中國(guó)“補(bǔ)課”周邊外交安全短板

張墨寧

2013年10月24日，中國(guó)舉行周邊外交工作座談會(huì)，政治局七常委悉數(shù)出席，前所未有的高規(guī)格意味著“大國(guó)是關(guān)鍵，周邊是首要”的外交政策已經(jīng)有了微妙的調(diào)整。而將要組建的國(guó)家安全委員會(huì)也被外界認(rèn)為，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層已經(jīng)認(rèn)識(shí)到周邊安保形勢(shì)的嚴(yán)峻性，未來(lái)可能集中處理中國(guó)國(guó)家安全最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題—周邊鄰國(guó)關(guān)系。

當(dāng)前，東亞的經(jīng)濟(jì)合作正在以較快的速度發(fā)展，然而，長(zhǎng)久以來(lái)，美國(guó)在這一地區(qū)扮演安全秩序中心的角色，與中國(guó)積極推動(dòng)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化形成了安全與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的割裂。未來(lái)如何形成可持續(xù)的“亞太價(jià)值鏈”，將有賴于中國(guó)能否彌補(bǔ)安全短板。對(duì)此，本刊專訪了中國(guó)社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院中國(guó)周邊與全球戰(zhàn)略研究室主任周方銀。

對(duì)東南亞態(tài)度差異化

《南風(fēng)窗》：前不久的高規(guī)格周邊外交工作座談會(huì)是否說(shuō)明，中國(guó)對(duì)周邊關(guān)系的外交策略已經(jīng)有所調(diào)整，這是基于近兩年釣魚島、南海爭(zhēng)端不斷的現(xiàn)實(shí)判斷嗎？

周方銀：過(guò)去一段時(shí)間，中國(guó)外交政策有一個(gè)簡(jiǎn)化的說(shuō)法“大國(guó)是關(guān)鍵，周邊是首要”。關(guān)鍵和首要之間還是存在一定的區(qū)別，“周邊”雖然是首要，但在提法上卻放在“大國(guó)”的后面。周邊外交工作座談會(huì)傳遞出清晰有力的信號(hào)，周邊的重要性更加突出了。長(zhǎng)期以來(lái)，很多人的思路是從大國(guó)外交的角度來(lái)思考周邊外交，希望通過(guò)穩(wěn)定中美關(guān)系來(lái)穩(wěn)定周邊局勢(shì)，但這一思路的實(shí)際效果并不是很好，或者至少在當(dāng)前，情況發(fā)生了一定的變化。

這次周邊外交工作座談會(huì)的高規(guī)格背后體現(xiàn)的是高度重視，這樣高級(jí)別的周邊工作會(huì)議是以前從來(lái)沒(méi)有過(guò)的。由此傳遞出一個(gè)信號(hào)，就是周邊外交要從大國(guó)外交的陰影中走出來(lái)，要比過(guò)去具有更大的獨(dú)立性。而且，實(shí)際上，周邊外交的新思路也能夠?qū)Υ髧?guó)外交產(chǎn)生十分重要的影響。美國(guó)如果要對(duì)中國(guó)采取負(fù)面行動(dòng)，往往要從中國(guó)的周邊入手；如果周邊穩(wěn)定了，美國(guó)在中國(guó)周邊的行動(dòng)空間就大大減小，這也有利于改善中國(guó)相對(duì)美國(guó)的地位和態(tài)勢(shì)。

從當(dāng)前的情況看，未來(lái)一個(gè)時(shí)期中美關(guān)系比較清楚：既不會(huì)出現(xiàn)很大的問(wèn)題，也難以取得很好的局面。在這種情況下，如果周邊外交沒(méi)有明顯起色，中美關(guān)系僵持的時(shí)間可能更長(zhǎng)；反之，在美國(guó)感到對(duì)中國(guó)沒(méi)有太多好辦法，在周邊難以得手的情況下，中美更可能實(shí)現(xiàn)權(quán)力的和平分享。

中國(guó)周邊外交有一個(gè)很大的變化就是對(duì)這些國(guó)家做了性質(zhì)上的區(qū)分，實(shí)行了具有一定差異化的政策。我們以前外交工作的思路是試圖跟所有國(guó)家做朋友，試圖改善跟所有國(guó)家的關(guān)系，這種想法不能說(shuō)不好，但在現(xiàn)實(shí)中卻很難做到。從現(xiàn)在的政策做法來(lái)看，我們對(duì)東南亞不同的國(guó)家，在態(tài)度上是有差別的。

《南風(fēng)窗》：具體有什么差別？

周方銀：我聽到一種說(shuō)法，我們當(dāng)前在周邊熱點(diǎn)問(wèn)題上的政策是“頂住日本，壓住菲律賓，拉住越南”。當(dāng)然，任何這樣的說(shuō)法都難免是簡(jiǎn)單化的，因?yàn)閷?shí)際的政策要復(fù)雜得多。不過(guò)，在這個(gè)說(shuō)法的背后，體現(xiàn)出一點(diǎn)，就是中國(guó)對(duì)日本、菲律賓、越南在政策力度上存在差異，甚至在政策方向上也存在一定差異。

具體來(lái)說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)在對(duì)日本的對(duì)抗性更強(qiáng)一些，對(duì)菲律賓則是保持壓力，但如果菲律賓轉(zhuǎn)變態(tài)度，中菲之間妥協(xié)的可能性更大一些。越南在有關(guān)爭(zhēng)端中的考慮則更加復(fù)雜。它對(duì)美國(guó)的態(tài)度是既有公開的利用，又有很深的、潛在的防范心理?？傮w上說(shuō)，越南更多地只是在工具層面利用美國(guó)，它并不會(huì)像日本、菲律賓那樣堅(jiān)定地站在美國(guó)一邊，它在與中國(guó)的對(duì)立方面也不會(huì)輕易走那么遠(yuǎn)。

美國(guó)在我們的周邊有5個(gè)正式的盟國(guó)，分別是日本、韓國(guó)、澳大利亞、菲律賓和泰國(guó)。其中，泰國(guó)和韓國(guó)的立場(chǎng)已經(jīng)發(fā)生了變化，2012年，中泰建立全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，泰國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人曾表示泰中關(guān)系比泰美關(guān)系更重要。韓國(guó)在樸槿惠上臺(tái)后，對(duì)華關(guān)系得到了迅速的發(fā)展。澳大利亞四面環(huán)海，從地理上說(shuō)是一個(gè)十分安全的國(guó)家，它并不面臨很明顯的外來(lái)安全威脅，而且它與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系十分密切，它的出口產(chǎn)品約30%是銷往中國(guó)，因此，它也不會(huì)輕易與中國(guó)公開對(duì)立。此外，美國(guó)在本地區(qū)的安全伙伴印尼、印度、越南也都注意在中美之間維持平衡，這對(duì)于我們打開周邊外交的局面，都是有利的方面。

爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)規(guī)則的制定權(quán)

《南風(fēng)窗》：中國(guó)現(xiàn)在積極推動(dòng)RCEP（區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系），有評(píng)論認(rèn)為中國(guó)對(duì)TPP談判在美國(guó)主導(dǎo)下制訂地區(qū)貿(mào)易、投資規(guī)則懷有危機(jī)感，試圖通過(guò)打造RCEP予以抗衡。這是否表明亞太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)進(jìn)入了一個(gè)新的階段，其中又裹挾著復(fù)雜的安全競(jìng)爭(zhēng)？

周方銀：當(dāng)前亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的核心是爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)規(guī)則的制定權(quán)。美國(guó)推動(dòng)TPP具有較為明確的政治目的，就是把反對(duì)中國(guó)、跟中國(guó)對(duì)立的力量全部籠絡(luò)起來(lái)，利用美國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、安全領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，發(fā)動(dòng)和借用本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)力量，修改和廢除亞太地區(qū)原來(lái)的經(jīng)濟(jì)規(guī)則，重新制定新的規(guī)則。從TPP的建設(shè)過(guò)程看，它有明顯不符合經(jīng)濟(jì)考慮的地方。因?yàn)門PP是一個(gè)非常嚴(yán)格而高標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)議，如果僅僅從經(jīng)濟(jì)上考量，美國(guó)應(yīng)該是尋找那些最接近TPP內(nèi)涵要求的經(jīng)濟(jì)體談判，但美國(guó)現(xiàn)在在TPP吸納對(duì)象的選擇上，不是根據(jù)對(duì)方的經(jīng)濟(jì)條件，而是在很大程度上根據(jù)關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近以及在戰(zhàn)略上的利用價(jià)值來(lái)考慮。

從區(qū)域合作的角度看，無(wú)論是“10+3”還是“10+6”，中國(guó)和東盟在其中都占有很大的影響力，美國(guó)對(duì)“10+X”的既定模式是不滿意的，如果任由這樣的經(jīng)濟(jì)合作模式發(fā)展的話，中國(guó)和東盟的關(guān)系會(huì)越來(lái)越緊密。尤其是中國(guó)與東盟的自貿(mào)區(qū)，對(duì)中國(guó)與東盟的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系起到了很大的推動(dòng)作用。

在原有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式下，隨著時(shí)間的推移，中國(guó)在本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具有越來(lái)越大的影響力。當(dāng)前，中國(guó)已經(jīng)成為周邊大多數(shù)國(guó)家以及東盟的最大貿(mào)易伙伴。美國(guó)在亞太地區(qū)的5個(gè)盟國(guó)除菲律賓外，最大的貿(mào)易伙伴也都是中國(guó)。這種趨勢(shì)繼續(xù)發(fā)展下去，是美國(guó)并不希望看到的局面。在這種情況下，美國(guó)試圖把一些在政治、安全上較為支持它的國(guó)家都籠絡(luò)起來(lái)，把中國(guó)排除在外，制定另外一套經(jīng)濟(jì)規(guī)則，以達(dá)到在經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域?qū)⒅袊?guó)邊緣化的效果。應(yīng)該說(shuō)，美國(guó)的這一做法取得了一定程度的成功。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中被排除在外，特別是完全喪失對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的規(guī)則制定權(quán)，這也是中國(guó)較為擔(dān)心的一種局面。我們現(xiàn)在即使不加入TPP，也在努力提高自身經(jīng)濟(jì)行為的標(biāo)準(zhǔn)，這樣，當(dāng)有一天中國(guó)準(zhǔn)備加入TPP時(shí)，就不會(huì)感到那么困難，短期內(nèi)要承受的代價(jià)就不會(huì)那么大。上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，在一定程度上也可以推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)生某些方面的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步增強(qiáng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化的適應(yīng)力。

在TPP的壓力下，東盟也感到頗為緊張?，F(xiàn)在東盟十國(guó)里，參與TPP談判的有新加坡、文萊、馬來(lái)西亞、越南等幾個(gè)國(guó)家，這一態(tài)勢(shì)會(huì)在客觀上把東盟分成兩類國(guó)家—TPP的成員國(guó)和非成員國(guó)。由此導(dǎo)致的結(jié)果，會(huì)削弱東盟的凝聚力，及其在經(jīng)濟(jì)上的統(tǒng)一性。為了提升凝聚力，東盟發(fā)起了RCEP，這也獲得了中國(guó)的支持。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，RCEP可以在一定程度上緩沖TPP帶來(lái)的沖擊，避免中國(guó)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作中陷入孤立。未來(lái)亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的面貌，一個(gè)重要的方面，取決于不同的經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，哪一個(gè)推進(jìn)得更快，效果更好。RCEP和TPP誰(shuí)走得快，亞太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)則將有很大的不同。

在這個(gè)過(guò)程中，總體來(lái)說(shuō)日本的處境相對(duì)有利，日本作為世界第三大經(jīng)濟(jì)體，是美國(guó)、東盟、中國(guó)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中都要爭(zhēng)取的潛在對(duì)象，日本倒向哪一邊，剩下的另一方就會(huì)備感壓力。但從長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)，只要中國(guó)保持住經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的勢(shì)頭，問(wèn)題都不會(huì)太嚴(yán)重。

《南風(fēng)窗》：日本最近通過(guò)了國(guó)家戰(zhàn)略特區(qū)法案，據(jù)說(shuō)在政策設(shè)計(jì)上跟上海自貿(mào)區(qū)接近，日本也想在經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)權(quán)上與中國(guó)較量一番？

周方銀：從中日力量對(duì)比的走勢(shì)來(lái)看，日本處于下風(fēng)。2010年，中國(guó)的GDP超過(guò)日本，僅僅過(guò)了3年不到的時(shí)間，2013年中國(guó)的GDP將達(dá)到日本的1.5倍，甚至更高。如果再過(guò)幾年，中國(guó)的體量變成它的兩倍，對(duì)日本來(lái)說(shuō)，就會(huì)感到很大的壓力。日本的國(guó)家戰(zhàn)略特區(qū)法案，不管是不是針對(duì)上海自貿(mào)區(qū)，都表明它有一種緊迫感，尤其是安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)的“三支箭”已經(jīng)射出去了兩支，日元貶值為中心的金融政策，擴(kuò)大公共支出的財(cái)政政策都取得了一定的成果，但是以“建立民間經(jīng)濟(jì)特區(qū)”為主要內(nèi)容的第三支箭能不能收到效果還很難說(shuō)。

從前兩年日本的反應(yīng)來(lái)看，安倍在對(duì)華政策方面沒(méi)有給自己留下多大的余地。他一直認(rèn)為在中美兩國(guó)的較量中，優(yōu)勢(shì)還在美國(guó)那邊。一年以來(lái)，他在東南亞、印度和俄羅斯到處活動(dòng)，對(duì)中國(guó)采取了比較強(qiáng)硬的對(duì)抗性態(tài)度。但從今年下半年的情況來(lái)看，形勢(shì)對(duì)日本不太有利，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇不樂(lè)觀，又有債務(wù)上限、政府關(guān)門的問(wèn)題纏身，奧巴馬沒(méi)有出席APEC峰會(huì)，取消了對(duì)東亞的訪問(wèn)，這導(dǎo)致美國(guó)在亞洲地區(qū)的存在感減弱。相比之下，習(xí)、李接連訪問(wèn)東南亞，其中印尼、馬來(lái)西亞、泰國(guó)和越南是東盟最重要的經(jīng)濟(jì)體。中美在東南亞的態(tài)勢(shì)發(fā)生了很大的變化。這對(duì)日本必然會(huì)有所觸動(dòng)。所以說(shuō)現(xiàn)在日本的態(tài)度有所緩和，在修憲的問(wèn)題上立場(chǎng)也有所松動(dòng)。

經(jīng)濟(jì)與安全雙中心不可持續(xù)

《南風(fēng)窗》：無(wú)論東亞經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的速度如何，離不開一個(gè)現(xiàn)實(shí)背景就是美國(guó)主導(dǎo)的軍事同盟體系，這與中國(guó)積極主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)合作產(chǎn)生了割裂，雙中心的局面是不是東亞健康秩序的最大障礙？

周方銀：美國(guó)是東亞安全秩序的中心，但美國(guó)不是亞洲國(guó)家，這意味著本地區(qū)的安全中心建立在區(qū)域之外，這是一種不正常的安全關(guān)系。這是本地區(qū)主要國(guó)家之間未能實(shí)現(xiàn)有效和深度戰(zhàn)略和解的結(jié)果。美國(guó)主導(dǎo)東亞地區(qū)安全秩序的目的，不在于如何使這個(gè)地區(qū)對(duì)于本地區(qū)所有國(guó)家來(lái)說(shuō)變得更加安全，而是為了維護(hù)美國(guó)的主導(dǎo)地位，防止本地區(qū)出現(xiàn)任何一個(gè)國(guó)家主導(dǎo)的局面，這本身不是健康的心態(tài)，不利于這個(gè)地區(qū)的發(fā)展。為了維持對(duì)這一地區(qū)的主導(dǎo)地位，美國(guó)客觀上需要在這個(gè)地區(qū)保持足夠多的難解的矛盾。近兩年釣魚島問(wèn)題、南海問(wèn)題等領(lǐng)土領(lǐng)海主權(quán)權(quán)益爭(zhēng)端問(wèn)題被引爆后，美國(guó)操控東亞地區(qū)矛盾的做法帶來(lái)的負(fù)面作用其實(shí)增大了，所以說(shuō)雙中心是不可持續(xù)的。

從長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)，我們只有跟周邊國(guó)家實(shí)現(xiàn)深度的政治和安全問(wèn)題的和解，拔除安全隱患，才會(huì)有健康的、可持續(xù)的安全秩序。比如說(shuō)歐洲，首先組建了北約，解決了自身內(nèi)部的安全問(wèn)題，然后在此基礎(chǔ)上進(jìn)行經(jīng)濟(jì)一體化，所以經(jīng)濟(jì)合作比較順利。東亞地區(qū)如果把安全問(wèn)題解決了，經(jīng)濟(jì)合作就能比較健康地發(fā)展。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，中國(guó)要對(duì)本地區(qū)提供更多的安全和經(jīng)濟(jì)公共產(chǎn)品，這有助于營(yíng)造較好的地區(qū)合作環(huán)境。

《南風(fēng)窗》：未來(lái)經(jīng)濟(jì)中心與安全中心會(huì)長(zhǎng)久割裂嗎？

周方銀：美國(guó)長(zhǎng)久的安全優(yōu)勢(shì)加上中國(guó)上升的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，這兩個(gè)基本事實(shí)在未來(lái)一個(gè)時(shí)期會(huì)繼續(xù)保持，但兩者之間的關(guān)系不一定會(huì)向割裂的方向發(fā)展。現(xiàn)在中美雙方都意識(shí)到了二元結(jié)構(gòu)帶來(lái)的問(wèn)題，美國(guó)認(rèn)為光有安全優(yōu)勢(shì)不夠，所以加快了TPP的步伐，中國(guó)也在改善和周邊國(guó)家的關(guān)系?，F(xiàn)在的態(tài)勢(shì)是中國(guó)試圖消解美國(guó)的安全優(yōu)勢(shì)，美國(guó)試圖稀釋中國(guó)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。未來(lái)，地區(qū)的安全關(guān)系與經(jīng)濟(jì)關(guān)系會(huì)越來(lái)越交錯(cuò)復(fù)雜。中國(guó)新的領(lǐng)導(dǎo)人特別強(qiáng)調(diào)彌補(bǔ)中國(guó)的安全短板，明確意識(shí)到不能長(zhǎng)期在美國(guó)的安全優(yōu)勢(shì)下發(fā)展。如果中國(guó)的安全短板得以彌補(bǔ)，美國(guó)在東亞地區(qū)安全領(lǐng)域就難以一家獨(dú)大。中國(guó)如果能夠在所謂的“第一島鏈”內(nèi)處于優(yōu)勢(shì)，美國(guó)的軍事力量如果實(shí)質(zhì)性地退出第一島鏈，兩者在安全領(lǐng)域就會(huì)形成一種較為平衡的態(tài)勢(shì)。在這種情況下，美國(guó)依然在全球處于安全優(yōu)勢(shì)，但在本地區(qū)的力量平衡發(fā)生改變，中國(guó)和平發(fā)展就有了更強(qiáng)有力的軍事安全保障，中美也可以在這個(gè)地區(qū)進(jìn)行雙邊關(guān)系更為平衡基礎(chǔ)上的合作。

《南風(fēng)窗》：十八屆三中全會(huì)提出了組建國(guó)家安全委員會(huì)，這對(duì)中國(guó)與周邊國(guó)家的關(guān)系將產(chǎn)生何種影響？

周方銀：我個(gè)人認(rèn)為，國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)立，不能說(shuō)是為了應(yīng)對(duì)當(dāng)前中國(guó)面臨的周邊安全形勢(shì)，包括釣魚島問(wèn)題、南海問(wèn)題等等。這樣的說(shuō)法，實(shí)際上低估了國(guó)家安全委員會(huì)的作用。在戰(zhàn)略層面，作為一種頂層設(shè)計(jì)，它可以在更高的層級(jí)上凝聚共識(shí)，使我們未來(lái)的崛起戰(zhàn)略更為清晰有力；在政策層面，它可以加大周邊外交的執(zhí)行力，更好地集中力量、統(tǒng)合不同類型的資源、協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)方面，更連貫地對(duì)與戰(zhàn)略相匹配的政策加以貫徹。同時(shí)，國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)立，客觀上將會(huì)使國(guó)家安全作為最核心的國(guó)家利益得到更有效的維護(hù)，也會(huì)改變部分周邊國(guó)家在未來(lái)與中國(guó)打交道過(guò)程中的預(yù)期，使其更清晰地體會(huì)到中國(guó)政府在維護(hù)國(guó)際利益、國(guó)家安全方面的意志、能力和決心。