高考改革的“漸進(jìn)式”之困

張墨寧

近日，江蘇、上海、北京陸續(xù)推出本地高考改革技術(shù)性方案并征求意見，各地不約而同降低英語比重引起熱議。公眾將目光再一次投向了教育部，希望國家層面的高考改革方案能夠有大動作。

不過，與地方相比，中央政府部門的態(tài)度更為謹(jǐn)慎。教育部新聞發(fā)言人續(xù)梅雖然沒有否認(rèn)此前傳出的十八屆三中全會后出臺方案的時間表，但卻表示“國家層面的高考改革方案仍在研究制定過程中，還沒有定稿的時候，誰也不能說，因為方案隨時可能修改”。大有不到最后一刻，誰也做不了主之意。

過去的3年中，教育部已經(jīng)不止一次“辟謠”，自《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》公布之后，每一次的風(fēng)吹草動都能引發(fā)人們對于國家高考改革的遐想，而只聞其聲的尷尬足見破局之難。

遲遲未決的方案

“探索招生與考試相對分離的辦法，政府宏觀管理，專業(yè)機(jī)構(gòu)組織實施，學(xué)校依法自主招生，學(xué)生多次選擇，逐步形成分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生制度?！边@是2010年《綱要》確定的高考改革思路?？梢哉f，“頂層設(shè)計”已經(jīng)初具。然而，在接下來的幾年中，具體方案卻一再推遲。

2011年初，教育部部長袁貴仁在《學(xué)習(xí)時報》發(fā)表了一篇名為《全面推動我國教育事業(yè)實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展》的文章，就被外界看作是方案即將出臺的信號。這樣的猜測也屬合情合理：《綱要》頒布半年多之后，教育部長再次提及高考改革，自然是落實《綱要》的進(jìn)一步行動。然而，教育部新聞發(fā)言人很快出面否認(rèn)，稱并未公布方案。

2012年“兩會”，袁貴仁再提高考改革方案，稱正在“最后沖刺”，年內(nèi)一定出臺。事實卻是，直到今年年初，《關(guān)于2013年深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見》（也稱“一號文件”）中，提出高考改革的總體目標(biāo)和基本框架被提上日程。

“《綱要》出臺3年了，現(xiàn)在卻又繞回到了總體目標(biāo)和基本框架，其實‘頂層設(shè)計 已經(jīng)具備了，就是推行考試和招生的分離，但難點在于權(quán)力的調(diào)整和下放?！?1世紀(jì)教育研究院副院長熊丙奇對《南風(fēng)窗》記者說，“政府要把辦學(xué)的自主權(quán)交給學(xué)校，把考試的評價權(quán)交給社會機(jī)構(gòu)，行政部門會愿意嗎？比如國家教育考試中心和地方教育考試院，現(xiàn)在由他們組織考試、擁有學(xué)生檔案的投檔權(quán)，如果變成是社會化的考試，學(xué)校自主選擇認(rèn)可，學(xué)生自由選擇參加，高考就變成了以學(xué)校和學(xué)生為核心，跟教育考試部門沒有關(guān)系了，教育考試院的價值和權(quán)力就會消失。如果大學(xué)自主招生，意味著大學(xué)有辦學(xué)自主權(quán)，中央向地方放權(quán)，政府向?qū)W校放權(quán)。教考招的分離也會推動教育行政體制的松動。”熊丙奇認(rèn)為，《綱要》的方向其實已經(jīng)很明確了，相關(guān)部門是否愿意放權(quán)才是問題的關(guān)鍵。

而現(xiàn)在，應(yīng)該真正到了袁貴仁所說的 “沖刺階段”，時間表已經(jīng)較為明朗，拖不過2013年，但是方案的內(nèi)容卻依舊含糊，最后的定稿能在多大程度上體現(xiàn)《綱要》的基調(diào)，決策層和相關(guān)咨詢專家的態(tài)度顯得過于謹(jǐn)慎。

教育部教育發(fā)展研究中心主任張力在2013年亞洲教育論壇年會亮相時，只要提到高考，就頗為緊張：“一切都要以最后拍板的方案來，現(xiàn)在我不便多說?！倍撝行捏w制改革研究室副主任王烽在接受《南風(fēng)窗》記者采訪時說，“作為紀(jì)律，方案的具體內(nèi)容無法透露，只能說有所突破?！爆F(xiàn)為國家教育咨詢委員會考試招生咨詢工作組專家的王烽曾參與起草《國家中長期教育改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，從他的態(tài)度也似乎能夠觀察到教育行政部門堅持“漸進(jìn)式”方向的改革脈絡(luò)?！翱荚囌猩贫瓤隙ㄊ且獓覍用嫒ネ苿樱趯嶋H的推動過程中，最終會落到地方，現(xiàn)在是16個省分省命題，每個省的情況都不一樣。這么多年地方進(jìn)行了一些試驗，給招生改革提供了一些經(jīng)驗和教訓(xùn)。如果在全國范圍內(nèi)試驗的話，影響面太大，風(fēng)險也更大?！蓖醴檎f，在過去30年的改革中，地方和高校的確承擔(dān)了更多的責(zé)任。

然而，“地方先行”的模式卻并不被看好。針對目前地方省份推出的高考改革“新政”，中國教育科學(xué)研究院研究員儲朝暉稱，各個省出臺的政策，都在一個狹窄的區(qū)域，真正核心的、體制性的東西沒有做任何的改變。而熊丙奇則認(rèn)為，此次地方高考改革還是延續(xù)以前的思路，從上個世紀(jì)80年代，中國開始推行高考改革，其實一直是在進(jìn)行科目和分制的調(diào)整，而沒有進(jìn)行錄取改革，這次地方的方案傳遞出來的信息其實都涉及這個問題。

中央主導(dǎo)，地方?jīng)Q斷？

面臨高考的屬地格局，中央很難拿出剛性的指導(dǎo)意見，將更多自主權(quán)交給了地方，不過在外界看來卻無異于“踢皮球”，而地方看似獲得了進(jìn)行改革試驗的主導(dǎo)性，但由于宏觀導(dǎo)向的缺乏，實踐的挪騰空間極其有限。在這種困局之下，高考改革便很難突破“科目改革”的范疇。

作為一項全國性的改革，高考改革存在事權(quán)分配關(guān)系，但這種分配不是建立在制度規(guī)定的基礎(chǔ)上，而是建立在靈活度大但權(quán)威性相對低的政策規(guī)定上。

“如果推行考試和招生的分離，顯然要進(jìn)行考試的社會化，把考試招生的自主權(quán)交給大學(xué)，但地方推行高考改革的時候，還是很難打破現(xiàn)有的權(quán)力和利益結(jié)構(gòu)。另一方面地方其實也無能為力，國家應(yīng)該有一個統(tǒng)一方案，地方制定細(xì)則。而且全國的重點高校尤其是教育部直屬的大學(xué)，也不是地方能說了算的?！卑凑招鼙娴臉?gòu)想，高考改革可以分為三個層次，首先，重點大學(xué)完全進(jìn)行自主招生，面向全國，無論從資金來源還是屬性來講，這些院校都應(yīng)該進(jìn)行自主招生，各地考生可以不分戶籍自由報考，并以統(tǒng)一測試成績申請高校；其次，地方院校由于地方政府出資更多，可以將招生名額更多給本省的考生；此外，高職高?，F(xiàn)在招生困難，可以不必要求考生參加高考，而實行申請入學(xué)，至于學(xué)校的辦學(xué)管理，則實行寬進(jìn)嚴(yán)出。

盡管熊丙奇自認(rèn)從這三個層面改革，所有的問題都會引刃而解，不過他也感到從目前教育部的“漸進(jìn)式”改革思路來看，顯然過于“理想化”。他說，參照異地高考改革的路徑，對未來出臺的高考改革方案也不必過于期待。

去年，曠日持久的異地高考權(quán)利之爭終于有了“結(jié)果”。到目前為止，全國31個省市除西藏外均出臺了異地高考方案。從中央政府的政策意見可以看出，異地高考采用的是“中央指導(dǎo)，地方?jīng)Q斷”的模式，這也是其政策效能被詬病的原因，按照這一模式，矛盾最為集中的北上廣都采用了設(shè)置 “門檻”的階梯式方案，北京只允許符合條件的隨遷子女在北京報考高職院校。上海的隨遷子女異地高考則采取與居住證掛鉤的積分制。在本次高考制度改革“頂層設(shè)計”當(dāng)中仍然不會有實質(zhì)性進(jìn)展。教育部新聞發(fā)言人續(xù)梅近日即公開表示，隨遷子女的異地高考問題，這次還是按照去年底國務(wù)院發(fā)布的文件精神。

以中央為主體的政策通過“頂層設(shè)計”、“頂層推動”等策略解決社會問題，而以地方為主體的政策則以先行先試、因地制宜為特征。實質(zhì)上是一種放權(quán)分責(zé)的策略，賦予地方政府最大限度的權(quán)力，以規(guī)避中央政府頂層設(shè)計帶來的風(fēng)險。按照教育部官員的說法，異地高考“既有要解決的問題，又有不能碰的問題”、“要考慮城市承載能力，尤其要考慮影響原戶籍居民的考生利益”。

盡管中央教育改革的規(guī)格越來越高，但它所承擔(dān)的責(zé)任卻并未與之匹配。早在2010年，國務(wù)院成立國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，時任中共中央政治局委員、國務(wù)委員的劉延?xùn)|親自擔(dān)任組長。此后，為完善改革決策咨詢機(jī)制，2010年11月，國家層面又成立國家教育咨詢委員會，這是中國教育史上首次設(shè)置專門機(jī)構(gòu)對國家教育重大改革發(fā)展政策進(jìn)行調(diào)研、論證和評估。2012年7月，為對國家教育考試制度改革進(jìn)行頂層設(shè)計，國家教育考試指導(dǎo)委員會成立，由教育、科技、經(jīng)濟(jì)、法律、管理等領(lǐng)域的26名專家組成。

高校雖然獲得了一定的招生選拔權(quán)，但仍受制于高考分?jǐn)?shù)線這一“緊箍咒”?！按髦備D跳舞”的招生體制改革并未真正觸及自主招生的本質(zhì)，變成了高?！捌狻保咽チ嗽镜囊饬x。

然而，適時靈活的策略性調(diào)整造成了權(quán)責(zé)配置失衡的缺陷。作為一項全國性的改革，高考改革存在事權(quán)分配關(guān)系，但這種分配不是建立在制度規(guī)定的基礎(chǔ)上，而是建立在靈活度大但權(quán)威性相對低的政策規(guī)定上。同時，由于權(quán)力和其他資源的分配往往是通過上下級政府的討價還價來確定，責(zé)任的認(rèn)定也不得不依據(jù)形勢的變化及時調(diào)整，所以極易導(dǎo)致主體虛置的現(xiàn)象。

放權(quán)能否實現(xiàn)

回顧30年的高考制度變遷，從“文革”結(jié)束后，初步確立了“全國統(tǒng)考、地方審核、學(xué)校錄取”的高考模式，到上世紀(jì)80年代“國家計劃招生、用人單位委托招生和招收少數(shù)自費生”三種辦法的執(zhí)行再到之后的分省命題，雖然招考形式不斷改革，但以省、自治區(qū)、直轄市為單位組織招生的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)一直存在，在戶籍制度的基礎(chǔ)上，以省為單位的分?jǐn)?shù)線劃定標(biāo)準(zhǔn)以及招生分配指標(biāo)制度等一系列規(guī)則共同構(gòu)成了地方利益。

“很顯然，所有問題都出在集中錄取制度上。地方割據(jù)本身是由于招生制度的計劃分配方式，名額分到了不同的地方，自然就變成了地方的利益?！毙鼙嬲f，如果不改變錄取的計劃體制，所有的努力很可能淪為“偽改革”。

多位學(xué)者認(rèn)為，在現(xiàn)有的框架下，自主招生、向大學(xué)放權(quán)有可能會是最大的突破口。王烽也表示，自主招生應(yīng)該會有進(jìn)一步的激勵措施。

自主招生從2003年開始推行至今，參加自主招生的院校擴(kuò)展到80多所，并逐漸形成了“北約聯(lián)盟”11校，“華約聯(lián)盟”7校、“卓越聯(lián)盟”9校，“北京高科聯(lián)盟”11校聯(lián)考的模式。而實際上，高校雖然獲得了一定的招生選拔權(quán)，但仍受制于高考分?jǐn)?shù)線這一“緊箍咒”?！按髦備D跳舞”的招生體制改革并未真正觸及自主招生的本質(zhì)，變成了高?！捌狻?，已失去了原本的意義。

對此，王烽認(rèn)為，如果說 “分類考試、綜合評價、多元錄取”是從技術(shù)操作的角度提出的要求，那么“招生與考試相對分離”，則是體制上的設(shè)計，調(diào)整的是各個主體的權(quán)力和責(zé)任。高校招生自主權(quán)的擴(kuò)大，要求建立保證招生公平的新機(jī)制，首先是對高校的約束和監(jiān)督、問責(zé)機(jī)制。學(xué)校主導(dǎo)的多元評價標(biāo)準(zhǔn)的建立，意味著高校招生工作中綜合評價重心的轉(zhuǎn)移，即由以考代招體制下的考試機(jī)構(gòu)和政府招生辦公室為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿咝橹?。“不過，多數(shù)高校對落實招生自主權(quán)還沒有做好準(zhǔn)備，也并不是很積極，都不愿意碰這個事，他們還沒有意識到自主招生的重要性。”王烽說。

高校的態(tài)度其實也不難理解，自主雖然意味著權(quán)力的增加和回歸教育本質(zhì)的可能性，但是在其本身的行政化之下，也意味著政策風(fēng)險和輿論風(fēng)險，高校自身如何破除招生“潛規(guī)則”、陽光運行，也是改革的對象之一。作為權(quán)力的被讓渡者，尚且沒有做好準(zhǔn)備，需要交出招生規(guī)則和程序等權(quán)力的政府部門又做好準(zhǔn)備了嗎？