我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題
——以X市X村為例

劉 瑤

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村已迫在眉睫，而建設(shè)新農(nóng)村最重要的一部分就是處理好農(nóng)民的土地問(wèn)題。改革開(kāi)放初期，我國(guó)的土地制度是農(nóng)村家庭承包責(zé)任制，這種制度在當(dāng)時(shí)確實(shí)促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，這種制度已不能適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至還抑制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因而，建立、健全土地流轉(zhuǎn)制度是當(dāng)前建設(shè)新農(nóng)村不可或缺的一部分。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村集體土地使用權(quán)在不同的主體之間的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移，近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，在我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了大量的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，這種現(xiàn)象發(fā)生的背景是:(1)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的必然結(jié)果。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)的工業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生變化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)比重逐漸減少，不斷的流向工業(yè)、服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，使大批的農(nóng)民逐漸走向城市，同時(shí)將原來(lái)的土地轉(zhuǎn)包給其他人，從而發(fā)生了土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。(2)城市吸納外來(lái)務(wù)工人員能力提高的必然趨勢(shì)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化水平不斷提高，截止2012年末我國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎厥状纬^(guò)50%。這表明我國(guó)已有大量農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移、定居，特別是在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)這種現(xiàn)象尤為顯著。今后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、戶籍制度的改革，城市化進(jìn)程的速度會(huì)越來(lái)越快，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象將會(huì)更加普遍。(3)增加土地的利用效率，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的客觀需要?，F(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村主要采取一家一戶的小規(guī)模生產(chǎn)方式，這樣的生產(chǎn)方式大大加大了農(nóng)民的生產(chǎn)成本，同時(shí)也使農(nóng)民引進(jìn)新的生產(chǎn)技術(shù)受到限制。為了在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地，農(nóng)民需要提高土地資源的利用率，因此土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象就產(chǎn)生了。

二、X市X村農(nóng)民所持土地的現(xiàn)狀

X市X村地處X市東北部，距縣城25公里，四面環(huán)山，總共由7個(gè)小組組成。該村土地肥沃，水源充足，交通便利，是X鎮(zhèn)集農(nóng)業(yè)、生態(tài)、旅游為一體的新農(nóng)村之一。到2012年為止，X村204戶共有人口683口，1400畝種植土地。

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀

表1 X村土地類(lèi)別及數(shù)量表 計(jì)量單位:畝

表2 X村人口統(tǒng)計(jì)表

根據(jù)X市X村的用地實(shí)際情況，主要是以農(nóng)用地為主，另外還有宅基地、農(nóng)村集體公益事業(yè)用地，但只占很少的一部分，其土地的產(chǎn)權(quán)歸集體所有。由X土地承包的臺(tái)賬可以看出，X村土地資源是以戶為單位登記，根據(jù)每人1.51畝的土地進(jìn)行分配，且使用情況均是正常使用。

表3 X村土地承包臺(tái)帳表(部分)

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

X市X村只有極少部分土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，其中轉(zhuǎn)包12.6畝、轉(zhuǎn)讓 100.4畝、租賃 121.89畝，合計(jì)234.89畝。X市X村積極打造農(nóng)業(yè)樣板集鎮(zhèn)，出臺(tái)了一系列政策。一是千畝重點(diǎn)在X鎮(zhèn)中片和西片發(fā)展，采取地埂節(jié)約型、高產(chǎn)密集型、連片規(guī)模型、經(jīng)濟(jì)圍山型、見(jiàn)縫插綠型模式，使得桃林具有一定的規(guī)模，初步形成了“三十華里三條線、核桃種植連成片”的規(guī)模。二是在X村建設(shè)500畝苗木花卉基地，通過(guò)整合區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有種植戶，科學(xué)規(guī)劃、連片發(fā)展，提質(zhì)量、上規(guī)模，形成市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，建成長(zhǎng)治最大的苗木花卉基地。三是建設(shè)500畝有機(jī)蔬菜基地。具體要建設(shè)300畝的大田蔬菜和200畝的設(shè)施蔬菜基地。根據(jù)其要求，關(guān)于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中種糧49.04畝、種植蔬菜200畝、種植花卉400畝、其他125.79畝。

3.農(nóng)村土地的征用程度現(xiàn)狀

由于X市X村土地肥沃，水源充足，X市大部分地區(qū)的自來(lái)水都是由其提供，為了確保自來(lái)水源不被污染，該村被禁止建設(shè)任何對(duì)水源有污染的企業(yè)，主要以綠色環(huán)保開(kāi)發(fā)旅游業(yè)為主。因而，被征用的土地只占極少的一部分，且主要用途是為了擴(kuò)建公路。從2008年至2012年，5年時(shí)間里，X村共有5畝農(nóng)地被征用為修建公路。

三、X市X村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題原因分析

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的鼓勵(lì)以及農(nóng)民對(duì)外出打工有了比較深刻的認(rèn)識(shí)，X市一些文化程度較高、年青體壯、有一技之長(zhǎng)的農(nóng)民紛紛外出打工。2012年，X村全家外出打工人員的數(shù)據(jù)如表4所示。農(nóng)村在外打工的人員主要從事一些體力勞動(dòng)工作，例如:在建筑工地打工，在煤礦打工，在城市做清潔工等等。

資料顯示，X市X村實(shí)行土地流轉(zhuǎn)制度是西北村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

資料顯示，X市X村實(shí)行土地流轉(zhuǎn)制度是x村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。土地流轉(zhuǎn)使其經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展，雖然其村的土地流轉(zhuǎn)尚在探索階段，流轉(zhuǎn)形式也是在摸索中前進(jìn)，沒(méi)有統(tǒng)一的制度規(guī)范，但土地流轉(zhuǎn)使其村農(nóng)民收入增加，土地利用率提高，土地資源得到了合理的配置，使其村農(nóng)業(yè)增效。

表4 X村多年在外打工的戶數(shù)及人數(shù)

1.目前X市X村土地流轉(zhuǎn)程序不夠完善

主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是大部分農(nóng)民都是出于自身的需要，自發(fā)的進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民之間只有口頭約定，沒(méi)有具體的書(shū)面協(xié)議;二是土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有具體的程序，流轉(zhuǎn)的過(guò)程各種各樣，沒(méi)有一個(gè)規(guī)范的流程，甚至有些過(guò)程與現(xiàn)行的法律相悖;三是大部分的農(nóng)民轉(zhuǎn)包自己的土地沒(méi)有到土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站進(jìn)行登記、備案。X村村民甲，男性，75歲，一家5口人，共有土地3.7畝。由于兒子、兒媳都在外面上班，家里就他一個(gè)老人，年老體弱，就把家里的3畝地轉(zhuǎn)給小女兒2畝，另外一部分轉(zhuǎn)包給了一小組組長(zhǎng)。在村民甲流轉(zhuǎn)土地的過(guò)程中沒(méi)有任何書(shū)面合同，更不可能到相關(guān)部門(mén)登記備案，只有親戚、熟人間的口頭約定。

2.部分農(nóng)民對(duì)土地的眷戀難以改變，使土地流轉(zhuǎn)困難

在廣大農(nóng)民的心中，土地有著不同尋常的意義，認(rèn)為土地是不可或缺，這種想法使得土地流轉(zhuǎn)的遇到困難。這部分農(nóng)民由于沒(méi)有足夠的時(shí)間種植自己的土地，使部分土地荒蕪，即便如此，他們也不愿丟掉自己的土地，使得土地的利用率大大降低。

3.需要土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民比較多，但規(guī)模比較小

X市X村大部分人都進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商去了，家里只留下了老人，大多數(shù)農(nóng)戶都是以自發(fā)的形式自己進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)鬓D(zhuǎn)土地的形式比較單一、規(guī)模比較小，通過(guò)這種方式?jīng)]有辦法真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的合理配置，難以實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化。村民甲就是X村留守老人中典型的例子，在x村像村民甲這樣的留守老人還有36戶。這些年來(lái)，X村的幼兒園、小學(xué)師資力量越來(lái)越差，孩子的上學(xué)成了一個(gè)主要問(wèn)題，因此好多婦女就帶著孩子外出上學(xué)，并在孩子學(xué)校附近打工，這樣既賺了錢(qián)養(yǎng)家，也解決了孩子上學(xué)難的問(wèn)題。至2012年，X村80%的有適齡上學(xué)兒童的婦女都這種形式外出打工去了。

4.X市X村村干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)的重要性認(rèn)識(shí)不夠充分

X村的一部分村干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有足夠的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為土地的使用權(quán)既然承包給了農(nóng)民，那么就是農(nóng)民自己的土地自己說(shuō)了算，土地流轉(zhuǎn)不流轉(zhuǎn)與干部沒(méi)關(guān)系;有的則認(rèn)為自己只要宣傳了土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)知識(shí)，至于農(nóng)民怎么做與自己無(wú)關(guān)，村干部起不了好的帶頭作用。

5.X市X村沒(méi)有形成土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制

X市X村的土地流轉(zhuǎn)由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民根據(jù)自己的實(shí)際情況自發(fā)組織起來(lái)的，一般都是轉(zhuǎn)包給熟人，沒(méi)有任何計(jì)劃，只是為了眼前的利益而沒(méi)有進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，沒(méi)有形成土地流轉(zhuǎn)的一系列規(guī)范、有效、合理的程序，沒(méi)有以競(jìng)爭(zhēng)為目的在市場(chǎng)中進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。

四、對(duì)策、建議

1.規(guī)范、完善X市X村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程。穩(wěn)定農(nóng)民和土地使用權(quán)的關(guān)系，同時(shí)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。在土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)民的政策基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況，允許農(nóng)民對(duì)土地實(shí)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)D(zhuǎn)讓要符合相應(yīng)的規(guī)章、制度，而非私下的口頭協(xié)議，并需要在相關(guān)部門(mén)進(jìn)行備案、登記。村干部要引進(jìn)一些扶持政策使得土地經(jīng)營(yíng)規(guī)?；瑢?duì)那些承包土地的種植能手村干部要在資金、技術(shù)等方面要適當(dāng)?shù)慕o予他們一定的優(yōu)惠政策。制定一些具體的管理辦法，特別是流轉(zhuǎn)過(guò)程中的一系列程序，比如土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中要簽訂相關(guān)的合同，并且要去相關(guān)主管機(jī)構(gòu)登記、備案，并給承包土地的農(nóng)民一定的優(yōu)惠政策，對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，通過(guò)這一系列的措施對(duì)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化。以周邊一些發(fā)展較好的村鎮(zhèn)為例，鼓勵(lì)農(nóng)民走出去，從而使得土地隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展自然的流轉(zhuǎn)起來(lái)。

2.大力宣傳農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要作用，提高農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)。X村村自治組織要以會(huì)議、培訓(xùn)、印發(fā)宣傳資料等形式，通過(guò)廣播等媒體做好輿論宣傳;村干部對(duì)農(nóng)民的說(shuō)服工作可以通過(guò)實(shí)地調(diào)查、家家訪問(wèn)、談心等方式進(jìn)行;宣傳土地流轉(zhuǎn)有關(guān)典型的人、事，充分發(fā)揮先進(jìn)典型的帶動(dòng)作用，通過(guò)先進(jìn)典型的宣傳，使農(nóng)民認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的切實(shí)的增加了人們的收入，帶給了人們實(shí)惠。

3.土地流轉(zhuǎn)要采取“具體情況，具體分析”的形式。由于各個(gè)農(nóng)民的情況不同，土地流轉(zhuǎn)的形式也各不一樣，因此要在現(xiàn)有流轉(zhuǎn)方式的基礎(chǔ)之上，具體情況具體分析，采取靈活多樣的流轉(zhuǎn)形式。

4.提高X市X村村干部和農(nóng)民的認(rèn)識(shí)。首先，要讓村干部了解到土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民帶來(lái)的實(shí)惠，從而自覺(jué)主動(dòng)的了解土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)資料，認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的積極作用;其次，村干部要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行宣傳教育，讓他們也了解到土地流轉(zhuǎn)可以增加農(nóng)民的收入;再次，通過(guò)村干部的努力，最終農(nóng)民認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的好處。

5.建立、健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。第一，在X市X村建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)點(diǎn)，民主選出一個(gè)村干部擔(dān)任信息員，信息員負(fù)責(zé)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂，監(jiān)督簽訂合同的雙方是否按照合同履行合約;同時(shí)負(fù)責(zé)把本村的土地流轉(zhuǎn)信息以及相關(guān)的資料匯總起來(lái)交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心;建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)站，保證信息的時(shí)效性、可靠性，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的有序發(fā)展。第二，必須嚴(yán)格合同管理。村干部要擬定一份農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同，合同中要包括流轉(zhuǎn)的方式、用途、時(shí)限、數(shù)量、費(fèi)用、付費(fèi)方式及時(shí)間、土地流轉(zhuǎn)的類(lèi)型、面積及質(zhì)量等幾個(gè)方面，簽訂合同的雙方需按照合同嚴(yán)格執(zhí)行。雙方簽訂合同后需向相關(guān)主管部門(mén)進(jìn)行備案，登記后合同方可生效。統(tǒng)一土地轉(zhuǎn)讓合同審核程序，做好記錄登記，認(rèn)真做好調(diào)查研究、中介合同糾紛，維護(hù)合同的嚴(yán)重性。第三，不斷提高村干部在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中辦理相關(guān)手續(xù)的服務(wù)質(zhì)量，村里給種植能手提供一些有關(guān)市場(chǎng)銷(xiāo)售的信息，及時(shí)幫助種植能手解決一些種植中的困難，特別是在技術(shù)方面。

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