國外城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化:途徑、方式、條件及啟示*

王曉東

(內(nèi)蒙古大學公共管理學院，內(nèi)蒙古 呼和浩特，010070)

無論是養(yǎng)老保險制度的發(fā)源地，還是養(yǎng)老保險制度發(fā)展較為成熟的國家或地區(qū)，都無一例外地集中在工業(yè)化水平相對發(fā)達、進程相對較快的西方資本主義國家，而且其社會養(yǎng)老保險制度從工業(yè)部門延伸至農(nóng)業(yè)部門、從正規(guī)就業(yè)群體到覆蓋全體社會公民、從城市擴展到農(nóng)村、最后實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化運行是歷史發(fā)展的必然結果，也是世界上其他國家都應遵循的一條漸進推進的發(fā)展規(guī)律。中國作為后發(fā)型國家，目前所面臨的社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題，曾在已有上百年工業(yè)化歷史的西方發(fā)達國家“上演”過，其養(yǎng)老保險一體化發(fā)展中產(chǎn)生的經(jīng)驗和教訓對我國的養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設具有重要啟示。

一、國外城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化的途徑

目前，全世界范圍內(nèi)有162個國家實行了社會養(yǎng)老保險制度，有近70多個國家或地區(qū)覆蓋到了全部農(nóng)村人口，尤其是部分發(fā)達國家經(jīng)過100多年的制度實踐，基本形成了覆蓋全民、體系完備的養(yǎng)老保險制度，甚至有的國家農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇水平與城市居民已無實質性差別。多數(shù)工業(yè)化剛起步的發(fā)展中國家，在人口老齡化的嚴重沖擊下，也陸續(xù)建立了面向城市正規(guī)就業(yè)群體的養(yǎng)老保險制度，并隨著工業(yè)化和城市化進程的不斷深入，尤其是農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢且阻礙工業(yè)化發(fā)展進程時，開始實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展戰(zhàn)略，積極構建農(nóng)民養(yǎng)老保險，進而尋求實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度融合共通發(fā)展的途徑。

可見，不管是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，其社會養(yǎng)老保險計劃最初并沒有覆蓋到農(nóng)村的農(nóng)民群體，而是在農(nóng)業(yè)為工業(yè)發(fā)展積累資金的工業(yè)化初期階段，率先建立了針對工廠雇員和公共部門雇員的城市養(yǎng)老保險制度，等到城市養(yǎng)老保險發(fā)展相對成熟時，才開始逐漸向城市靈活就業(yè)者、個體勞動者以及農(nóng)民擴展，甚至專門為農(nóng)民建立了針對性的農(nóng)民養(yǎng)老金制度。社會養(yǎng)老保險制度從城市擴展到農(nóng)村、從城市正規(guī)就業(yè)群體惠及到農(nóng)村的農(nóng)民，一般都經(jīng)歷了比較長的歷史過程(見表1)。如丹麥在1891年就有了工人養(yǎng)老金計劃，直到1977年才擴展到農(nóng)民，二者相差80年，即使像日本這樣的后起工業(yè)化國家，二者建立的時間差雖然縮短也相差30年之久。

表1 部分國家建立城市和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的時間 單位:年

另外，發(fā)達國家農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立也首先是覆蓋從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的農(nóng)場主，然后再擴展到從事漁業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、采礦業(yè)的農(nóng)業(yè)工人，最后才是務農(nóng)的純農(nóng)民及其家屬。[1]不難看出，從農(nóng)村社會養(yǎng)老保險產(chǎn)生的時間上看，它不僅晚于城市社會養(yǎng)老保險計劃，而且在覆蓋對象方面也體現(xiàn)出漸進擴開的特點，從開始建立到實現(xiàn)全民覆蓋目標有一定的時間差。總而言之，國外養(yǎng)老保險制度的建設和擴展基本上是遵循著“先城市、后農(nóng)村”、“先正規(guī)就業(yè)者、后非正規(guī)就業(yè)者”和“先分立、后統(tǒng)一”的發(fā)展規(guī)律。

二、國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險計劃推行的方式

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度一體化發(fā)展的難點和重點均在農(nóng)村或農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度方面，這一方面是工業(yè)化不同發(fā)展階段下經(jīng)濟社會條件或結構約束的客觀結果;另一方面也完全符合了只有先在具有穩(wěn)定勞動關系和勞動收入的雇員中建立、才有可能進一步發(fā)展覆蓋全體社會成員養(yǎng)老保險的一般規(guī)律。但由于各國的工業(yè)化進程不同、經(jīng)濟發(fā)展水平不等、政治制度和歷史傳統(tǒng)各異，其所采取的養(yǎng)老保險制度模式也有各自的特色，在體系結構和運行方式上也各具特點，尤其是在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度推行的方式上，各國之間也存在一定的差異。綜觀世界工業(yè)化國家的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，在推行途徑上至少有以下幾種方式:

第一，將國民養(yǎng)老金計劃直接以“擴面”方式將農(nóng)村人口直接涵蓋在整個國家的養(yǎng)老保險系統(tǒng)內(nèi)，由此形成了統(tǒng)一制度型的農(nóng)民養(yǎng)老保險模式。這種推進方式多數(shù)集中在實行“福利國家模式”以及由此派生出的“斯堪的納維亞模式”(亦稱“社會民主主義的福利體制”)的國家中，如英國、荷蘭等國，其按照《貝弗利奇報告》的普遍均等化和全民統(tǒng)一化精神實行社會養(yǎng)老年金計劃，不分城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)甚至不分就業(yè)性質，統(tǒng)一將全體國民納入一體化性質的養(yǎng)老保險制度中，給予國民平等的養(yǎng)老保障地位和相同的待遇，這是一種制度形式和待遇內(nèi)容無差別的推進模式。

第二，針對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營的農(nóng)場主和純農(nóng)民專門建立的一種養(yǎng)老年金計劃，由此稱為專門型的農(nóng)民養(yǎng)老保險制度模式。按此類方式推行養(yǎng)老保險計劃的國家，主要以歷史上的合作主義國家和德國俾斯麥以來的家長式威權主義國家為主，以意大利、德國、奧地利和法國等國為代表。一般起初也實行全民保障的養(yǎng)老保險制度，農(nóng)民也被涵蓋其中，后來根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點，把帶有雇傭性質的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人納入雇員養(yǎng)老保險系統(tǒng)中，剩下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者或農(nóng)場主及其家屬單獨建立社會養(yǎng)老保險計劃，以防止土地因代際繼承而導致的細碎化和提高其養(yǎng)老保險水平，這種專門的農(nóng)民養(yǎng)老保險自成立時就與城鎮(zhèn)其他行業(yè)的養(yǎng)老金計劃獨立開來、單獨運行，是一種制度形式不一但基本待遇內(nèi)容沒有實質差別的養(yǎng)老模式。[2]

第三，在基本養(yǎng)老金計劃上發(fā)展起來的一種高層次、專門針對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者設立的養(yǎng)老保險制度，即統(tǒng)分結合型農(nóng)民養(yǎng)老保險制度模式。如日本和加拿大等國，其養(yǎng)老保險制度在基本層次上逐漸實行城鄉(xiāng)一體、全國統(tǒng)一、全體國民普遍享受的國民基本養(yǎng)老金，但同時對不同產(chǎn)業(yè)、不同部門的從業(yè)人員提供一份相對獨立的職業(yè)關聯(lián)型養(yǎng)老金，其中就有針對農(nóng)民建立的專門養(yǎng)老金制度，目的是縮小分立型養(yǎng)老保險制度的待遇差距，提高農(nóng)民老年后的養(yǎng)老生活水平，主要是一種在養(yǎng)老保險基礎制度形式和待遇上實行全國統(tǒng)一、但職業(yè)關聯(lián)養(yǎng)老金部分留有差別的養(yǎng)老金模式。

不難看出，世界工業(yè)化國家農(nóng)村養(yǎng)老保險計劃存在上述三種主要的推行途徑，各有各的特點和結構，甚至部分后起的發(fā)展中國家在仿效的過程中還演化出與本國實際相適應的多樣化制度模式，但從養(yǎng)老保險制度發(fā)展的整體趨勢來看，世界各國的養(yǎng)老保險制度建設經(jīng)歷了或正在經(jīng)歷一個由城市向農(nóng)村擴展、由低水平向高水平演化、由簡單層次到復雜結構轉變、由不完善到日趨完善逐步發(fā)展的有序過程，都具有城鄉(xiāng)一體化的共同發(fā)展趨勢，制度覆蓋范圍不斷擴大，制度內(nèi)容不斷豐富，體系結構朝著多支柱、多層次的方向發(fā)展，基礎層次的養(yǎng)老金計劃逐步實現(xiàn)制度形式和內(nèi)容的全國統(tǒng)一，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險待遇水平日益趨同等等，而且推進過程帶有不可逆的性質，這給我國城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌發(fā)展指明了方向和可供借鑒的經(jīng)驗。

三、國外城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化推行的條件

從世界各國推行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的時間點來看，一方面反映了在特定經(jīng)濟發(fā)展階段上建設農(nóng)村養(yǎng)老保險來緩解各種社會矛盾的必要性和現(xiàn)實性;另一方面也體現(xiàn)了社會經(jīng)濟發(fā)展的條件性，即只有當社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，政府和個人有相應的經(jīng)濟承受能力，農(nóng)民養(yǎng)老保險才會得以建立，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險體系與一定的社會經(jīng)濟條件之間存在著直接的關聯(lián)性。

根據(jù)楊翠迎和庹國柱的研究，各國在建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度時大都是在工業(yè)化發(fā)展的中期階段向成熟階段過渡的時期，即工業(yè)化依靠自身積累且反哺農(nóng)業(yè)的時期，并對一國建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟指標做了粗略推斷:(1)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國民生產(chǎn)總值中的份額降到15%以下，農(nóng)業(yè)勞動力結構份額在20%以下;(2)農(nóng)業(yè)人口占全國總人口的比重下降到50%以下;(3)經(jīng)濟發(fā)展水平總體較高，人均GDP在2000美元(當年美元)以上。[3]下面我們通過比較部分國家建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度時的各項經(jīng)濟條件來予以驗證(見表2)。

表2 部分國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時的經(jīng)濟條件 單位:%、美元

從以上各國建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時的經(jīng)濟條件和工農(nóng)關系可看出，上述三大推斷性的經(jīng)濟指標還是比較合理的，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的時點總體上是與該國工業(yè)大規(guī)模反哺農(nóng)業(yè)的時點相接近。除此之外，如波蘭、巴西、印度和馬來西亞等發(fā)展中國家在符合部分經(jīng)濟指標時也同樣建立起了本國的養(yǎng)老保險制度，這說明建立農(nóng)村(農(nóng)民)社會養(yǎng)老保險制度既符合一定的規(guī)律性但也是權變的。[4]

四、國外城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化運行經(jīng)驗及對我國的啟示

目前，我國已進入社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推進期。在全國范圍內(nèi)建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的基礎上，著力解決社會養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題，既符合養(yǎng)老保險發(fā)展的一般規(guī)律，也是我國工業(yè)化發(fā)展階段的必然要求，而且無論是社會經(jīng)濟指標還是政治時機我國都整體接近或超過世界各國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的一般水平。但作為后發(fā)型的發(fā)展中大國，建設城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險制度對我國來說是一個“全新”事物，為了更好地解決工業(yè)化發(fā)展過程中的社會民生問題，縮短與西方發(fā)達國家養(yǎng)老保險制度的發(fā)展差距，我國應結合自身國情，參照國外社會養(yǎng)老保險計劃推進的一般規(guī)律，來合理選擇本國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌發(fā)展的推進策略。

(一)政府主導自上而下推動

無論是從國外養(yǎng)老保險一體化發(fā)展的經(jīng)驗看，還是從我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度縱向發(fā)展歷史看，政府主導、強制推行一直是養(yǎng)老保險制度變遷的長期性方式，同樣實踐也證明，政府在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度建設乃至統(tǒng)籌發(fā)展中的主導作用有其歷史合理性和現(xiàn)實需要性。在我國，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度建立初始就一直依賴于政府的推廣和實施，而且隨著社會時空條件的變化，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌發(fā)展中的政府作用只有被更加強化而不可能削弱，因為統(tǒng)籌制度設計、法制建設、財政供給和管理協(xié)調(diào)以及統(tǒng)籌過程中所產(chǎn)生的城鄉(xiāng)間、地域間和階層間利益格局調(diào)整等問題，只能利用政府的獨特地位和權威優(yōu)勢才能解決，這是市場和其他社會組織都難以承擔起來的重任，更是我國現(xiàn)實國情和經(jīng)濟社會發(fā)展需要所客觀決定的。因此，在推進社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，必須強調(diào)各級地方政府的推動責任，全面發(fā)揮中央政府全局規(guī)劃的主導作用。[5]

除了要堅持政府主導實施外，我們還要深入理解“自上而下”推動的含義。一方面，社會養(yǎng)老保險制度一般具有社會公共性，是一類典型的權益類公共產(chǎn)品，市場在基礎性養(yǎng)老保險制度供給上是失靈的，而且個人或家庭也無法在現(xiàn)代社會中單獨承擔起養(yǎng)老責任，只有政府有能力、也有責任來承擔，形成一種由政府主導建立的自上而下傳遞機制。同時，城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌發(fā)展也并非要排斥民間力量的參與，反而需要民間組織發(fā)揮自身優(yōu)勢以彌補政府和市場的不足，但不能依靠其來推動統(tǒng)籌進程，這是因為，長期形成的政府強制性變遷習慣或意識以及制度統(tǒng)籌的復雜性和長期性決定了只有政府憑借其強大的公權力、財權力強制實施，才能維護制度公平性，才能更好更快地促成新制度安排向現(xiàn)實的轉化，而且在我國現(xiàn)階段，民間力量也不完全具備推動養(yǎng)老保險制度自下而上變遷的能力和素質;另一方面，政府自上而下推動主要是強調(diào)在制度統(tǒng)籌推進過程中，在政策制定、制度設計、財政投入分擔機制和管理體制的協(xié)調(diào)等方面必須處理好中央政府與地方政府的關系，因為從正反兩方面的經(jīng)驗得出:“上面不動下面動”、“上面不管下面亂動”正是造成目前我國養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)分立和地區(qū)分割“碎片化”現(xiàn)狀的“罪魁禍首”，尤其是中央政府沒有制定全國統(tǒng)一的制度標準，而是過度放權、放任地方政府去靈活創(chuàng)新，勢必造成養(yǎng)老保險實施的“一地一策”和“自行其是”，以及在管理上的“無所適從”和“相互掣肘”局面，一旦形成這種慣性就很難改變，而且有些問題是無法單靠個別地方政府所能解決的。因此，一定要改變以前養(yǎng)老保險制度發(fā)展“地方創(chuàng)新有余、中央政府設計不足”的缺陷，在制度統(tǒng)籌中由中央政府制定出全國統(tǒng)一的制度規(guī)范和頂層設計，把握制度宏觀走向，以供地方政府遵守執(zhí)行，而地方政府在此基礎上，結合自身實際可出靈活之策，逐步向統(tǒng)一目標靠攏，形成“上面定調(diào)子、上下出票子，下面落實之”的自上而下實施機制。

(二)城市和農(nóng)村雙向推動

城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌發(fā)展一定要與其他城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度協(xié)同共進，遵循“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的戰(zhàn)略思維，把財政資源和優(yōu)先政策向欠發(fā)達地區(qū)及農(nóng)村牧區(qū)適當傾斜，提升農(nóng)村基本公共服務水平，建立和完善農(nóng)村城市化、現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化的基礎設施和硬件條件，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。

具體到城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌發(fā)展，需要清晰認識到現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度存在著城鄉(xiāng)區(qū)域間“橫縱交錯”非均衡發(fā)展的事實，統(tǒng)籌的時機決不能等到城市和農(nóng)村的養(yǎng)老保險發(fā)展水平相差無幾時再進行，而是在差別性的前提下，通過城市相對較完善的養(yǎng)老保險制度帶動農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展和提高，壓縮農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展時間，換取其與城市養(yǎng)老保險同等的發(fā)展空間。當然，城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的建立都有當時的適應條件，決不能把城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度、體系、模式和內(nèi)容等做簡單的相互“移植”，更不能不顧客觀實際，盲目攀比西方高福利國家較高的農(nóng)村養(yǎng)老保險水平，而是要堅持“低水平、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則上，通過城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度體系的調(diào)整、模式的改良、結構的優(yōu)化和制度的集成整合，達到二者“一體、互通、共進”，尤其是在重點提速農(nóng)村養(yǎng)老保險制度發(fā)展進程的同時，決不能停滯城市養(yǎng)老保險的發(fā)展，而是要城鄉(xiāng)雙向、同步推進、留有接口、穩(wěn)步對接，以加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化為手段，不斷縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度差距，最終實現(xiàn)二者的統(tǒng)籌發(fā)展，直至一體化運行。

(三)制度統(tǒng)分雙層結合

從宏觀層面看，我國城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展時間不充分，區(qū)域發(fā)展不平衡，尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度與城市相比，發(fā)展基礎相對薄弱，發(fā)展環(huán)境也受到人為性的政策限制，成為我國制度統(tǒng)籌發(fā)展的“短板”，但不能為了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌而簡單地把城市的制度模式“移植”到農(nóng)村，我國更沒有足夠的財力把農(nóng)村人口以“擴面”的形式納入到城市養(yǎng)老保險系統(tǒng)中，而且也不能再走城鄉(xiāng)分設、單獨運行的二元化道路，這樣只會使城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險差距越拉越大，只有是在尊重現(xiàn)有制度路徑的基礎上，實行“統(tǒng)分結合、雙層關聯(lián)”的模式才是較為穩(wěn)妥的做法。

“統(tǒng)分結合”一方面是指打通現(xiàn)行城鄉(xiāng)兩大類養(yǎng)老保險制度的共通部分，建立底層性質的、最低標準的國民養(yǎng)老金制度，實行全國統(tǒng)籌和制度統(tǒng)一，全國各族人民不分城鄉(xiāng)、地域、戶籍、職業(yè)和性別等差異均能統(tǒng)一、普遍地享受到體現(xiàn)國民待遇的“保底型”養(yǎng)老金，并在此基礎上，再對不同產(chǎn)業(yè)部門的從業(yè)人員分別提供一份職業(yè)關聯(lián)型養(yǎng)老金，實現(xiàn)養(yǎng)老保險結構的有統(tǒng)有分;另一方面是指城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險制度在頂層設計方面要做到全國統(tǒng)一、城鄉(xiāng)一體，各省級統(tǒng)籌區(qū)域可在一定時期內(nèi)按照自身實際，靈活配套實施細則，以體現(xiàn)出地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差別和個人差異，既不讓中央制度統(tǒng)的“過死”，又不讓地方政策分的“太開”，實現(xiàn)養(yǎng)老保險政策的有統(tǒng)有分，并在漸進發(fā)展中“以統(tǒng)融分”、“化異趨同”。

“雙層關聯(lián)”是指城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會養(yǎng)老保險制度的兩個層次不是分離并行的結構，職業(yè)養(yǎng)老金的參保者必須涵蓋在國民年金制度中，而且第二層次中的各類職業(yè)養(yǎng)老金制度之間也必須隨著勞動力的流動以及職業(yè)的轉換而實現(xiàn)政策可對接、關系可轉移、服務可銜接和制度可持續(xù)。

(四)推進“時間”的循序漸進

我國是一個農(nóng)業(yè)人口眾多、經(jīng)濟發(fā)展失衡的發(fā)展中大國，現(xiàn)在處于并將長期處于社會主義初級階段，這些都是在處理各種社會問題時不得不考慮的現(xiàn)實國情，而且我國也正在經(jīng)歷由“農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會”、“傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會”轉型的“陣痛期”，這個階段是逐步擺脫不發(fā)達階段，也是矛盾和風險的多發(fā)時期，其長期性決定了我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌將是一個長期、艱難的歷史進程。城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個重要組成部分，其實現(xiàn)過程不可能“一步到位”，更不能走西方發(fā)達國家先完善城市養(yǎng)老保險、再建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的線性進化過程，而是要把城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度從計劃經(jīng)濟時期“國家保障”轉變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟時期“社會保障”過程中所產(chǎn)生的疊加性問題，壓縮到同一時空下解決，既要加快農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的追趕步伐，又不能影響城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的向前發(fā)展進程，這就既需要借鑒國外先進經(jīng)驗，又得依托本土實際情況，合理規(guī)劃制度統(tǒng)籌的時機以及具體實施步驟時間點的選擇，合理、高效地分配時間資源以拓廣制度發(fā)展空間，在制度推進時序上依次經(jīng)歷城鄉(xiāng)覆蓋、城鄉(xiāng)整合、城鄉(xiāng)銜接、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體五個漸進發(fā)展階段才是較為穩(wěn)妥的方案。

(五)推進“空間”的梯度遞進

我國城鄉(xiāng)關系和城鄉(xiāng)格局具有顯著的二元結構特點，城鄉(xiāng)間、區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的狀況難以在短期內(nèi)消除，“東部城市像歐洲、西部農(nóng)村像非洲”是對這種現(xiàn)實最鮮明的概括。根植于二元經(jīng)濟社會結構之上建立起來的養(yǎng)老保險制度也不可避免地打上了城鄉(xiāng)二元化“烙印”，并在此后的歷史演進中，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度不僅在發(fā)展時間上有先有后、有長有短，而且在發(fā)展空間上也主要是依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、政府重視程度來分區(qū)、分片推開試點的，再加上農(nóng)民工等群體跨域流動頻繁且呈現(xiàn)出“農(nóng)村向城市、中西部向東部”集中流動的特點，我國養(yǎng)老保險制度發(fā)展整體上處于多樣化、多類別、多層次和區(qū)域分異性的格局。在當前推進城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌發(fā)展過程中，一定要從實際出發(fā)，絕不能忽視城鄉(xiāng)間、地域間的發(fā)展差異而搞“一刀切”或“一哄起”，更不能為了一體化目標的快速實現(xiàn)而不講求策略和步驟，而是要綜合考慮各區(qū)域城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)有基礎、經(jīng)濟發(fā)展水平、人口老齡化和各地域群體養(yǎng)老消費需求等因素，尤其是要根據(jù)各省份所處的工業(yè)化階段合理劃分“同質”或區(qū)域環(huán)境類似的地域，分區(qū)域、分時段逐漸實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的整合對接和統(tǒng)籌發(fā)展，盡可能利用合理的空間發(fā)展布局壓縮城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌發(fā)展的時間。同時，既要著力實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的一體化發(fā)展，又要堅持因地制宜、整體性統(tǒng)一和區(qū)域性靈活相結合的原則，通過區(qū)域間的擴散效應和輻射帶動等方式，來實現(xiàn)全國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌并軌和漸進統(tǒng)一。

[1]庹國柱、王國軍、朱俊生:《制度建設與政府責任——中國農(nóng)村社會保障問題研究》，147頁，北京，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學出版社，2009。

[2]李迎生:《農(nóng)村養(yǎng)老保障改革的“過渡模式”設計》，載《中國社會保障》，2006(3)。

[3]楊翠迎、庹國柱:《建立農(nóng)民社會養(yǎng)老年金保險計劃的經(jīng)濟社會條件的實證分析》，載《中國農(nóng)村觀察》，1997(5)。

[4]劉芩玲:《中國社會保障制度城鄉(xiāng)銜接理論與政策研究》，95頁，北京，經(jīng)濟科學出版社，2008。

[5]王曉東:《社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究的爭議與展望》，載《社會保障研究》，2013(1)。

[6]高君:《基本養(yǎng)老保障從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌邁向城鄉(xiāng)一體化——基于浙江德清縣新農(nóng)保推廣的思考》，載《西北農(nóng)林科技大學學報(社會科學版)》，2013(3)。