shè)施的不同而通用40-60年折舊時間，但中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度更快，基礎(chǔ)設(shè)施的物理損壞程度可能更高，再加上很多基礎(chǔ)設(shè)施可能因?yàn)橘|(zhì)量問題或新一屆政府決策而提前報廢，所以30年若收不回成本，這項投資基本上就是缺乏效率的。

以高速公路為例，黃少卿的團(tuán)隊發(fā)現(xiàn)，甘肅、貴州、寧夏、青海和云南等西部省份存在明顯相對過剩。而國家審計署的最新報告也顯示，高速公路車輛通行費(fèi)收入出現(xiàn)減收，一些地區(qū)高速公路債務(wù)償還壓力較大。2012年，有8個省通過舉借新債償還高速公路債務(wù)453.85億元，其中4個省的高速公路債務(wù)的借新還舊率超過50%，3個省已出現(xiàn)逾期債務(wù)17.15億元。

“中國資本市場不完善，對地方政府的負(fù)債模式的約束力度不夠，雖然理論上會有擠入效應(yīng)（政府投資增加可以帶動其他投資增加），但是很多省份現(xiàn)實(shí)中并沒有出現(xiàn)——基礎(chǔ)設(shè)施的投資并沒有吸引生產(chǎn)設(shè)施的投資，例如交通和通訊更方便后，并沒有相應(yīng)吸引企業(yè)投資，沒有達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)回報。”黃少卿說。

“西部大開發(fā)”強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施投資先行，黃少卿對此提出質(zhì)疑。“這一戰(zhàn)略的初衷很好。然而，由于生產(chǎn)設(shè)施投資沒有及時跟進(jìn)，導(dǎo)致目前西部省份出現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施相對過多的局面。我們建議，西部大開發(fā)戰(zhàn)略的工作重心應(yīng)調(diào)整到完善制度環(huán)境、鼓勵私人創(chuàng)業(yè)與投資上來，改進(jìn)資本配置效率?！?/p>

從土地財政到影子銀行

在1994年分稅制改革之后，大部分稅收被收歸中央政府，而地方政府在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老和基礎(chǔ)設(shè)施方面的支出卻有增無減。

自1998年以來，土地成為中國地方政府的重要收入來源。一方面，土地出讓金急劇膨脹，多地土地出讓收入能占到地方公共財政收入的三成以上；另一方面，地方政府通過各種手段，以土地為抵押獲取大量信貸資金。

王永欽告訴《新民周刊》，中國的高房價和政府壟斷土地有關(guān)，這是扭曲的。但是作為金融市場高度不發(fā)達(dá)的國家，中國嚴(yán)重缺乏可以用作抵押品、放松融資約束的“安全資產(chǎn)”，而土地在一定時期充當(dāng)了這一角色。2000年-2008年的數(shù)據(jù)顯示，土地出讓金收入上漲推動了中國整體經(jīng)濟(jì)的增長。

在黃少卿看來，地方政府收購?fù)恋睾驼蔚某杀驹絹碓礁摺！霸瓉碣u地收入的30%可能是收益，現(xiàn)在只有20%?！睋?jù)悉，2012年中國地方政府土地出讓獲得2.7萬億元，其中征地拆遷補(bǔ)償以及補(bǔ)助征地農(nóng)民金額接近2萬億。更重要的是，由于18億畝紅線的限制，可出讓土地越來越少，而到土地賣完時財政收入幾乎難以覆蓋債務(wù)規(guī)模。國家審計署也指出，地方政府的土地出讓收入增幅明顯下降，償債壓力不斷加大。

土地財政難以為繼，地方政府轉(zhuǎn)而向影子銀行獲得資金。

據(jù)銀監(jiān)會內(nèi)部報告測算，2012年底影子銀行體系融資規(guī)模為20萬億元，有一些地方政府采取如BT（建設(shè)—移交）、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資。

影子銀行在地方融資中扮演重要角色。國家審計署的報告指出，2011年至2012年，6個省和7個省會城市通過信托貸款、融資租賃、售后回租和發(fā)行理財產(chǎn)品等方式融資1090.10億元；12個省會城市和1個省通過BT和墊資施工方式實(shí)施196個建設(shè)項目，形成政府性債務(wù)1060.18億元；3個省和3個省會城市的部分單位違規(guī)集資30.59億元，合計2180.87億元，占這些地區(qū)兩年新舉借債務(wù)總額的15.82%。這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，蘊(yùn)含新的風(fēng)險隱患。

今年4月，國際評級機(jī)構(gòu)惠譽(yù)將中國的長期本幣信用評級從AA-降至A+，理由是擔(dān)心政府債務(wù)膨脹及影子銀行擴(kuò)張損害金融穩(wěn)定。這是自1999年以來中國主權(quán)信用評級首次被一家大型國際評級機(jī)構(gòu)下調(diào)。

出路：公共債券？

但在王永欽看來，銀子銀行存在有其合理性?！暗胤絺暮芏囗椖繉?shí)際上是與證券化和中國的影子銀行聯(lián)系在一起了，影子銀行實(shí)現(xiàn)了長期項目和短期理財產(chǎn)品（ABS）的期限轉(zhuǎn)換。美國2008年的金融危機(jī)是對影子銀行短期金融工具的擠兌，導(dǎo)致了流動性風(fēng)險。中國在治理地方債的過程中，要避免觸發(fā)對影子銀行的擠兌，否則地方債就會面臨很高的流動性風(fēng)險，盡管實(shí)際實(shí)際上的信用風(fēng)險很低?！?/p>

不少專家學(xué)者指出，解決中國地方政府債務(wù)的最佳方式就是發(fā)行公共債券。但1994年頒布的《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”而且2012年的預(yù)算法修正案也沒有對這一條文進(jìn)行修改。

但實(shí)際上，地方發(fā)債從2011年開始已經(jīng)試點(diǎn)。2011年10月20日，財政部公布了 《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，試點(diǎn)的省份有4個：上海市、浙江省、廣東省、深圳市。今年7月4日，財政部再次宣布增加江蘇省和山東省兩個試點(diǎn)省份。

允許地方政府自行發(fā)債無疑是“開前門”和“陽光化”的過程。審計署的報告顯示，2012年底地方債務(wù)余額中，銀行貸款和發(fā)行債券分別占78.07%和12.06%，仍是債務(wù)資金的主要來源。“如果發(fā)行債券，透明度增加，加上利率市場化，影子銀行也會走出陰影?！蓖跤罋J說。

而黃少卿強(qiáng)調(diào)，為了避免地方政府的短視行為，中央政府即便允許發(fā)債，如果沒有相應(yīng)的約束機(jī)制，也許和現(xiàn)在的黑箱操作如出一轍。因此中央政府需要總量控制，建立一套預(yù)警機(jī)制，對地方政府基礎(chǔ)設(shè)施的投資效果、債務(wù)規(guī)模、預(yù)算和風(fēng)險都有一定的控制和管理。