日本國安會成立前后

張君榮

11月26日上午，安倍在他剛剛推動成立的眾議院“國家安全保障會議特別委員會”（以下簡稱“國安會特委會”）上就“強(qiáng)化對泄露機(jī)密公務(wù)員的懲罰”的《特定秘密保護(hù)法案》政府提案，親自接受質(zhì)詢答辯。

年過59歲的安倍一臉嚴(yán)肅，額頭上布滿深深的皺紋。

經(jīng)過一上午的緊張質(zhì)詢、答辯、討論，該法案獲得聯(lián)合執(zhí)政的自民黨、公明黨，以及日本維新會、眾人之黨等4個在野黨的多數(shù)贊成票，而日本維新會等少數(shù)議員為了表示反對，則當(dāng)即離開會場。

這被看做是第二天“國家安全保障會議”（以下簡稱國安會）能否在參議院獲得最終通過的“預(yù)演”。

而討論過程中所傳達(dá)出的信息廣受關(guān)注——11月26日上午的一幕，顯示出安倍對“國安會特委會”的強(qiáng)硬領(lǐng)導(dǎo)；媒體也幾乎同步將安倍在“國安會特委會”質(zhì)詢答辯中的表現(xiàn)解讀為“強(qiáng)令”。

這個10月17日剛剛成立的“國安會特委會”，負(fù)責(zé)審議國家外交、安全等相關(guān)法案和事宜，特別為創(chuàng)建“國安會”進(jìn)行籌備。

一切都在預(yù)料之中。11月27日，日本參議院以213票贊成、18票反對的壓倒性優(yōu)勢通過了“國家安全保障會議設(shè)置法”。

“從結(jié)果來看，執(zhí)政的自民黨、公明黨，甚至在野的民主黨、大家黨，以及日本維新會，全部對該法案投了贊成票；反對的只有日本共產(chǎn)黨等幾個邊緣黨派?！眮喬推秸搲飨颉焖鲗Α吨袊侣勚芸贩治?。

庫索認(rèn)為，與6年前安倍第一任首相期間相比，東亞的地緣政治環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了變化，這就成為日本提高制定國家安全決策能力的動因。

日本版國安會6年前醞釀

這個由安倍政府提案的日本版國安會效仿美國，旨在打破各部門的垂直分割，由首相主導(dǎo)危機(jī)管理、外交、安全等政策，應(yīng)對朝鮮緊急情況、釣魚島等問題，以及其他相關(guān)危機(jī)情況。

日本當(dāng)前主要問題是，政策制定并不是出自“安全保障會議”，而是由內(nèi)閣開會來討論決定。

日本憲法第66章第3條規(guī)定，“內(nèi)閣，享有首席執(zhí)政權(quán)，對議會提案集中負(fù)責(zé)”。因此，內(nèi)閣享有作為政府最高行政機(jī)構(gòu)，擁有最終決策權(quán)，而首相的決策權(quán)是受到限制的。

長期以來，由日本前首相中曾根康弘在1980年代設(shè)立的“安全保障會議”，即使是在緊急情況下，也一直掌握著國防安全的優(yōu)先決策權(quán)。這就意味著，絕大多數(shù)情況下，日本內(nèi)閣必須在“安全保障會議”開完會之后，才能作出正式批準(zhǔn)。

在美國等總統(tǒng)制國家，國安會由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)。雖然其下屬的安全顧問成員在國安會內(nèi)，幾乎都沒有任何決策權(quán)，但是這些國家由于是總統(tǒng)制國家，總統(tǒng)擁有最終決策權(quán)，其領(lǐng)導(dǎo)的國安會也就相當(dāng)于擁有了制定國防和安全決策，以及處理危機(jī)情況的權(quán)力。即便在英國這樣的議會制國家，也擁有類似機(jī)構(gòu)，使得首相能夠在一個很小范圍的委員會會議中，就國家的危機(jī)情況作出決策，而不必多召開一次全體內(nèi)閣會議。

在2007年4月，時任首相安倍向眾議院提交了關(guān)于建立日本版國安會的提案。

同年9月，安倍因政治獻(xiàn)金問題辭職，當(dāng)時的日本政壇普遍認(rèn)為，這樣的外交與國防決策機(jī)構(gòu)會給本來相對平靜的東亞環(huán)境帶來波瀾。繼任的福田康夫及其內(nèi)閣，在2008年1月撤銷了該提案。

2012年底，在第二次就任首相的新聞發(fā)布會上，安倍重新提出國安會計劃。并公開表示，他“計劃在首相府內(nèi)設(shè)國安會，親自掌控國防與外交”，成為“總統(tǒng)式”的日本領(lǐng)導(dǎo)人。

“這是因為，安倍首相第二次上任時，東亞安全形勢已然發(fā)生了很大變化，朝鮮局勢巨變，以及日本與周邊國家的領(lǐng)土爭端在數(shù)年間持續(xù)保持高溫，國內(nèi)政治家和民眾對此都保持高度關(guān)照。” 曾在2007年參加過安倍第一次國安會籌備會議的東京大學(xué)教授北崗伸一對《中國新聞周刊》分析說。

2013年2月，安倍請來國防、安全領(lǐng)域的官員和專家，召開首次國安會籌備會議。會議一開始，安倍就陳述了他的想法：日本需要建立一個有能力靈活應(yīng)對各種外交和安全狀況的、強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)體制，而這就需要有一個常規(guī)性的、運(yùn)作靈活性的戰(zhàn)略討論機(jī)構(gòu)——國安會。

經(jīng)過6次這樣的專家會議討論，安倍政府起草了關(guān)于在內(nèi)閣官方（指內(nèi)閣秘書處，下同）籌備建立國安會的草案，并于2013年7月由政府提交眾議院審議。

草案提出，日本準(zhǔn)備在內(nèi)閣官方設(shè)立國安會，常設(shè)由首相、官房長官、外相和防衛(wèi)相組成的“4人會議”，決定外交及安?；痉结?。同時，將在內(nèi)閣官房新設(shè)“國家安全保障局”作為國安會的秘書處，負(fù)責(zé)各部門間的協(xié)調(diào)及政策起草工作。政府將力爭在2013年底啟動國安會。

權(quán)力向首相集中

“當(dāng)代幾乎所有的國際問題，都不可能通過單獨(dú)一個部門就得到解決。日本海上自衛(wèi)隊的（潛在）敵人，會（給日本）帶來軍事和外交方面的挑戰(zhàn)，甚至連常見的貿(mào)易爭端，都可能給國家安全帶來影響。因此，（安倍政府認(rèn)為，）一個運(yùn)作良好的國安會，能夠幫助決策者將多方來源的信息匯聚到一起，進(jìn)行更有效的分析?！睅焖髡f。

北崗伸一認(rèn)為，日本國安會具體的運(yùn)作機(jī)制和日常議程標(biāo)準(zhǔn)，尚有待參議院通過后的進(jìn)一步制定?！霸O(shè)立國安會目的，無疑是在以下幾個方面加強(qiáng)效率和效益：部門間溝通，政府內(nèi)部合作，信息收集和分析，決策制定，計劃執(zhí)行。”

幾位受訪對象都表示，日本以往因信息收集的低效率，造成不少損失。

日本并不缺乏情報機(jī)構(gòu)。日本內(nèi)閣就一直設(shè)有“內(nèi)閣情報調(diào)查室”，被稱為是日本版“CIA”。這個設(shè)在內(nèi)閣府6樓的機(jī)構(gòu)下轄170人左右，由日本警察廳主導(dǎo)。但是，由于其主要負(fù)責(zé)收集國內(nèi)情報，常常在涉外情報任務(wù)中，與防衛(wèi)省、外務(wù)省的情報部門發(fā)生摩擦。

2013年1月，30多名外國工人在阿爾及利亞的沙漠油氣廠遇害，其中包括10名日本平民。“人質(zhì)危機(jī)前后長達(dá)4天，但日本政府拼盡了全力，就是難以獲得準(zhǔn)確的信息。”

“決策中心化”是保證信息有效聚集和分析的手段。這次提案建立的國安會，是原來“安全保障會議”的“瘦身版”?！?大臣會議”將會議成員縮小，而不再包括原來的財長等部門長官。首相將只需要聽取官房長官，外相及防衛(wèi)相的匯報，并由4人會議快速做出決策。這依賴內(nèi)閣各部門日常的有效合作，而如何合作，目前關(guān)于設(shè)立國安會的提案中尚沒有詳細(xì)說明。

前面提到的《特定秘密保護(hù)法案》，預(yù)計也將于本屆國會結(jié)束前獲得通過。屆時，兩個法案一旦綁定，國安會制定的政策也將屬于“特定秘密”。這意味著國民喪失知情權(quán)，同時國會也不能進(jìn)行審議。

根據(jù)安倍提交的草案，“4大臣會議”預(yù)計兩周召開一次。除此之外，為應(yīng)對緊急事態(tài)，首相還可以指定另外一些大臣，組成“緊急事態(tài)大臣會和機(jī)制”。

另外，國安會的常設(shè)機(jī)構(gòu)“國家安全保障局”，將由來自外務(wù)省、防衛(wèi)省和警察部門的60人組成，這也是模仿美國國安會的200名國家安全顧問團(tuán)所設(shè)立。

庫索認(rèn)為，國安會的功能會越來越被日本朝野看好，顧問團(tuán)的人數(shù)也可能增加。

“國家安全保障局”局長人選已定

安倍第二次執(zhí)政，提出“積極和平主義”的外交理念，內(nèi)容包括：修改日本和平憲法，修改內(nèi)閣關(guān)于集體自衛(wèi)權(quán)的解釋，試圖把日本自衛(wèi)隊派出去參加武力行動，以使日本成為一個“正常國家”。

長期關(guān)注日本國安會議題的日本學(xué)者俊彌高橋，近日撰文質(zhì)疑：“新提案沒有描述國家安全顧問以及官房長官的具體職責(zé)，而且各職位間的權(quán)力分配也沒說清楚?！?/p>

根據(jù)安倍提案，“國家安全保障局”的60人國家安全顧問中，可能會負(fù)責(zé)包括“宏觀”“戰(zhàn)略”“情報”“中國及朝鮮”“同盟國及友好國”“中東等其他”六大部門。

俊彌高橋認(rèn)為，這些新的部門及負(fù)責(zé)人，直接為“4大臣會議”的最終決策做出直接咨詢建議，人選和權(quán)限都需要界定清楚。因為根據(jù)安倍提案，國安會可以讓首相“將政府的多個行政部門排除在外，推行一元外交?！?/p>

在《操縱世界的手——美國國家安全委員會內(nèi)幕》一書中，前白宮幕僚戴維·羅特科普夫曾這樣描述圍繞美國國安會工作的成員們同總統(tǒng)的關(guān)系：“除了……幕僚隊伍……還有一個更大的國家安全機(jī)制。這支非正式的臨時機(jī)構(gòu)成分很復(fù)雜，……是總統(tǒng)身邊的核心圈子，除了頗受青睞的總司令，其中許多人都沒有正式官職?！@支隊伍的成員不斷變化，很難準(zhǔn)確列出名單，但他們的意義卻十分重大?！?/p>

“總之，最終責(zé)任和權(quán)力取決于國家領(lǐng)導(dǎo)人?！睅焖髡J(rèn)為，“國安會的主要決策者，包括主要的顧問和執(zhí)行者，都需要懂得地理和政治等的綜合型專家?！?/p>

11月11日，安倍任命日本前外務(wù)事務(wù)次官、內(nèi)閣顧問谷內(nèi)正太郎為國安會執(zhí)行機(jī)構(gòu)兼秘書處“國家安全保障局”局長。

“谷內(nèi)正太郎是一個理想的候選人。安倍信任他。他有很好的協(xié)調(diào)能力，在日本國內(nèi)沒有意識形態(tài)立場。”庫索分析。

谷內(nèi)正太郎一直給予安倍晉三外交方面的建議，深受安倍信任，被外界看作是安倍的重要智囊。