公私合作：印度高等教育改革的新方向

吳媛媛　安雙宏

摘要：20世紀(jì)90年代初，印度在高等教育領(lǐng)域掀起的私有化改革雖然取得了一定的成就，但是印度高等教育所面臨的入學(xué)、質(zhì)量、公平等三大問(wèn)題依然嚴(yán)峻。在這種背景下，印度高等教育改革轉(zhuǎn)向公私合作的新方向。高等教育公私合作打破了政府與市場(chǎng)二元對(duì)立的狀態(tài)，以其公私融合的特點(diǎn)，在促進(jìn)高等教育融資渠道的拓展、管理效率的提高以及公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等方面具有傳統(tǒng)私有化所不能比擬的優(yōu)勢(shì)。

關(guān)鍵詞：印度；高等教育改革；公私合作

中圖分類號(hào)：G40-059.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-4156（2013102-152-03

一、印度高等教育私有化改革的局限

（一）高等教育的毛入學(xué)率仍然亟待提高

印度自20世紀(jì)90年代初進(jìn)行的高等教育私有化改革為印度高等教育規(guī)模的擴(kuò)充提供了條件，高等教育的毛入學(xué)率在90年代期間的增長(zhǎng)幅度是較大的，達(dá)到了5%。但是可以看出，印度的毛入學(xué)率仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國(guó)的發(fā)展水平，甚至到2005年已經(jīng)成為金磚四國(guó)中毛入學(xué)率最低的國(guó)家。印度“十一五”（2007-2012）期間，公立高教系統(tǒng)和私立高教系統(tǒng)進(jìn)一步擴(kuò)充，毛入學(xué)率從12%提升到17%，但是，高等教育毛入學(xué)率低仍然是印度高等教育目前面臨的主要問(wèn)題之一。

（二）高等教育質(zhì)量問(wèn)題依然突出

印度高等教育的質(zhì)量問(wèn)題由來(lái)已久，阿爾特巴赫曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“如果把印度高等教育比作大海，只有少數(shù)高質(zhì)量的高校象孤零零的小島一般，散落于一般高校的汪洋大海中。”印度高等教育私有化改革在促進(jìn)公立高校革新的同時(shí)，也催生了一大批私立高校，這些私立高校中也有一些優(yōu)秀者。但從整體而言，公立高教僵化的大學(xué)納附制仍然桎梏高校的改革創(chuàng)新，其教學(xué)與課程落后和脫離社會(huì)實(shí)際的問(wèn)題仍然沒(méi)有解決；私立高校的角色主要是吸納被公立高校排除在外的學(xué)生，教育主要集中在促進(jìn)學(xué)生就業(yè)的專業(yè)教育上，其教育質(zhì)量參差不齊，優(yōu)質(zhì)高校寥若晨星。

印度高等教育質(zhì)量問(wèn)題集中表現(xiàn)在師資和基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏上。2000年印度的生師比率為26，同一時(shí)期，中國(guó)為13.5，俄羅斯為11，巴西為13.6。2005-2008年，印度高校學(xué)生入學(xué)增長(zhǎng)率為6.3%，而同一時(shí)期印度高校教師聘任數(shù)量的增長(zhǎng)率只有2.28%。2007-2008年，印度大學(xué)中教授的空缺達(dá)到45%，副教授的空缺達(dá)到51%，講師的空缺達(dá)到53%，附屬學(xué)院中副教授的空缺達(dá)到18%，講師的空缺達(dá)到41%。制約印度高等教育質(zhì)量的另一個(gè)瓶頸是基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏。即便是印度大學(xué)撥款委員會(huì)（UGC）管轄之下的高校，其基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的情況也是普遍存在的。調(diào)查顯示，在UGC管轄的153所大學(xué)和9857所學(xué)院中，48.26%的大學(xué)和68.58%的學(xué)院存在著缺乏基礎(chǔ)設(shè)施的情況。

（三）教育公平問(wèn)題進(jìn)一步惡化

印度是一個(gè)在文化、種族、經(jīng)濟(jì)上存在巨大差異的國(guó)家，平等問(wèn)題是印度社會(huì)中非常重要也非常敏感的問(wèn)題。印度政府對(duì)高等教育營(yíng)利化的抵制，一方面出于教育質(zhì)量的考慮，另一方面也是出于教育公平的考慮。印度私立高等教育的發(fā)展受到市場(chǎng)的強(qiáng)大作用，滿足了印度中產(chǎn)階級(jí)對(duì)高等教育的巨大需求，但同時(shí)也因高額的學(xué)費(fèi)將社會(huì)地位低、經(jīng)濟(jì)貧困的學(xué)生拒之門外。

印度獨(dú)立以來(lái)，中央政府為了通過(guò)高等教育促進(jìn)社會(huì)公平，在公立高校中實(shí)行種族保留政策，即為落后階級(jí)保留一定比例的升學(xué)名額。雖然近年來(lái)，印度政府也有意通過(guò)制定相關(guān)法規(guī)政策在私立高校中實(shí)行保留政策，但是這些政策遭到了私立高校的抵制。印度高等教育在私有化改革中，由于市場(chǎng)調(diào)控的失靈和政府的放任以及管理無(wú)力，導(dǎo)致高等教育不公平狀況進(jìn)一步加劇。

二、印度高教改革公私合作的內(nèi)容與優(yōu)勢(shì)

（一）教育領(lǐng)域公私合作的興起

公私合作（Public-Private-Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）又稱公私伙伴關(guān)系或公私協(xié)力，是一種公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供方式，于20世紀(jì)由英國(guó)率先提出，隨后在發(fā)達(dá)國(guó)家得到廣泛響應(yīng)。1998年聯(lián)合國(guó)為公私合作進(jìn)行了定義：“指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式”，“合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)”。

隨著公私合作的優(yōu)勢(shì)日漸顯露，這種模式從發(fā)達(dá)國(guó)家推廣至發(fā)展中國(guó)家，同時(shí)也延伸至各國(guó)的教育領(lǐng)域。在高等教育領(lǐng)域，“目前世界上出現(xiàn)一些新的態(tài)勢(shì)：一是不把高等教育看成是公共產(chǎn)品；二是私立機(jī)構(gòu)的作用不斷增強(qiáng)。公私之間的界限變得模糊”。公私合作成為高等教育私有化發(fā)展的新趨勢(shì)，2004年世界銀行在馬來(lái)西亞吉隆坡組織“政府與非政府機(jī)構(gòu)參與教育：區(qū)域會(huì)議”，會(huì)議達(dá)成共識(shí)：要實(shí)現(xiàn)教育發(fā)展目標(biāo)，就要在政府部門和非政府部門之間建立一種合作伙伴關(guān)系。

（二）印度高等教育公私合作的內(nèi)容

印度教育領(lǐng)域的公私合作處于初步發(fā)展階段，至2011年，教育領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目數(shù)量?jī)H占公共生產(chǎn)與服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目總量的2.2%。印度高等教育十二五計(jì)劃（2012-2017）第一章提到，在高等教育領(lǐng)域內(nèi)，要通過(guò)可行的和創(chuàng)造性的公私合作模式，積極推進(jìn)私有化改革，要從更務(wù)實(shí)的角度重新考察現(xiàn)有的教育“非營(yíng)利”的規(guī)定。

印度大學(xué)撥款委員會(huì)制定了高等教育領(lǐng)域公私合作的具體方案，將高等教育領(lǐng)域的公私合作劃分為八種模式，并認(rèn)為后五種模式值得推廣：一是私營(yíng)部門為高校提供硬件方面的基礎(chǔ)設(shè)施，公共部門（政府）為維持高校教學(xué)和研究的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供財(cái)政支持；二是政府提供基礎(chǔ)設(shè)施，私營(yíng)部門負(fù)責(zé)高校的運(yùn)行；三是政府為私立教育機(jī)構(gòu)的教學(xué)和研究開放諸如醫(yī)院等公共基礎(chǔ)設(shè)施；四是在政府認(rèn)定的不發(fā)達(dá)地區(qū)，根據(jù)政府的規(guī)定，私營(yíng)部門有權(quán)舉辦、運(yùn)行高校，并獲取合理利潤(rùn)；五是政府特許私營(yíng)部門在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)管理和運(yùn)行教育機(jī)構(gòu)；六是政府與知名信托機(jī)構(gòu)或公司合作建立教育機(jī)構(gòu)，以滿足特定的需求；七是公立或私立教育機(jī)構(gòu)與工商企業(yè)合作，共同培訓(xùn)學(xué)生技能和進(jìn)行研究；八是傳統(tǒng)的大學(xué)和“相當(dāng)于大學(xué)的機(jī)構(gòu)”與已有的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為開發(fā)共享的學(xué)術(shù)課程進(jìn)行合作（混合教育）。

（三）印度高等教育公私合作的優(yōu)勢(shì)分析

印度計(jì)劃委員會(huì)在其關(guān)于社會(huì)領(lǐng)域領(lǐng)域的公私合作的報(bào)告中對(duì)比了傳統(tǒng)的私有化與公私合作的區(qū)別（見(jiàn)表1），并認(rèn)為，相比于傳統(tǒng)的私有化，公共生產(chǎn)和服務(wù)領(lǐng)域公私合作的優(yōu)勢(shì)在于：一是拓寬運(yùn)用私人資本的渠道，節(jié)省公共開支；二是充分發(fā)揮私人資本效率和經(jīng)營(yíng)管理的優(yōu)勢(shì)，提高成本效益和生產(chǎn)率；三是既可以在一定程度上保證公共利益和公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又可以提升公共服務(wù)的滿意度。

在高等教育領(lǐng)域的公私合作中，政府的一些權(quán)力得以保留，這既有利于政府吸收社會(huì)資源舉辦高等教育，也有助于高等教育領(lǐng)域公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)將降低私營(yíng)部門的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，在印度，高等教育領(lǐng)域的公私合作主要具有以下兩方面的優(yōu)勢(shì)。

1.高等教育公私合作促進(jìn)了政府對(duì)社會(huì)資源的運(yùn)用。提高了基礎(chǔ)設(shè)施水平，提高了高等教育毛入學(xué)率。印度高等教育的需求旺盛，但是印度政府所能提供的高等教育機(jī)會(huì)非常有限，其根源在于高等教育的投入不足。印度政府對(duì)高等教育的投入占五年計(jì)劃總投入的比例自印度第五個(gè)五年計(jì)劃以來(lái)呈急劇下降趨勢(shì)（見(jiàn)圖1）。同時(shí)，印度高校的經(jīng)費(fèi)來(lái)源呈現(xiàn)兩極分化，公立高校的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于政府撥款（見(jiàn)表2），私立高校的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于學(xué)費(fèi)（見(jiàn)表3），且公私立高校的經(jīng)費(fèi)來(lái)源都比較單一。另外，印度高等教育在政府層面和高校層面都存在著經(jīng)費(fèi)管理效率低的問(wèn)題等。印度在高等教育領(lǐng)域引入公私合作，可增加私營(yíng)部門對(duì)高等教育的投資，能有效減輕政府高等教育財(cái)政支出的壓力，同時(shí)，公私合作也有助于打破印度高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源兩極分化的局面，促進(jìn)高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)的多元化。私營(yíng)部門的參與所帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)效率的注重，也有助于提高高校經(jīng)費(fèi)的利用率。

2.印度高等教育領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈和政府失靈是導(dǎo)致高等教育質(zhì)量與公平問(wèn)題的原因，公私合作能在一定程度上促進(jìn)政府與市場(chǎng)互相協(xié)作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，保證高等教育質(zhì)量和公平這類公共福利目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

印度高等教育領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈主要表現(xiàn)在私立高等教育的市場(chǎng)影響呈現(xiàn)失衡狀態(tài)，市場(chǎng)機(jī)制作用不均衡，供求機(jī)制發(fā)揮了最大限度的影響，而價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制影響不大，從而導(dǎo)致印度私立高等教育質(zhì)量參差不齊，教育公平難以保證；政府失靈主要表現(xiàn)在公立高等教育的科層制結(jié)構(gòu)僵化，嚴(yán)重制約公立高校的辦學(xué)績(jī)效。

印度高等教育市場(chǎng)失靈和政府失靈的原因在于：在傳統(tǒng)的高等教育私有化狀態(tài)下，政府與市場(chǎng)處于二元對(duì)立狀態(tài)。“在私人產(chǎn)品市場(chǎng)中，由市場(chǎng)配置資源；在公共產(chǎn)品市場(chǎng)中，由政府提供公共產(chǎn)品。但是外部性、低效率、尋租、分配不公平等問(wèn)題造成了市場(chǎng)失靈和政府失靈，單純地依靠政府或市場(chǎng)都不能使公共產(chǎn)品供給達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)”。

高等教育公私合作模式打破了政府與市場(chǎng)二元對(duì)立的局面，在公私合作中為政府和私營(yíng)部門帶來(lái)雙贏，既實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，也實(shí)現(xiàn)私人利益的最大化。在高等教育的公私合作模式中，“政府利用私人部門的運(yùn)營(yíng)效率和競(jìng)爭(zhēng)壓力，提高公共產(chǎn)品供給的技術(shù)效率，同時(shí)政府利用合同規(guī)范私人部門的公共福利目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化”。當(dāng)然，私營(yíng)部門也能從中受益，“私人部門則可以從合同管理中減少由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)帶來(lái)的損失，在穩(wěn)定的環(huán)境中實(shí)現(xiàn)私人利益的最大化”。

高等教育公私合作模式越來(lái)越受到印度相關(guān)政府部門的重視。目前，印度高等教育公私合作實(shí)踐主要集中于項(xiàng)目層面，即“政府通過(guò)與特定非政府組織或個(gè)人簽訂合作協(xié)議，在具體項(xiàng)目上合作提供教育公共產(chǎn)品的制度安排”。但是，在印度，與高等教育公私合作項(xiàng)目相酉己套的法規(guī)政策相對(duì)缺乏。印度高等教育公私合作模式效用的發(fā)揮，還需要政府制定相應(yīng)的法律法規(guī)作為保障，以使政府行為公開透明，保證私營(yíng)部門公平地參與公共生產(chǎn)與服務(wù)領(lǐng)域；同時(shí)，也需要建立合理及有效的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制和績(jī)效評(píng)估機(jī)制等。在高等教育公私合作模式的發(fā)展過(guò)程中，如何營(yíng)造一個(gè)良好的制度環(huán)境以促進(jìn)公私合作發(fā)揮最優(yōu)作用，印度政府可謂任重而道遠(yuǎn)。