芻議城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場(chǎng)化改革的現(xiàn)狀及深化對(duì)策

張倩　何文斌

[摘 要]以解決城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資需求和提高減排效率為目的的污水處理服務(wù)市場(chǎng)化改革始于2002年，其本質(zhì)內(nèi)涵在于通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入（即通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)制定、委托運(yùn)營(yíng)方式等在設(shè)施投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)），來(lái)促進(jìn)效率的提高。城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場(chǎng)化改革至今取得了不俗的成績(jī)（例如改革前全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理率僅為34.2%，改革后全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理率增至82.6%；改革前全國(guó)污水廠(chǎng)平均運(yùn)行負(fù)荷率在65%左右，改革后平均運(yùn)行負(fù)荷率達(dá)到81.6%），但諸如成本監(jiān)管失控、過(guò)分強(qiáng)調(diào)引資目標(biāo)而忽視效率目標(biāo)等問(wèn)題還比較突出，為此本文將就如何深化城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場(chǎng)化改革這一課題展開(kāi)研究。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)；市場(chǎng)化改革；現(xiàn)狀；深化對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：X703 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2016）13-0291-01

1.城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場(chǎng)化改革的現(xiàn)狀

1.1 城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場(chǎng)化改革的成效

自2002年城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場(chǎng)化改革至今，污水處理的服務(wù)能力提高和服務(wù)效率改進(jìn)均取得了一定的成效，城鎮(zhèn)人均污水處理服務(wù)得到了顯著提高，服務(wù)覆蓋面積不斷擴(kuò)大；區(qū)域不均衡現(xiàn)象得到了較大程度的緩解，東、中、西、東北各區(qū)域均較快增長(zhǎng)，且差距顯著縮?。豁攲釉O(shè)計(jì)對(duì)于減排工作的重視是污水處理水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)顯著提高的外在動(dòng)力，市場(chǎng)化是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)提高的有效手段；城鎮(zhèn)化率不斷提高背景下，服務(wù)需求量不斷增長(zhǎng)情況下污水處理行業(yè)實(shí)際供給能力顯著提高（具體如表1所示）。

1.2 城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場(chǎng)化改革的問(wèn)題

第一，過(guò)分強(qiáng)調(diào)引資目標(biāo)而忽視效率目標(biāo)。相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)污水處理設(shè)施處理能力和技術(shù)并不落后，但處理減排效率及設(shè)施運(yùn)行負(fù)荷率較低導(dǎo)致城鎮(zhèn)污水處理量缺口較大?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)只是提供水污水處理服務(wù)的手段和工具，城鎮(zhèn)水務(wù)投資是為了獲得運(yùn)營(yíng)權(quán)而拉動(dòng)服務(wù)，但大多數(shù)城鎮(zhèn)政府并沒(méi)有意識(shí)到這一點(diǎn)，仍然將污水處理服務(wù)定位在建設(shè)業(yè)，特許經(jīng)營(yíng)制度因而成為實(shí)現(xiàn)招商引資的手段，而不是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的方式。忽略競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，必然從源頭上弱化了特許經(jīng)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)效果，加上當(dāng)前政府對(duì)于水務(wù)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管職能的缺位進(jìn)一步而導(dǎo)致了經(jīng)營(yíng)的低效。

第二，政府投資責(zé)任缺位?，F(xiàn)階段城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場(chǎng)化改革過(guò)程中，部分城鎮(zhèn)政府對(duì)于市場(chǎng)化改革存在錯(cuò)誤的觀(guān)念認(rèn)識(shí)，認(rèn)為市場(chǎng)化改革就是將污水處理服務(wù)完全放手市場(chǎng)由市場(chǎng)機(jī)制支配運(yùn)作。污水處理服務(wù)屬于自然壟斷性行業(yè)，存在市場(chǎng)壟斷經(jīng)營(yíng)的危險(xiǎn)，并且管網(wǎng)、處理設(shè)施等資產(chǎn)屬于高沉淀性、低投資回報(bào)率市政公用事業(yè)投資，完全由企業(yè)進(jìn)行投資會(huì)導(dǎo)致企業(yè)過(guò)大的投資回報(bào)壓力，作為理性經(jīng)濟(jì)人的企業(yè)出于逐利目的將有可能通過(guò)降低服務(wù)質(zhì)量，或設(shè)置虛高成本實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)，從而將資產(chǎn)回報(bào)壓力轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)公眾承擔(dān)，不利于行業(yè)績(jī)效水平的提高。

第三，成本監(jiān)管失控。由于城鎮(zhèn)政府處于從“行業(yè)管理”身份向“行業(yè)監(jiān)管”身份轉(zhuǎn)變的適應(yīng)期，對(duì)于水務(wù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)要么繼續(xù)沿襲傳統(tǒng)的行業(yè)管理，對(duì)企業(yè)形成過(guò)度干預(yù)；要么通過(guò)改革推卸公共服務(wù)責(zé)任，完全放手市場(chǎng)而造成監(jiān)管缺位。因而水價(jià)上漲成為企業(yè)通過(guò)加快折舊、夸大政策性虧損、躲避經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，與城鎮(zhèn)政府之間的水價(jià)博弈也因?yàn)槿狈Τ杀竟芾硐嚓P(guān)依據(jù)往往都能夠得逞。

2.城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場(chǎng)化改革的深化對(duì)策

2.1 構(gòu)建完善的城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)監(jiān)管體系

筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段必須在城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場(chǎng)化改革中逐步加強(qiáng)監(jiān)管，構(gòu)建完善的監(jiān)管機(jī)制來(lái)確保從進(jìn)入到退出的全過(guò)程監(jiān)管，具體說(shuō)來(lái)：

第一，為應(yīng)對(duì)當(dāng)前形勢(shì)復(fù)雜的城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境，在完善的法律制度保障下，各城鎮(zhèn)應(yīng)建立獨(dú)立性針對(duì)污水處理行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，為城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場(chǎng)化改革公平透明的市場(chǎng)環(huán)境，并形成對(duì)城鎮(zhèn)污水處理企業(yè)的嚴(yán)格約束。

第二，從準(zhǔn)入和退出兩個(gè)方面來(lái)實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管，其中準(zhǔn)入監(jiān)管要求對(duì)進(jìn)入企業(yè)的條件和資本結(jié)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，確保參與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體的實(shí)力，從而提高城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)層次；退出監(jiān)管則是政府在特殊條件下對(duì)城鎮(zhèn)污水處理企業(yè)進(jìn)行行政接管權(quán)利的保留，使參與投資運(yùn)營(yíng)城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)的企業(yè)保持危機(jī)意識(shí)，并切實(shí)維護(hù)市場(chǎng)的有效運(yùn)行。

第三，從價(jià)格和服務(wù)兩方面來(lái)實(shí)施過(guò)程監(jiān)管，一方面要確保城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)價(jià)格收費(fèi)的合理，使水價(jià)既能保證污水處理企業(yè)的收益率又能與消費(fèi)者的購(gòu)買(mǎi)力相適應(yīng)；另一方面對(duì)污水處理企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，使其達(dá)到相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 政府要充分發(fā)揮公共服務(wù)職能

城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場(chǎng)化改革要求明確界定政府、污水處理企業(yè)、消費(fèi)者三方主體的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)，改變改革之前由政府掌管一切的政企不分的狀況。城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場(chǎng)化改革并不意味著政府的徹底退出，而是職能方式與管理重心發(fā)生了重大變化，從原來(lái)的“劃槳”變?yōu)椤罢贫妗?，這對(duì)政府提高自身能力提出了更高要求。具體說(shuō)來(lái)：

首先，政府要切實(shí)履行市場(chǎng)監(jiān)管的職能，成立相關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場(chǎng)化改革過(guò)程中的污水處理企業(yè)進(jìn)行全方位的監(jiān)管，保證污水處理企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

其次，政府作為城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場(chǎng)化改革的投資主體之一，需要以財(cái)政形式支付一部分投資，如投資巨大并且難以納入計(jì)量范圍的管網(wǎng)建設(shè)、水源保護(hù)等方面，以便發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)特長(zhǎng)，保證政府對(duì)城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)公益性、補(bǔ)貼性的投資。

最后，社會(huì)對(duì)水價(jià)的可承受力要求政府財(cái)政進(jìn)行支持。目前水價(jià)是政府、污水處理企業(yè)和消費(fèi)者利益博棄的結(jié)果，政府要對(duì)弱勢(shì)群體以及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼來(lái)緩解水價(jià)提升所帶來(lái)的輿論壓力，維護(hù)公共利益從而避免陷入政治危機(jī)。

2.3 完善配套措施推進(jìn)行業(yè)改革發(fā)展

改革要首先清晰認(rèn)識(shí)改革攻堅(jiān)困難，在組織領(lǐng)導(dǎo)上，從部門(mén)引導(dǎo)到整體推進(jìn)，由專(zhuān)門(mén)改革領(lǐng)導(dǎo)小組規(guī)劃改革，改革的領(lǐng)域注重與其他方面的相互協(xié)調(diào)，正確處理中央和地方、全局和局部、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。此外，要勇于突破利益固化的藩籬，預(yù)測(cè)和控制改革過(guò)程中利益調(diào)整格局變動(dòng)可能產(chǎn)生的動(dòng)蕩局面，盡量爭(zhēng)取聚合各方面改革的正力量，實(shí)現(xiàn)改革工作協(xié)調(diào)推進(jìn)。在處理好利益調(diào)節(jié)關(guān)系基礎(chǔ)上，不斷完善污水處理服務(wù)改革的相關(guān)配套政策，如創(chuàng)新污水處理服務(wù)行業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)污水處理設(shè)施建設(shè)用地執(zhí)行特別政策，并不斷完善特許經(jīng)營(yíng)制度等。

3.結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場(chǎng)化改革在提高城鎮(zhèn)污水處理率、城鎮(zhèn)居民人均污水日處理能力、減排效率等方面取得了巨大的成績(jī)，但成本監(jiān)管失控、政府投資責(zé)任缺位、過(guò)分強(qiáng)調(diào)引資目標(biāo)而忽視效率目標(biāo)等問(wèn)題的存在制約了城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場(chǎng)化改革的持續(xù)深化，為此必須致力于建立一套市場(chǎng)有效運(yùn)作、政府全面監(jiān)督、民眾廣泛參與的城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)良性運(yùn)行機(jī)制。

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