基于控制性詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)劃設(shè)計條件編制研究

謝永貴

【摘 要】控制性詳細(xì)規(guī)劃在我國現(xiàn)行城市規(guī)劃體系中居于重要地位，隨著控制性詳細(xì)規(guī)劃改革與新版編制辦法的執(zhí)行，規(guī)劃設(shè)計條件作為對控制性詳細(xì)規(guī)劃的深化，其編制也進(jìn)行新的探索。筆者就基于控制性詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)劃設(shè)計條件編制進(jìn)行相關(guān)研究，并提出自己的一些見解和看法，供大家交流借鑒。

【關(guān)鍵詞】控制性詳細(xì)規(guī)劃；編制；地塊開發(fā)強(qiáng)度；精細(xì)化

1.引言

2010年12月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺了《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》，其中第十一條提出，編制大城市和特大城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃可以根據(jù)本地實(shí)際情況結(jié)合城市空間布局、規(guī)劃管理要求以及社區(qū)邊界、城鄉(xiāng)建設(shè)要求等，將建設(shè)地區(qū)劃分為若干規(guī)劃控制單元組織編制單元規(guī)劃。在這樣的環(huán)境下，對控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作特別是對規(guī)劃設(shè)計條件編制提出了新的要求。

2.規(guī)劃設(shè)計條件是城市規(guī)劃調(diào)控消極

外部效應(yīng)的一個重要載體我們已經(jīng)有了各種各樣的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和法規(guī)，在法制社會里，只要不違反這些規(guī)則，開發(fā)商可以隨意地追求自己的利益，而城市規(guī)劃編制的主要目的亦在于為開發(fā)建設(shè)提供明確的指導(dǎo)控制依據(jù)。按照我國目前的規(guī)劃編制體系，城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃又分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。長期以來，雖然規(guī)劃設(shè)計條件隱沒于相關(guān)管理法規(guī)、規(guī)定之外，但在實(shí)際操作中，規(guī)劃設(shè)計條件作為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃的中間階段，起著十分重要的作用，是控制性詳細(xì)規(guī)劃的延續(xù)與深化，也是城市規(guī)劃調(diào)控消極外部效應(yīng)的一個重要載體。

3.對規(guī)劃設(shè)計條件精細(xì)化的再認(rèn)識

規(guī)劃設(shè)計條件編制是地塊出讓之前為解決當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)問題而提出的，相比遠(yuǎn)景式的“藍(lán)圖”規(guī)劃，其更貼近現(xiàn)實(shí)與市場，且解決的是立足于當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)問題。規(guī)劃設(shè)計條件編制的主要任務(wù)在于對城市形態(tài)發(fā)展的邏輯過程的指導(dǎo)和控制，即在地塊出讓之前建立一個指導(dǎo)其系統(tǒng)發(fā)展的框架，解答城市地塊出讓和建設(shè)過程中“不許怎么建”和“必須怎么建”的問題。

3.1論證地塊開發(fā)強(qiáng)度，集約利用土地

作為最微觀的城市規(guī)劃層面，規(guī)劃設(shè)計條件編制需要考慮建筑、交通、綠地等空間布局和景觀規(guī)劃設(shè)計，以及周邊配套設(shè)施等因素的影響，其方案所形成的空間體系和指標(biāo)體系，是對“控制單元”所確定的地塊開發(fā)指標(biāo)進(jìn)行的一次可行性論證，具有較強(qiáng)的操作性和說服力。事實(shí)上，地塊開發(fā)潛力的確定包含日照采光等硬性前提和市政、公共配套等彈性條件。規(guī)劃設(shè)計條件編制應(yīng)充分考慮地塊現(xiàn)狀的建設(shè)特點(diǎn)和地塊發(fā)展的制約因素，在滿足地塊開發(fā)建設(shè)日照要求等硬性條件的基礎(chǔ)上，從“控制單元”的角度出發(fā)，綜合梳理景觀、環(huán)保、公共配套、市政基礎(chǔ)及交通條件等空間承載力的制約因素與改善潛力，達(dá)到現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會條件下土地集約化利用的最大限度。

3.2深入挖掘城市特色，優(yōu)化城市空間環(huán)境

在城市規(guī)劃的分層、分步編制中，控制性詳細(xì)規(guī)劃編制需要在“控制單元”層面逐漸回歸配套設(shè)施完善和空間環(huán)境優(yōu)化的核心任務(wù)。規(guī)劃設(shè)計條件編制作為控制性詳細(xì)規(guī)劃在地塊層面的延續(xù)，同樣應(yīng)從城市空間環(huán)境的角度出發(fā)，在土地開發(fā)出讓之際，落實(shí)控制性詳細(xì)規(guī)劃在“控制單元”層面所確立的空間環(huán)境要求，充分考慮地塊在城市整體中的地位、形象關(guān)系，考慮地塊建設(shè)與周邊地塊之間的關(guān)系，注重地塊的開放空間及公共屬性，挖掘城市中自然、文化、歷史等富有特質(zhì)的要素，將其與城市結(jié)構(gòu)、公共空間形態(tài)塑造相結(jié)合，創(chuàng)造和諧的、具有認(rèn)同感和個性特征的城市環(huán)境，滿足控制性詳細(xì)規(guī)劃賦予地塊的空間屬性要求。

3.3完善配套設(shè)施，提升城市品質(zhì)

地塊開發(fā)建設(shè)的目標(biāo)在于提高城市品質(zhì)與居民生活環(huán)境，事實(shí)上，限于編制時間和范圍等因素，控制性詳細(xì)規(guī)劃在配套設(shè)施方面的遺漏在所難免，因此應(yīng)在規(guī)劃設(shè)計條件編制階段查漏補(bǔ)缺，完善地塊的教育、衛(wèi)生及交通等配套設(shè)施，改善街道、公共空間的環(huán)境品質(zhì)，優(yōu)化停車、出入口等交通的組織。以地塊開發(fā)為契機(jī)，完善城市配套設(shè)施，促進(jìn)開發(fā)地塊與城市的互動發(fā)展，提升城市整體品質(zhì)是規(guī)劃設(shè)計條件編制的重要任務(wù)。

4.規(guī)劃設(shè)計條件精細(xì)化的主要內(nèi)容

控制性詳細(xì)規(guī)劃對地塊的開發(fā)要求總體上可分為用地性質(zhì)及開發(fā)強(qiáng)度控制、城市公共空間環(huán)境要求、配套設(shè)施滿足三部分內(nèi)容。一般而言，城市公共空間環(huán)境要求及開發(fā)強(qiáng)度往往是被調(diào)整和修改的內(nèi)容，而控制性詳細(xì)規(guī)劃所確定的配套設(shè)施因?yàn)榫哂忻鞔_的要求，實(shí)施情況都比較好。由于城市規(guī)劃是以維護(hù)、管理公共利益為職責(zé)的，因此，降低規(guī)劃實(shí)施后產(chǎn)生的外部效應(yīng)對公共利益的損害，應(yīng)當(dāng)成為規(guī)劃設(shè)計條件編制階段重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。也就是說，論證控制性詳細(xì)規(guī)劃的控制指標(biāo)和優(yōu)化城市公共空間是規(guī)劃設(shè)計條件編制的主要內(nèi)容。

4.1控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系的論證

規(guī)劃設(shè)計條件編制應(yīng)在不影響街坊層面“控制單元”規(guī)劃的整體格局和基本原則下，結(jié)合地塊的開發(fā)意向，建立概念性的規(guī)劃模型，在通過經(jīng)濟(jì)測算、日照分析、交通影響分析及配套設(shè)施影響分析等驗(yàn)證后，提出立足當(dāng)下、科學(xué)完善的控制性指標(biāo)。具體而言，地塊出讓條件的概念模型必須不造成周邊地塊日照時間的不足，在滿足日照要求的前提下，地塊的開發(fā)量需與公共配套相適應(yīng)，超出現(xiàn)有承載能力的開發(fā)強(qiáng)度應(yīng)考慮其配套設(shè)施是否具有擴(kuò)容的余地。同時，概念模型的布局需要在建筑技術(shù)及相關(guān)市場調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立包括建筑體量、進(jìn)深及層高等內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)模型庫（圖1）。

圖1 地塊控制指標(biāo)調(diào)整論證工作流程

4.2規(guī)劃設(shè)計條件精細(xì)化管理體系的構(gòu)建

對城市內(nèi)的微小地塊而言，由于研究深度和時間差因素的存在，以控制性詳細(xì)規(guī)劃所確定的用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度作為地塊出讓條件顯得隨意而粗糙，并不一定具有可行性，開發(fā)條件的模糊造成修建性詳細(xì)規(guī)劃和建筑總圖的反復(fù)修改，浪費(fèi)了大量的人力、物力，也使得控制性詳細(xì)規(guī)劃的嚴(yán)肅性遭到挑戰(zhàn)，導(dǎo)致控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整出現(xiàn)常態(tài)化跡象。相對控制性詳細(xì)規(guī)劃由地塊層面的面面俱到向“控制單元”層面的核心控制的轉(zhuǎn)變，在操作實(shí)施層面，規(guī)劃設(shè)計條件則更需要具體的控制指標(biāo)和詳細(xì)的控制條文。

5.對地方規(guī)劃設(shè)計條件編制的啟示

通過城市設(shè)計或概念性詳細(xì)規(guī)劃的驗(yàn)證，規(guī)劃設(shè)計條件精細(xì)化的意義在于它能為良好城市形態(tài)的形成建立起一個邏輯過程，幫助人們認(rèn)識城市特定地段的潛力與價值，為地塊的管理與實(shí)施建立最后的框架，從而有計劃地引導(dǎo)、控制開發(fā)建設(shè)。從本質(zhì)上說，規(guī)劃設(shè)計條件屬于控制性詳細(xì)規(guī)劃的范疇，作為對控制性詳細(xì)規(guī)劃的深化和細(xì)化，如何使其編制科學(xué)化、制作成果標(biāo)準(zhǔn)化依然需要繼續(xù)進(jìn)行探索，而由規(guī)劃設(shè)計條件反觀控制性詳細(xì)規(guī)劃“控制單元”的編制內(nèi)容亦值得思索。

5.1起草編制《規(guī)劃設(shè)計條件編制辦法》

目前，規(guī)劃設(shè)計條件編制多是在控制性詳細(xì)規(guī)劃的要求下參照修建性詳細(xì)規(guī)劃建立概念模型。但是，用來驗(yàn)證開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)的概念方案并不等同于開發(fā)實(shí)施的方案，編制《規(guī)劃設(shè)計條件編制辦法》有利于梳理各個部門對規(guī)劃設(shè)計條件編制的認(rèn)識，也有利于現(xiàn)實(shí)操作中規(guī)劃設(shè)計人員對規(guī)劃設(shè)計條件進(jìn)行科學(xué)的編制。

5.2明確規(guī)劃設(shè)計條件與控制性詳細(xì)規(guī)劃的分工

對于控制性詳細(xì)規(guī)劃可以確定的開放空間、城市設(shè)計及配套設(shè)施等內(nèi)容，應(yīng)在規(guī)劃設(shè)計條件編制階段進(jìn)行細(xì)化與深化。對于控制性詳細(xì)規(guī)劃不能確定的出讓邊界、地塊容積率、建筑密度等內(nèi)容，也應(yīng)在規(guī)劃設(shè)計編制階段進(jìn)行完善。這就需要對目前的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制圖則進(jìn)行創(chuàng)新與探索，改變傳統(tǒng)分圖則的編制內(nèi)容，讓控制性詳細(xì)規(guī)劃既做到有效管理，又不浪費(fèi)編制力量。

5.3細(xì)化城市公共空間設(shè)計要求

規(guī)劃設(shè)計條件具有“臨門一腳”的核心作用。充分發(fā)揮規(guī)劃設(shè)計條件這一特定規(guī)劃層面的作用，將能不斷完善城市規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用，因?yàn)闊o論控制性詳細(xì)規(guī)劃所確定的配套設(shè)施多么完善、所塑造的城市公共空間多么優(yōu)美，如果在規(guī)劃設(shè)計條件中不予落實(shí)，那么一切將成為空談。

5.4實(shí)施動態(tài)更新

面對快速變化的市場與社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在規(guī)劃設(shè)計條件編制階段，對控制性詳細(xì)規(guī)劃所確定的指標(biāo)進(jìn)行驗(yàn)證或調(diào)整，是科學(xué)制定指標(biāo)的必然要求，也是城市規(guī)劃管理的發(fā)展趨勢與現(xiàn)實(shí)選擇，其反映的是城市規(guī)劃的動態(tài)屬性。但是，在規(guī)劃設(shè)計條件編制階段調(diào)整控制指標(biāo)會導(dǎo)致整個“控制單元”的人口規(guī)模、公共配套設(shè)施的承載力發(fā)生變化，進(jìn)而會對片區(qū)內(nèi)其他地塊的開發(fā)造成一定的影響。

6.結(jié)束語

總之，傳統(tǒng)控制性詳細(xì)規(guī)劃在市場經(jīng)濟(jì)中的不適應(yīng)性日益凸顯，控制性詳細(xì)規(guī)劃在向中觀層面控制轉(zhuǎn)變的同時，勢必對微觀層面的規(guī)劃設(shè)計條件編制提出更加精細(xì)化的要求。而本文只是在基于控制詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)劃條件編制方面做了初步的研究，但有些內(nèi)容仍需在今后實(shí)踐中不斷總結(jié)和完善。

參考文獻(xiàn)：

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