戶籍制度改革“半城鎮(zhèn)化之痛”的現(xiàn)狀、問題及法律對策——來自重慶“一圈兩翼”地區(qū)294戶農(nóng)民的調(diào)查

梁 瀟

（西南政法大學(xué) 重慶 400041）

重慶市自2010年8月份啟動戶籍制度改革以來，計劃在兩年內(nèi)解決338萬農(nóng)民的城鎮(zhèn)戶籍問題，十年內(nèi)使1000萬農(nóng)民“變身”，這是幾十年來中國戶籍制度改革規(guī)模最大、影響較深遠(yuǎn)的一次實踐。迄今為止，重慶市已轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在330萬以上，初步完成了既定的短期目標(biāo)。為進(jìn)一步了解現(xiàn)階段重慶市戶籍制度改革中存在的問題，課題組于2012年4月至6月對全市“一圈”及“兩翼”地區(qū)的8個區(qū)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（北碚區(qū)金刀峽鎮(zhèn)、南岸區(qū)迎龍鎮(zhèn)、永川區(qū)雙石鎮(zhèn)、大足區(qū)寶興鎮(zhèn)、忠縣石黃鎮(zhèn)、奉節(jié)縣紅土鄉(xiāng)、黔江區(qū)濯水鎮(zhèn)、石柱石家鄉(xiāng)）進(jìn)行了綜合調(diào)查。調(diào)查分為兩個階段：一是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部座談、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府相關(guān)工作人員訪談，初步了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推進(jìn)戶籍制度改革方面的情況及存在的困難；二是采取隨機(jī)抽樣、整群抽取和典型抽樣相結(jié)合的方法，對以上8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的共計294個已轉(zhuǎn)戶農(nóng)民進(jìn)行了問卷調(diào)查，初步了解了他們的生活、就業(yè)現(xiàn)狀。

一、重慶戶籍制度改革的現(xiàn)狀

從對294戶轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的抽樣調(diào)查結(jié)果來看,當(dāng)前戶籍制度改革出現(xiàn)了四個比較顯著的現(xiàn)象：

（一）“轉(zhuǎn)戶進(jìn)城少”現(xiàn)象。大多數(shù)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的戶籍轉(zhuǎn)入地為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)（73.47%），而大多數(shù)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的實際居住地仍然為轉(zhuǎn)戶前戶籍所在地（79.93%），即仍然居住在農(nóng)村，沒有進(jìn)入城鎮(zhèn)。

（二）“轉(zhuǎn)戶退地少”現(xiàn)象。目前轉(zhuǎn)戶農(nóng)民對是否退地持觀望態(tài)度，7.82%的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出了承包地。這可能與重慶現(xiàn)行土地保留過渡期政策有關(guān)。（為了確保轉(zhuǎn)戶居民實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，重慶市戶籍改革政策中對轉(zhuǎn)戶居民承包地和宅基地的退出設(shè)定了3年過渡期，允許轉(zhuǎn)戶居民最長3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地、承包地的使用權(quán)及收益權(quán)。過渡期結(jié)束后，可繼續(xù)按照依法自愿的原則處置農(nóng)村土地，不強(qiáng)制農(nóng)民退出土地。）

45.24%的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出了宅基地。這可能與地票交易有關(guān)。（“地票交易”就是：將農(nóng)村宅基地及附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)用地等建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)，這一指標(biāo)化為抽象的“地票”，然后在交易所交易，可以在全市的范圍內(nèi)、更有價值的地方“落地”，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地指標(biāo)在重慶市遠(yuǎn)距離、大范圍置換，土地資源得到優(yōu)化配置。）

（三）“轉(zhuǎn)戶務(wù)農(nóng)多”現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查結(jié)果，74.49%的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民具有在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)職業(yè)的需求，但總的來看，現(xiàn)真正從事非農(nóng)職業(yè)的僅占調(diào)查總數(shù)的29.93%，仍然從事農(nóng)業(yè)耕作的占55.1%，無任何職業(yè)的占14.97%。

（四）“轉(zhuǎn)戶參保少”現(xiàn)象。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，大部分轉(zhuǎn)戶農(nóng)民仍然參加原來的農(nóng)村合作醫(yī)療保險（86.39%），且大部分轉(zhuǎn)戶農(nóng)民未參加城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險（66.67%）。

綜合被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的數(shù)據(jù)來看，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民共計144420人（奉節(jié)缺），已轉(zhuǎn)戶進(jìn)城定居農(nóng)民共計3087人（奉節(jié)缺），占已轉(zhuǎn)戶農(nóng)民總比例21.7%；已轉(zhuǎn)戶未進(jìn)城定居農(nóng)民共計11123人（奉節(jié)缺），占已轉(zhuǎn)戶農(nóng)民總比例78.3%。因此，被調(diào)查區(qū)域在推進(jìn)戶籍制度改革工作的總體現(xiàn)狀是：大部分農(nóng)民雖然已經(jīng)轉(zhuǎn)戶，但仍舊居住在農(nóng)村，仍然以從事農(nóng)業(yè)為主，沒有享受到城鎮(zhèn)的就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老等公共服務(wù)。這使得重慶市在推進(jìn)戶籍制度改革的現(xiàn)階段呈現(xiàn)出“半城鎮(zhèn)化”或“半市民化”的特征（具體見下表所示）。

表1 調(diào)查區(qū)域轉(zhuǎn)戶農(nóng)民生活現(xiàn)狀描述性統(tǒng)計結(jié)果

二、戶籍制度改革中存在的法律問題及成因

根據(jù)抽樣調(diào)查，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民對參與戶籍制度改革的評價是：5.1%的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民認(rèn)為“沒轉(zhuǎn)戶之前的生活好”，24.83%的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民認(rèn)為“比轉(zhuǎn)戶之前的生活好”，70.07%的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民認(rèn)為“跟以前差不多”。因此，大部分農(nóng)民對參與戶籍制度改革的滿意程度不高。這根源于目前戶籍制度改革中存在的三個問題：

（一）對戶籍制度的價值和功能的誤讀

每個人對現(xiàn)行戶籍制度都有不同的評價。一般認(rèn)為戶籍制度的主要弊端在于侵犯《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》所規(guī)定的遷徙自由。因為我國的現(xiàn)行憲法并沒有明確規(guī)定“遷徙自由”的權(quán)利，而現(xiàn)行戶籍制度強(qiáng)調(diào)審批、暫住等制度又極大地阻礙了“遷徙自由”權(quán)利的行使。

其實，《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》所規(guī)定的遷徙自由屬于人身自由的一種，包括公民自主選擇住所和自主流動，強(qiáng)調(diào)“選擇”的權(quán)利。而現(xiàn)行戶籍制度的審批、暫住等并不能阻礙公民“選擇”的權(quán)利，它只牽涉起到對既定事實的確認(rèn)。事實上，無需戶籍登記，只需要公民身份證，我國的公民仍然可以行使自由遷徙和選擇的權(quán)利。戶籍制度誕生的本來目的應(yīng)該有兩個：一是確定主體的法律資格；二是為政府和社會提供必要的人口信息，以幫助政府更好地為民眾服務(wù)。正因如此，國外也有類似“人事登記”、“民事登記”等，而“登記”本身是一個中性的詞匯，戶籍制度本身也應(yīng)該是一個中性的制度，僅多具有技術(shù)性的含義。每個法律制度的設(shè)立都有它特定的價值取向和功能。戶籍制度本身僅僅只應(yīng)承擔(dān)確認(rèn)和提供信息的責(zé)任，而不應(yīng)該讓它再承擔(dān)諸如控制人口流動、維護(hù)社會穩(wěn)定等功能。換句話說，戶籍制度僅僅是確認(rèn)權(quán)利的法律制度，而不是分配權(quán)利和義務(wù)的法律制度。

因此要發(fā)揮戶籍制度的功能，首先就應(yīng)該明確戶籍制度的立法目標(biāo)和價值取向，退去戶籍制度身上的多余功能。簡單地認(rèn)為戶籍制度只要取消，二元的城鄉(xiāng)差異就會消失的認(rèn)識是膚淺的。當(dāng)下的戶籍制度之所以讓人們覺得和自己的個人權(quán)益密切相關(guān)，甚至造成不公，是因為有太多附帶在戶籍制度上的權(quán)利。戶籍制度在推行的過程中，由于把人口分為城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，并配以不同的勞動就業(yè)、社會保障、教育醫(yī)療等政策制度，讓以上各種利益的分配以戶籍作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。讓人產(chǎn)生戶籍制度就是一切罪惡之源的錯覺。因此，戶籍制度本身并不是造成不公平的原因，其根源是附屬于戶籍制度上的權(quán)利。

正如調(diào)查中所顯示，農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后，雖然在戶籍身份上發(fā)生了變化，但并不會自動穿上住房、養(yǎng)老、教育、就業(yè)、醫(yī)療、保險“五件衣服”（為了讓農(nóng)民有尊嚴(yán)的轉(zhuǎn)城入戶，重慶市規(guī)定農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后，宅基地、承包地、林地等農(nóng)村“3件衣服”可繼續(xù)保留。而與此同時與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，穿上城市就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療“5件衣服”，五大保障上實現(xiàn)一步到位，健康推進(jìn)城鎮(zhèn)化）。因為城鎮(zhèn)住房、養(yǎng)老、教育、就業(yè)、醫(yī)療、保險等方面均有相應(yīng)的政策條件。比如重慶市規(guī)定在國家出臺城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險之間的具體轉(zhuǎn)移銜接辦法之前按照“待遇不重復(fù)享受、就高發(fā)放”的原則支付老年人員基本養(yǎng)老金。具體發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不明確，而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險參保的均要求有依托單位，且繳費水平高。這讓轉(zhuǎn)戶未落實工作或未有穩(wěn)定收入的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民難以實際享受保險福利。而“五件衣服”落實程度不夠使轉(zhuǎn)戶農(nóng)民缺乏可持續(xù)發(fā)展保障，這是造成當(dāng)前大部分轉(zhuǎn)戶農(nóng)民不愿意進(jìn)城的直接原因。

（二）戶籍制度改革中不恰當(dāng)?shù)男姓袨榉绞?/h3>

當(dāng)下我國正處于并將長期處于社會主義的初級階段，社會主義初級階段的法治的目的是什么？這是筆者常常會思考的一個問題。一般來說談到“法治”，我們可能會想到“依法治國”、“對公權(quán)力的均衡與控制”等這些概念。但是對處于社會主義初級階段的中國而言，通過法律完全控制權(quán)力，恐怕是法律不能承受之重，“法治的本質(zhì)并非是要用理想去代替不完善的政府，而是要在不完善的現(xiàn)實政府和不完善的個人生活之間，建立一種有效的選擇和協(xié)調(diào)機(jī)制，使人們能夠根據(jù)資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)合理性原則和成本最小化原則?！盵1]筆者竊以為就中國的現(xiàn)實而言，“依法治國”的目的與其定位為“控權(quán)”，不如定位為實質(zhì)性地解決社會爭議。如果有了這個定位，我們就可以更具有傾向性地研究如何運用法律手段來有效解決社會爭議。“溝通與合作”應(yīng)該成為法律，特別是行政法解決問題的新模式。正如溫家寶總理所言我們要建立的是“服務(wù)型政府”，強(qiáng)調(diào)由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，具有強(qiáng)制色彩的管理手段應(yīng)向協(xié)商、參與、開放的柔管理方式轉(zhuǎn)變，管理不是目的，服務(wù)才是根本。在此背景下，傳統(tǒng)行政法也需要探索新的執(zhí)法模式，從過去的強(qiáng)制性執(zhí)法模式向柔性執(zhí)法模式轉(zhuǎn)變。柔性執(zhí)法模式的出現(xiàn)可以有效地彌補(bǔ)強(qiáng)制性執(zhí)法模式的不足。一般認(rèn)為柔性執(zhí)法模式具有以下特點：“首先，從主體上看，軟法規(guī)則的形成主體具有多樣性。既可能是國家機(jī)關(guān)，也可能是社會自治組織或混合組織等，當(dāng)然，后兩者形成的規(guī)則需要得到某種形式直接或間接的國家認(rèn)可；其次，從形式上看，軟法的表現(xiàn)形式不拘一格，既可能以文本形式存在，也可能是某些具有規(guī)范作用的慣例；再次，從內(nèi)容上看，軟法一般不規(guī)定罰則。軟法通常不具有像硬法那樣的否定性法律后果，更多的是依靠自律和激勵性的規(guī)定；最后，從效力上看，軟法通常不具有國家強(qiáng)制約束力，而是依靠制度、輿論導(dǎo)向、倫理道德、文化等軟約束力來發(fā)揮作用?！盵2]行政指導(dǎo)、行政合同等行政行為方式符合柔性執(zhí)法的要求。在戶籍改革實踐中通過這些柔性執(zhí)法的互動協(xié)調(diào)來推動公共治理，實現(xiàn)善治，完全可以作為戶籍改革的選擇路徑。

重慶市自2007年被國家發(fā)改委批準(zhǔn)設(shè)立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)以來，就已經(jīng)開始探索戶籍改革之路。這在全國普遍存在人口城市化和土地城市不均等發(fā)展的情況下，是非常值得肯定的。重慶戶籍制度改革政策的初衷也確確實實是為了鼓勵進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工、開發(fā)區(qū)居民、城鎮(zhèn)所在地居民轉(zhuǎn)戶。但由于重慶戶籍改革規(guī)劃很大程度是建立在對未來經(jīng)濟(jì)增長樂觀預(yù)期之上，基本以政府對產(chǎn)業(yè)、人口的規(guī)劃為前提，是政府主導(dǎo)的城市化。而在政府主導(dǎo)的過程之中又由于區(qū)縣在戶改初期對相關(guān)政策宣傳不到位甚至誤讀，在推進(jìn)工作時采取了較為激進(jìn)的指令性方式，讓本來應(yīng)該運用行政指導(dǎo)等柔性執(zhí)法方式，以宣傳、建議、鼓勵為主要手段的戶籍改革變味了，從而導(dǎo)致部分轉(zhuǎn)戶沒有建立在自愿的基礎(chǔ)之上，使部分不具備轉(zhuǎn)戶條件的農(nóng)業(yè)戶籍人口轉(zhuǎn)了戶，埋下不符合市場規(guī)律的隱患。這是造成戶籍制度改革“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象的首要原因。

三、戶籍制度改革中定位不清的土地關(guān)系

在我國，所謂戶籍制度主要是1958年《戶口登記條例》以及與此相配套的法規(guī)規(guī)章和政策。但是對戶籍制度改革應(yīng)該怎樣改法律并沒有相關(guān)規(guī)定，因此現(xiàn)階段也無法對戶籍改革的效果作法律上的評價。重慶市戶籍改革政策中對轉(zhuǎn)戶居民承包地和宅基地的退出設(shè)定了3年過渡期，允許轉(zhuǎn)戶居民最長3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地、承包地的使用權(quán)及收益權(quán)。過渡期結(jié)束后，可繼續(xù)按照依法自愿的原則處置農(nóng)村土地，不強(qiáng)制農(nóng)民退出土地。而我國的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”且我國的《中華人民共和國土地管理法》也規(guī)定只有村民才能擁有宅基地。戶籍改變之后主體本身已經(jīng)喪失了農(nóng)村集體組織成員資格，是否應(yīng)繼續(xù)保留承包地和宅基地值得商榷。其次，權(quán)利的分配應(yīng)該建立在平等的基礎(chǔ)上，而維護(hù)權(quán)利平等首先應(yīng)該做到權(quán)利的不重復(fù)享有和不濫用。如果按照設(shè)計，轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的農(nóng)民已經(jīng)享有了城市社會福利，如果再繼續(xù)享有農(nóng)村福利，就有重復(fù)享有之嫌。戶籍改革中牽涉到的土地關(guān)系，竊以為重點不應(yīng)該放在過渡期的是否保留原有土地權(quán)利的問題上，而應(yīng)該放在如何補(bǔ)償?shù)膯栴}上。比如如何補(bǔ)償轉(zhuǎn)戶農(nóng)民之前對土地的投入；如何確定補(bǔ)償資金的來源以及轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出土地期限等問題。

但是目前重慶戶籍制度改革推行過程中農(nóng)民轉(zhuǎn)戶與退出土地脫鉤，這意味著轉(zhuǎn)戶農(nóng)民可能會同時占有“農(nóng)村土地”和“城鎮(zhèn)公共服務(wù)”兩份資源，而在現(xiàn)行財稅體制約束下，勢必會加重戶改的經(jīng)濟(jì)成本，并將在很大程度上稀釋既有的城鎮(zhèn)公共福利。這也是目前區(qū)縣政府推行戶籍制度改革后續(xù)工作乏力的根本原因。

四、戶籍改革“半城鎮(zhèn)化”的法律對策

推進(jìn)戶籍制度改革后續(xù)階段工作,可建設(shè)轉(zhuǎn)戶—土地—財稅三者聯(lián)動的制度性通道，依托主城—區(qū)縣中心城市—小城鎮(zhèn)三級城鎮(zhèn)發(fā)展體系，在尊重轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，重點推進(jìn)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，建議如下：

（一）制定分類轉(zhuǎn)戶政策，提高轉(zhuǎn)戶工作的針對性

針對不同人群制定不同的配套措施。一是對已在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工、開發(fā)區(qū)居民等，進(jìn)一步研究各項城鎮(zhèn)公共福利政策的銜接性，使之切實享受相應(yīng)城鎮(zhèn)戶籍待遇；二是對新生代農(nóng)民工及農(nóng)業(yè)戶籍的大中專學(xué)生，加強(qiáng)政策宣傳、引導(dǎo)，重點解決他們轉(zhuǎn)戶進(jìn)入城鎮(zhèn)后的就業(yè)問題；三是對60歲以上男性、55歲以上女性以及各類農(nóng)村低保戶，視具體是否有轉(zhuǎn)戶意愿而定，若愿意轉(zhuǎn)戶，將之納入城鎮(zhèn)公共福利保障體系。

（二）在轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自愿退出土地的基礎(chǔ)上，建立戶籍制度改革中土地—財稅聯(lián)動機(jī)制

建設(shè)轉(zhuǎn)戶—土地—財稅三者聯(lián)動的制度性通道，依托主城—區(qū)縣中心城市—小城鎮(zhèn)三級城鎮(zhèn)發(fā)展體系，在尊重轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，重點推進(jìn)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。一是建設(shè)農(nóng)村土地銀行或農(nóng)村土地信托經(jīng)營中心，將一部分農(nóng)民退出承包地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償折合為持續(xù)的資產(chǎn)收益權(quán)，為轉(zhuǎn)戶農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)生活、就業(yè)提供“啟動的資本金”；二是進(jìn)一步深化地票交易制度創(chuàng)新，確保85%的地票收益直補(bǔ)退出宅基地的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民，形成解決轉(zhuǎn)戶農(nóng)民城鎮(zhèn)住房問題的資金來源；三是將一部分農(nóng)民退出土地的資本化增值收益留存當(dāng)?shù)兀_設(shè)特別的財政賬戶，成立專門的公共服務(wù)保障基金，用于支付當(dāng)?shù)貐^(qū)（縣）政府對新增城鎮(zhèn)人口提供的各項公共福利及保障。

（三）提升轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的“軟實力”，增強(qiáng)其城鎮(zhèn)就業(yè)能力

一是根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點和有針對性的企業(yè)用工需求，政府對適齡轉(zhuǎn)戶農(nóng)民進(jìn)行全免費的城鎮(zhèn)職業(yè)培訓(xùn)，探索轉(zhuǎn)戶農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)和城鎮(zhèn)就業(yè)掛鉤的機(jī)制；二是在新生代轉(zhuǎn)戶農(nóng)民群體中逐漸普及在“學(xué)中干”和“干中學(xué)”的職業(yè)教育制度，培養(yǎng)適應(yīng)新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求的高素質(zhì)技能型實用人才；三是保障城鎮(zhèn)公立義務(wù)教育資源向新增轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的子女傾斜，重點加大對區(qū)（縣）城及小城鎮(zhèn)中、小學(xué)校的財政投入和師資隊伍建設(shè)，使轉(zhuǎn)戶農(nóng)民子女能夠較低成本享受優(yōu)質(zhì)的教育。

（四）提高小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)水平，重點推進(jìn)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民就地“市民化”

小城鎮(zhèn)難以發(fā)揮人口集聚作用的一個重要原因是小城鎮(zhèn)能提供的公共服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于大城市。一是加大對中心小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，穩(wěn)妥開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，積極推進(jìn)舊房改造，增加轉(zhuǎn)戶農(nóng)民遷入中心集鎮(zhèn)居住的吸引力；二是通過土地集約化、特色產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，增加財政收入，同時加速財稅體制改革，嚴(yán)格實行用于支付轉(zhuǎn)戶農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等公共保障的財政支出一步到位；三是大力探索小城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、低保等社會保障制度與農(nóng)村社會保障制度如何轉(zhuǎn)化和銜接的新途徑。

［1］婁文龍.我國房地產(chǎn)市場中的政府規(guī)制及其改進(jìn)對策［J］.求索，2011（9）：24.

［2］羅豪才.公域之治中的軟法［N］.法制日報，2005-12-15.