從法制到法治

劉凌峰　趙寧川

【摘要】法治作為一種與人治相對(duì)的治國(guó)方略，是指在治理國(guó)家中，法律居于統(tǒng)治地位，任何人都要服從公正的法律。法制強(qiáng)調(diào)的是法律制度本身，任何階級(jí)社會(huì)都會(huì)有“法制”，但不一定有“法治”。鄧小平作為中國(guó)共產(chǎn)黨第二代領(lǐng)導(dǎo)核心，其法制思想經(jīng)歷了從“法制”向“法治”的轉(zhuǎn)變。但鄧小平并未像法學(xué)學(xué)者那樣對(duì)“法制”與“法治”進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分，他在使用“法制”時(shí)，有時(shí)指靜態(tài)的法律制度，有時(shí)又指動(dòng)態(tài)的法治。要深刻理解鄧小平法制思想的精髓必須從其精神實(shí)質(zhì)著眼而不局限于表達(dá)形式。

【關(guān)鍵詞】法制；法治；人治；鄧小平法制思想；依法治國(guó)；民主和法制；法律和制度；法治國(guó)家

鄧小平理論是當(dāng)代中國(guó)的馬克思主義。鄧小平法制思想是鄧小平理論的重要組成部分。在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中，鄧小平提出了一系列的法制思想，其法制思想也經(jīng)歷了從“法制”向“法治”的轉(zhuǎn)變。要想理解其精神實(shí)質(zhì)，必須準(zhǔn)確把握法治的內(nèi)涵，了解鄧小平法制思想的發(fā)展歷程。

一、“法制”與“法治”

“法制”一詞從廣義上、靜態(tài)意義上來(lái)理解，是指國(guó)家的法律和制度，或法律制度的簡(jiǎn)稱。在這種意義上，只要有國(guó)家制定的法律和制度，便有法制；從狹義上、動(dòng)態(tài)意義上來(lái)理解，是指依照法律治理國(guó)家的一種治國(guó)方式、原則和制度，也就是這個(gè)國(guó)家不僅要有法可依，而且一切國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨和公民都把憲法、法律作為最高的行為準(zhǔn)則，依法辦事。這種意義上的“法制”，與“法治”含義相同。

對(duì)“法治”的理解，一般認(rèn)為，這是西方政治家、法學(xué)家提出的嚴(yán)格依照法律治理國(guó)家的一種治國(guó)方式和理論思想，最早由古希臘思想家亞里士多德提出：“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”，主張建立共和政體，反對(duì)一人專制和“賢人政治”，與“人治”相對(duì)立。在我國(guó)目前的法學(xué)理論中，較為流行、影響較大的觀點(diǎn)認(rèn)為，法治應(yīng)是以民主為前提和目標(biāo)，以嚴(yán)格依法辦事為核心，以制約權(quán)力為關(guān)鍵的社會(huì)管理機(jī)制、社會(huì)活動(dòng)方式和社會(huì)秩序狀態(tài)。

可見，“法制”與“法治”既有聯(lián)系又有區(qū)別。如果把“法制”限定在法律制度的含義上使用，“法制”是“法治”的前提和基礎(chǔ)，但“法治”不是“法制”的必然。有“法治”必然有“法制”，但有“法制”不一定導(dǎo)致“法治”。“法制”關(guān)注的焦點(diǎn)是社會(huì)的秩序；“法治”關(guān)注的焦點(diǎn)則是憲政的實(shí)施，對(duì)公共權(quán)力的制約，對(duì)公民權(quán)利的保障，以及法律的至上權(quán)威。本文正是在此意義基礎(chǔ)之上去研究分析鄧小平法制思想的演變過程。

二、鄧小平法制思想的演變：從法制到法治

在中華人民共和國(guó)成立前，鄧小平曾在不同場(chǎng)合多次談到法制問題，其法制思想最早可追溯到抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期。在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，在發(fā)動(dòng)群眾與鞏固統(tǒng)一戰(zhàn)線的關(guān)系上，存在一個(gè)“如何把群眾斗爭(zhēng)約束于統(tǒng)一戰(zhàn)線范圍之內(nèi)”，“既能發(fā)動(dòng)群眾又能鞏固各階層團(tuán)結(jié)”的問題。鄧小平指出一個(gè)方面就是要恰當(dāng)?shù)貓?zhí)行政府法令。為了團(tuán)結(jié)地主抗日，要求在執(zhí)行減租清債等法令時(shí)要注意到“政府的法令是一般的原則，在執(zhí)行中必須依據(jù)上述方針，加以恰當(dāng)?shù)膱?zhí)行”。在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為了孤立和打擊最反動(dòng)的部分，聯(lián)合或中立一切可能的社會(huì)力量，推翻國(guó)民黨統(tǒng)治，鄧小平強(qiáng)調(diào)一方面要避免犯“左”傾的錯(cuò)誤，另一方面要依法辦事。鑒于在一些新區(qū)存在的“殺人不經(jīng)過法庭的審判”的無(wú)政府現(xiàn)象，鄧小平指出要“注意建立人民法庭，以便接收審理案件，維持社會(huì)秩序，避免亂打人、亂捉人、亂殺人的現(xiàn)象”。對(duì)必須懲辦甚至必須處決的地方土匪等首惡分子，也要經(jīng)過必要的法律程序，“應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法庭判決予以槍斃，不得采用亂棍打死等非法的喪失社會(huì)同情的處死辦法”。可以看出在這兩個(gè)時(shí)期，鄧小平所強(qiáng)調(diào)的法制作用主要是“旨在協(xié)調(diào)、解決政權(quán)建設(shè)過程中的各種矛盾，肅清思想上的模糊認(rèn)識(shí)，糾正錯(cuò)誤行動(dòng)，促進(jìn)新政權(quán)的穩(wěn)固和發(fā)展”，也就是說(shuō)當(dāng)時(shí)鄧小平眼中的法制是穩(wěn)定政權(quán)的“工具”，而沒有賦予其“國(guó)王”的地位，這樣的認(rèn)識(shí)在當(dāng)時(shí)的歷史條件下是正當(dāng)?shù)囊彩呛侠淼摹?/p>

文革期間，我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)遭到了前所未有的摧殘，鄧小平也受到了迫害。1975年鄧小平主持中央黨政軍日常工作期間，對(duì)“文化大革命”造成的嚴(yán)重混亂局面進(jìn)行了全面的整頓。這一時(shí)期，鄧小平法制思想的核心是在整頓中建立革命法紀(jì)，強(qiáng)調(diào)建立健全規(guī)章制度、嚴(yán)格按制度辦事。在這以前，鄧小平強(qiáng)調(diào)的更多是法制的專政作用，運(yùn)用法制鞏固政權(quán)，法制是執(zhí)政黨手中的工具。歷經(jīng)了“文化大革命”，鄧小平認(rèn)識(shí)到實(shí)行法制對(duì)穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治秩序的重要性。這時(shí)，他將實(shí)行“法制”擺到了戰(zhàn)略高度，對(duì)法律的功能也有了新的認(rèn)識(shí)。可以說(shuō)這個(gè)時(shí)期是鄧小平法制思想從“法制”向“法治”轉(zhuǎn)變的過渡時(shí)期。

1978年，鄧小平在中共十一屆三中全會(huì)前召開的中央工作會(huì)議上，作了題為《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的重要講話。鄧小平在這篇講話中，既總結(jié)了“文化大革命”踐踏法制、廣大干部群眾慘遭非法迫害的歷史教訓(xùn)，又明確提出堅(jiān)持發(fā)展民主和法制是黨和國(guó)家堅(jiān)定不移的方針。他強(qiáng)調(diào)“要切實(shí)保障工人農(nóng)民個(gè)人的民主權(quán)利，包括民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督?！薄盀榱吮Ｕ先嗣衩裰?，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化。使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！薄白龅接蟹梢?，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究?！弊源艘院?，我國(guó)逐步走上了依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的道路。在這篇重要講話中，鄧小平從民主與法制的關(guān)系人手，提出了為了保障人民民主必須加強(qiáng)法制，必須使民主制度化、法律化這一至理名言，同時(shí)提出要切實(shí)保障工人農(nóng)民個(gè)人的民主權(quán)利。可以看出，鄧小平從片面注重法制的專政作用，已經(jīng)轉(zhuǎn)移到同時(shí)注重法制保障人民民主的作用。在這里，鄧小平摒棄了傳統(tǒng)的法制“工具論”思想，把法制建設(shè)上升到了戰(zhàn)略和全局的高度?！坝蟹梢馈笔桥c“人治”相對(duì)立的；“有法必依”就是堅(jiān)決按照法律條款、規(guī)范來(lái)辦事；“執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”是對(duì)執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)提出的基本要求“十六字”方針的提出，對(duì)創(chuàng)建、完備社會(huì)主義法治建設(shè)具有重大的指導(dǎo)意義。綜上，作者認(rèn)為，《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的重要講話標(biāo)志著鄧小平法制思想從“法制”向“法治”的轉(zhuǎn)變，是鄧小平法制思想從“法制”向“法治”演變的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

鄧小平法制思想的演變是個(gè)漸進(jìn)的過程。他前期主張法制，帶有濃厚的“工具論”色彩；后期在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在社會(huì)發(fā)展的大時(shí)代背景下，主張“法治”。從法制與法治的區(qū)別來(lái)看，鄧小平主張“法治”的表現(xiàn)有以下幾方面：

第一，樹立法律的最高權(quán)威。法制與法治的一個(gè)重要區(qū)別就是法律在國(guó)家中的地位，在“法制”國(guó)家中，法律是統(tǒng)治階級(jí)用來(lái)維持統(tǒng)治的“工具”，而在“法治”國(guó)家中，法律擁有至高無(wú)上的“國(guó)王”地位，擁有最高的權(quán)威，任何人犯了法都要受到法律的制裁。鄧小平在1980年論及黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革問題時(shí)明確指出：“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀(jì)面前人人平等。人人有依法規(guī)定的平等權(quán)利和義務(wù)，誰(shuí)也不能占便宜，誰(shuí)也不能犯法。不管誰(shuí)犯了法，都要由公安機(jī)關(guān)依法偵查，司法機(jī)關(guān)依法辦理，任何人都不許干擾法律的實(shí)施，任何人犯了法都不能逍遙法外。”不管牽涉到誰(shuí)，都要按照黨紀(jì)、國(guó)法查處，不能手軟。根據(jù)鄧小平的上述思想，中共十二大通過的新黨章作出了一條新的規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！?982年憲法也明確規(guī)定：包括共產(chǎn)黨在內(nèi)的各政黨“必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”。用根本大法的形式確定執(zhí)政黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，在我國(guó)歷史上是一個(gè)創(chuàng)舉，體現(xiàn)了法律的最高權(quán)威。

第二，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力有效的制約、監(jiān)督。近代法治的一個(gè)重要原則就是監(jiān)督原則，政府的權(quán)力要受到憲法的限制和約束，不得濫用職權(quán)。許多法治國(guó)家都遵循這一原則。中國(guó)由傳統(tǒng)法制向現(xiàn)代法治轉(zhuǎn)型，如果只規(guī)定權(quán)力在法律范圍內(nèi)行使是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須使權(quán)力受到制約和監(jiān)督。鄧小平對(duì)這一法治原則也有很多認(rèn)識(shí)。他說(shuō)“我們要堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)然也要有監(jiān)督、有制約。”早在1957年，鄧小平在《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》一文中指出，所謂監(jiān)督來(lái)自三個(gè)方面。第一，是黨的監(jiān)督。對(duì)于共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)，黨的監(jiān)督是最直接的。第二，是群眾的監(jiān)督。第三，是民主黨派和無(wú)黨派人士的監(jiān)督。有了這幾方面的監(jiān)督，我們就會(huì)謹(jǐn)慎一些，一怕黨，二怕群眾，三怕民主黨派，總是好一些。除了上述三種監(jiān)督外，鄧小平還強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。他在1980年8月《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中指出：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評(píng)教育而不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分。對(duì)各級(jí)干部的職權(quán)范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無(wú)私的監(jiān)督檢查。”根據(jù)鄧小平的這一思想，經(jīng)過長(zhǎng)期探索，我們黨和國(guó)家已建立了有中國(guó)特色的社會(huì)主義監(jiān)督體系，包括人代會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督，法律監(jiān)督，政府專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，政黨的監(jiān)督，社會(huì)監(jiān)督，人民群眾的監(jiān)督，輿論監(jiān)督，等等。

第三，保障人權(quán)和公民的基本權(quán)利。馬克思說(shuō)過：“法典是人民自由的圣經(jīng)?！绷袑幷f(shuō)過：“什么是憲法？憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙?！北Ｕ先藱?quán)和公民的基本權(quán)利是當(dāng)今憲政的主要精髓。鄧小平對(duì)通過憲法保障公民權(quán)利和自由非常重視。1978年12月，鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》這篇重要講話中指出：“憲法和黨章規(guī)定的公民權(quán)利、黨員權(quán)利、黨委委員的權(quán)利，必須堅(jiān)決保障，任何人不得侵犯?！薄爱?dāng)前最迫切的是擴(kuò)大廠礦企業(yè)和生產(chǎn)隊(duì)的自主權(quán)，使每一個(gè)工廠和生產(chǎn)隊(duì)能夠千方百計(jì)地發(fā)揮主動(dòng)創(chuàng)造精神?！蓖瑫r(shí)也要“切實(shí)保障工人農(nóng)民個(gè)人的民主權(quán)利，包括民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督?！睂?duì)于如何保障公民權(quán)利，鄧小平指出“要解決思想問題，也要解決制度問題?！?980年8月，鄧小平在提到修改憲法的設(shè)想時(shí)指出憲法要充分保障公民的權(quán)利：“要使我們的憲法更加完備、周密、準(zhǔn)確，能夠切實(shí)保障人民真正享有管理國(guó)家各級(jí)組織和各項(xiàng)企業(yè)事業(yè)的權(quán)力，享有充分的公民權(quán)利?！编囆∑降倪@些思想對(duì)1982年憲法的修改起到了重要指導(dǎo)作用，鄧小平領(lǐng)導(dǎo)下修改的1982年憲法，不僅把憲法中公民基本權(quán)利和義務(wù)在憲法結(jié)構(gòu)上由過去的第三章提到第二章，而且還增加了條款，使公民享有的憲法基本權(quán)利更加充實(shí)。關(guān)于人權(quán)問題，鄧小平也有論述。鄧小平在1985年首次明確表示了中國(guó)也承認(rèn)人權(quán)的觀點(diǎn)。他說(shuō)：“什么是人權(quán)？首先一條，是多少人的人權(quán)？是少數(shù)人的人權(quán)，還是多數(shù)人的人權(quán)，全國(guó)人民的人權(quán)？西方世界的所謂‘人權(quán)和我們講的人權(quán)，本質(zhì)上是兩回事，觀點(diǎn)不同?！北Ｗo(hù)最大多數(shù)的人權(quán)，是鄧小平的一貫思想。我們所主張的人權(quán)，是最廣泛的人權(quán)，是“多數(shù)人的人權(quán)”，是“全國(guó)人民的人權(quán)”。對(duì)此，鄧小平指出：“要講人道主義，我們保護(hù)最大多數(shù)人的安全，這就是最大的人道主義！”這從我國(guó)的憲法和法律對(duì)公民權(quán)利的規(guī)定可以得到證明。2004年十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過的憲法修正案，在憲法第二章“公民的權(quán)利與義務(wù)”部分，首次將“人權(quán)”概念引入憲法，明確規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。人權(quán)寫入憲法，是社會(huì)主義人權(quán)發(fā)展的重大突破，是鄧小平人權(quán)思想的深化發(fā)展，為進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)主義法治建設(shè)，充分保障人權(quán)，提夠了憲法依據(jù)。