建立職務(wù)犯罪偵防一體化機(jī)制的路徑選擇

陳耀武

黨 的十八大對當(dāng)前和今后一個時期反腐敗工作作出新的部署，堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，堅持懲治和預(yù)防腐敗兩手抓、兩手都要硬，更加科學(xué)有效地防止腐敗，同時要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督憲法的遵守和法律的正確實(shí)施，職務(wù)犯罪的偵查和預(yù)防是檢察機(jī)關(guān)的主要職能之一，對懲治腐敗具有重要作用。

一、職務(wù)犯罪偵防一體化的內(nèi)涵與特點(diǎn)

檢察一體原則是現(xiàn)代法治國家通行的檢察機(jī)關(guān)活動原則。檢察工作一體化機(jī)制，是指依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，按照檢察工作整體性、統(tǒng)一性的要求，在檢察機(jī)關(guān)實(shí)行上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合、整體統(tǒng)籌的工作運(yùn)行機(jī)制。職務(wù)犯罪偵防一體化是對檢察工作一體化理論的引入，運(yùn)用系統(tǒng)論思想，創(chuàng)新檢察工作機(jī)制的重大舉措。它是指檢察機(jī)關(guān)預(yù)防和偵查部門，在法律規(guī)定的框架內(nèi)，遵循檢察工作整體性、統(tǒng)一性的規(guī)律，通過檢察職權(quán)的合理分配，而建立的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和運(yùn)轉(zhuǎn)高效的查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪的有機(jī)整體。

職務(wù)犯罪涉及檢察機(jī)關(guān)的反貪局、反瀆局和預(yù)防局，他們都是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，之間無領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，對外作為統(tǒng)一的整體，具有不同的職能，因此職務(wù)犯罪偵防一體化的組織結(jié)構(gòu)是“扁平的組織框架”，具有結(jié)構(gòu)的平等性，職能的對接性，運(yùn)轉(zhuǎn)的高效性，系統(tǒng)的開放性。

二、實(shí)行職務(wù)犯罪偵防一體化的必要性

（一）實(shí)行職務(wù)犯罪偵防一體化是落實(shí)檢察一體化的必然要求

我國《憲法》規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”。同時，《憲法》和《人民檢察院組織法》規(guī)定：“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作”，“檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作”。檢察機(jī)關(guān)這種上命下從的領(lǐng)導(dǎo)體制，在理論上被稱為“檢察一體化”，它是檢察機(jī)關(guān)的基本組織制度。查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪，必須按照檢察一體化要求，實(shí)行偵防一體化，從而發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的整體優(yōu)勢，協(xié)調(diào)一致、提高效率，更好地完成好法律賦予的法律監(jiān)督職能。

（二）實(shí)行職務(wù)犯罪偵防一體化是適應(yīng)反腐敗新形勢的需要

當(dāng)前，腐敗問題已關(guān)系到黨和國家的生死存亡，國家提出要有腐必反、有貪必肅，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打。同時，職務(wù)犯罪也呈現(xiàn)出高智能、專業(yè)性和隱蔽性等特點(diǎn)，貪腐分子反偵查能力增強(qiáng)，潛伏期更長，使偵查取證更難。對職務(wù)犯罪的懲處是遏制腐敗現(xiàn)象的有效手段，但打擊本身并不是目的，打擊的目的是發(fā)揮法律的懲戒、威懾作用，從而預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生，只有堅持“兩手抓、兩手都要硬”，才能有效地遏制職務(wù)犯罪的蔓延。面臨依然嚴(yán)峻的反腐敗形勢，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵防工作任務(wù)繁重，構(gòu)建偵防一體化機(jī)制勢在必行。

（三）實(shí)行職務(wù)犯罪偵防一體化是落實(shí)社會管理創(chuàng)新的重要體現(xiàn)

黨的十八大要求懲治和預(yù)防腐敗要深入研究并實(shí)施體制、機(jī)制、制度創(chuàng)新，偵防一體化機(jī)制建設(shè)對社會管理創(chuàng)新提供有力的司法保障。目前職務(wù)犯罪偵防工作存在的問題主要表現(xiàn)在：一是對偵防一體化的重要性認(rèn)識不夠。職務(wù)犯罪案件的偵查人員只考慮案件的偵破，不會從大局的角度考慮預(yù)防工作，而從事預(yù)防工作的人員習(xí)慣于在案件查辦后開展個案預(yù)防，兩者之間缺乏統(tǒng)一、整體的認(rèn)識，相互之間協(xié)調(diào)、配合不夠，制約了檢察職能的發(fā)揮；二是查辦職務(wù)犯罪與預(yù)防職務(wù)犯罪發(fā)展不均衡，人力資源配置與預(yù)防工作特點(diǎn)不匹配。在檢察院的績效考核中，查辦職務(wù)犯罪居于很重要的地位，辦的案件的多少、級別的高低，也反映檢察院在當(dāng)?shù)氐牡匚缓蜋?quán)威，因此，各地檢察機(jī)關(guān)重視職務(wù)犯罪案件的查處，輕視職務(wù)犯罪的預(yù)防，導(dǎo)致兩者的發(fā)展不平衡；三是職務(wù)犯罪偵查與預(yù)防工作橫向協(xié)作配合不深。偵查部門與預(yù)防部門同是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，具有不同的法律職能，往往由于不同的領(lǐng)導(dǎo)分管，領(lǐng)導(dǎo)間的意見分歧、不同的認(rèn)識以及不同的業(yè)務(wù)指標(biāo)，部門利益的不一致，導(dǎo)致出現(xiàn)各行其事的狀況，不能最大限度地發(fā)揮整體優(yōu)勢，使偵防融合貫通、合理分配，實(shí)現(xiàn)反腐倡廉的總體目標(biāo)。

三、構(gòu)建職務(wù)犯罪偵防一體化機(jī)制的主要途徑

根據(jù)反腐倡廉的新形勢和查辦、預(yù)防職務(wù)犯罪的特點(diǎn)規(guī)律的客觀需要，建立偵防一體化機(jī)制是必要的，這就要求偵查部門和預(yù)防部門做到指揮有力、左右聯(lián)動、協(xié)作緊密，形成有效的協(xié)作配合制度和工作機(jī)制，提高辦案效率和辦案質(zhì)量，充分發(fā)揮檢察職能。

（一）樹立先進(jìn)的司法理念

理念是行動的指南，是解決問題的總鑰匙。檢察機(jī)關(guān)偵查和預(yù)防職務(wù)犯罪是一個事物的兩個方面，偵查是特殊預(yù)防，預(yù)防是立足查辦案件的一般預(yù)防。偵查和預(yù)防是“對立統(tǒng)一、相互促進(jìn)”的一對矛盾體，偵防工作形成一個系統(tǒng)，目的就是遏制、減少和消滅職務(wù)犯罪。黨的十八大提出了懲治腐敗的新的方略，更加注重治本、注重預(yù)防、注重制度建設(shè)，拓展從源頭上治理腐敗的領(lǐng)域。在新形勢下，必然要求檢察機(jī)關(guān)立足檢察職能，服務(wù)大局，科學(xué)發(fā)展，增強(qiáng)查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪的前瞻性、主動性和實(shí)效性。既要亡羊補(bǔ)牢，查處已經(jīng)發(fā)生的腐敗；更要未雨綢繆，預(yù)防可能發(fā)生的腐敗?！邦A(yù)防職務(wù)犯罪出生產(chǎn)力”，要牢固樹立“查辦職務(wù)犯罪是手段，減少犯罪、保護(hù)干部是目的，辦好案件是政績，搞好預(yù)防、減少犯罪是更大作為”的理念，摒棄傳統(tǒng)的“重打輕防”，“防而不打”思想，樹立“打防并舉”的思想，預(yù)防和反貪、反瀆部門要相互配合、相互滲透，整合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部力量，實(shí)現(xiàn)人力資源和信息資源的共享和優(yōu)化配置，強(qiáng)化打擊和預(yù)防的實(shí)際效果。

（二）檢察職能和專業(yè)化人才在偵防部門合理配置

在檢察職能配置上，偵查部門與預(yù)防部門有機(jī)融合，賦予預(yù)防部門明確的提前介入權(quán)。預(yù)防部門介入偵查開展預(yù)防調(diào)查，能夠及時掌握發(fā)案原因、環(huán)節(jié)和作案手段等第一手材料和信息，準(zhǔn)確把握犯罪的特點(diǎn)和規(guī)律，深刻剖析犯罪動因，切實(shí)增強(qiáng)預(yù)防實(shí)效。賦予預(yù)防部門預(yù)防調(diào)查權(quán)，通過開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作，發(fā)現(xiàn)和收集案件線索及相關(guān)信息，及時移送舉報中心管理，并反饋反貪、反瀆部門。加強(qiáng)組織建設(shè)，合理配置人員，根據(jù)不同階段的辦案需要，將偵查人員與預(yù)防人員進(jìn)行有機(jī)組合，合理規(guī)劃具體辦案活動中預(yù)防部門人員和偵查部門人員的分配比例，特殊情況下預(yù)防人員經(jīng)檢察長特批可以參與所發(fā)現(xiàn)案件的偵查。以增強(qiáng)預(yù)防與偵查工作的協(xié)調(diào)性，有效避免偵查與預(yù)防部門推諉扯皮、各自為政和工作脫節(jié)的問題，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化，職能融合，效率提升，人員、設(shè)備的最佳配置。

（三）創(chuàng)新工作模式完善制度建設(shè)

1.制訂推進(jìn)查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪工作一體化的規(guī)范性文件，是實(shí)現(xiàn)偵防一體化機(jī)制的前提。

2.建立在偵查部門和預(yù)防部門互不隸屬各自單設(shè)的情況下，充分發(fā)揮好“偵防一體化”工作機(jī)制的良好作用，必須統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，即在有各自的部門負(fù)責(zé)人的情況下，明確由一個主管院領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮，否則該機(jī)制便不可能發(fā)揮應(yīng)有作用，容易陷入推諉扯皮中。

3.實(shí)現(xiàn)信息資源共享，建立偵查預(yù)防信息交流制度、工作聯(lián)席會議制度和信息預(yù)警制度。

4.辦案工作制度，具體規(guī)定介入案件的范圍、程序和時間，以及案件保密問題和考核機(jī)制問題。

盡管“偵防一體化”已在實(shí)踐取得了一定成效，各地檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了有益的探索，但要真正實(shí)現(xiàn)“偵防一體化”的效果，卻是一項長期而艱巨的任務(wù)。這需要檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮偵查和預(yù)防的不同功能，進(jìn)一步整合偵防資源，發(fā)揮偵防合力，并將二者進(jìn)行有效融合，形成一個完善的“偵防一體化”工作機(jī)制，只有這樣才能使職務(wù)犯罪得到有效遏制。