源頭反腐尚需制定三部法律

馬懷德

源頭反腐要高度重視法律作用。從目前我國(guó)的反腐敗法律制度看，我們先后制定了刑法、行政監(jiān)察法、行政監(jiān)察法實(shí)施條例、招投標(biāo)法、政府采購(gòu)法等一系列法律法規(guī)，還有大量的反腐倡廉的政策文件，基本上涵蓋了可能產(chǎn)生腐敗的方方面面，數(shù)量不可謂不多。

但為數(shù)眾多的法律制度沒(méi)有有效遏制腐敗高發(fā)多發(fā)的勢(shì)頭，原因是我們還缺少幾部關(guān)鍵的法律制度，這些制度對(duì)于反腐倡廉具有決定性意義。我認(rèn)為，按照十八大報(bào)告健全反腐敗法律制度的要求，應(yīng)該重點(diǎn)制定三部法律。

一是《重大決策程序條例》。所有腐敗案件都與官員的個(gè)人權(quán)力不受制約有關(guān)，雖然我們推出了全委會(huì)票決制、差額選舉制度等黨內(nèi)民主制度，但是權(quán)力過(guò)于集中的問(wèn)題并沒(méi)有解決。真正解決一把手權(quán)力過(guò)大的問(wèn)題，必須建立科學(xué)民主依法決策的制度和程序。一方面，隨著行政處罰法、行政許可法和行政強(qiáng)制法的實(shí)施，主要類型的行政行為進(jìn)入了法治軌道。但是，行政決策行為仍無(wú)法可依，違法不當(dāng)決策時(shí)有發(fā)生、紅頭文件泛濫，利用各種行政手段設(shè)租尋租的現(xiàn)象也屢禁不止。另一方面，雖然國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)意見(jiàn)》中均對(duì)行政決策程序提出了要求，但囿于這些規(guī)定和要求只是政策要求，也只對(duì)行政決策有一定約束力，無(wú)法涉及黨委決策，難以用法律形式約束領(lǐng)導(dǎo)干部的決策權(quán)，因此，加快制定規(guī)范決策行為的法律顯得十分必要，這是從根源上預(yù)防腐敗的有效途徑。為此，應(yīng)當(dāng)盡快制定《重大決策程序條例》，科學(xué)合理界定各級(jí)政府和黨委的決策權(quán)，健全完善決策機(jī)制，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，提高科學(xué)決策、民主決策、依法決策水平。

二是《政務(wù)公開(kāi)法》。公開(kāi)是最為有效的反腐利器，將公權(quán)力活動(dòng)的各領(lǐng)域、各階段公之于眾，隨時(shí)接受各方面監(jiān)督，對(duì)公權(quán)力的正確行使具有重要的監(jiān)督作用。2008年5月實(shí)施的《政府信息公開(kāi)條例》對(duì)于推動(dòng)政府信息公開(kāi)產(chǎn)生了重要作用。隨著形勢(shì)的發(fā)展，公眾知情權(quán)要求不斷高漲，現(xiàn)代新興媒體作用日益顯著，特別是社會(huì)各界關(guān)于建立公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的呼聲日益強(qiáng)烈。如何落實(shí)十八大精神，“推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、司法公開(kāi)和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度”，實(shí)現(xiàn)“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”，將成為下一步反腐倡廉的重點(diǎn)。根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施四年多的經(jīng)驗(yàn)和暴露出的問(wèn)題，應(yīng)該抓緊制定《政務(wù)公開(kāi)法》，提升政務(wù)公開(kāi)的立法層級(jí)，實(shí)現(xiàn)公權(quán)力行使全過(guò)程的公開(kāi)。同時(shí)，為了回應(yīng)社會(huì)各界關(guān)于建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的呼聲，可以在現(xiàn)有的主動(dòng)公開(kāi)事項(xiàng)基礎(chǔ)上，增加公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)收入公開(kāi)的規(guī)定，利用公開(kāi)制度預(yù)防腐敗，監(jiān)督公權(quán)力機(jī)關(guān)，建設(shè)廉潔政府和清明政治。

三是《行政組織法》。各種腐敗案件一再證明，缺乏必要的權(quán)力邊界和有效的權(quán)力制約是腐敗的根源，是導(dǎo)致權(quán)力濫用的根本原因。雖然我們陸續(xù)出臺(tái)了一系列重在權(quán)力制約的制度和法規(guī)，對(duì)于日益復(fù)雜的權(quán)力運(yùn)行環(huán)境而言，這種權(quán)力制約制度尚不健全，也未充分發(fā)揮作用。如何有效制約權(quán)力，防止權(quán)力濫用，是十八大后法治建設(shè)的關(guān)鍵。目前，我國(guó)的組織編制法并不健全，只有80年代制定的國(guó)務(wù)院組織法和行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例，地方政府也缺少組織法，而且組織體制和職責(zé)權(quán)限經(jīng)常變動(dòng)，缺乏穩(wěn)定性。因此，有必要用法律法規(guī)規(guī)定行政組織和編制。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)用制度管權(quán)管事管人，保證權(quán)力的正確運(yùn)行，必須通過(guò)組織法和編制法約束行政權(quán)力，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，構(gòu)建起全面依法行政的制度基礎(chǔ)，早日實(shí)現(xiàn)建成法治政府的目標(biāo)。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)）