淺析我國土地財(cái)政的成因及影響

荊志剛

摘要：1994年隨著我國施行分稅制改革以來，地方政府的財(cái)力明顯下降，不足于支撐種類繁多的支出壓力，在此背景下，地方政府不得不另辟財(cái)源，土地財(cái)政便應(yīng)運(yùn)而生。本文分析了我國土地財(cái)政產(chǎn)生的原因以及其正反兩方面的影響，進(jìn)而提出了處理土地財(cái)政問題的一點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政 分稅制 轉(zhuǎn)移支付

一、引言

我國學(xué)術(shù)界目前對土地財(cái)政的定義是對以地生財(cái)?shù)牡胤秸?cái)政收入結(jié)構(gòu)的戲稱，通常指地方政府的財(cái)政收入主要依靠土地運(yùn)作來增加。一般來說，地方政府以地生財(cái)?shù)幕就緩接腥龡l：一是通過出讓土地獲取土地出讓金；二是通過發(fā)展建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)帶來相關(guān)的稅費(fèi)收入；三是以土地為抵押獲取債務(wù)收入。自1988年土地有償使用制度確立和1994年實(shí)行分稅的財(cái)稅體制以來，地方政府土地財(cái)政模式在全國開展起來，21世紀(jì)以來地方政府越發(fā)依賴土地財(cái)政。

二、我國土地財(cái)政產(chǎn)生的原因

（一）國家實(shí)行分稅的財(cái)稅體制

目前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為1994年施行的分稅制是導(dǎo)致我國地方政府土地財(cái)政興起的最重要的原因。施行分稅制改革后，中央掌握了大部分的財(cái)權(quán)，地方政府掌握的財(cái)權(quán)相比之前大大縮小。但與此同時(shí)，分稅制改革卻沒有很好的解決中央與地方事權(quán)的劃分，導(dǎo)致中央政府掌握了大部分的財(cái)力卻承擔(dān)較少的事權(quán)。與此相反，地方政府承擔(dān)著較多的事權(quán)，卻無足夠的財(cái)力支撐。在這種情況下，地方政府要想更好的履行事權(quán)必須依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付，而中央政府的轉(zhuǎn)移支付受以前基數(shù)法的影響更多的向財(cái)政收入能力強(qiáng)的地方轉(zhuǎn)移。這樣就造成了地區(qū)之間的收入差距。因此，在中央政府的轉(zhuǎn)移支付不能很好解決地方政府財(cái)力不足的問題時(shí)，地方政府只有更多的依靠出讓所能掌握的土地使用權(quán)的方法來獲得地方發(fā)展所需要的資金。地方政府的土地財(cái)政行為便在此背景下應(yīng)運(yùn)而生。

（二）土地產(chǎn)權(quán)與征收補(bǔ)償制度

目前學(xué)界也普遍認(rèn)為現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)與農(nóng)地征收、流轉(zhuǎn)補(bǔ)償制度是地方政府土地財(cái)政模式運(yùn)行的制度保障。我國《憲法》規(guī)定國務(wù)院受委托代表全國人民行使土地所有權(quán)，通過 《土地管理法》等法律法規(guī)層層委托給地方政府具體管理。按照《憲法》和 《土地管理法》規(guī)定，我國實(shí)行城鄉(xiāng) “二元”土地所有權(quán)制度，還規(guī)定 “國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！蓖恋刎?cái)政的產(chǎn)生就是建立在 “二元化”土地制度和城市政府對級差地租的絕對壟斷基礎(chǔ)上的。

（三）地方官員的政績考核體系

如果說分稅制改革使地方政府的財(cái)政收入大幅減少的話，那么在沒有其他支出壓力的情況下，地方政府還不會(huì)有較大的動(dòng)力通過出賣土地來充實(shí)財(cái)政。但是現(xiàn)實(shí)的情況是，自從改革開放以來我國一直采取GDP的增長率做為考核地方政府官員政績的一個(gè)首要指標(biāo)，而對人民的滿意度以及其他方面的指標(biāo)都不太重視，這就導(dǎo)致了地方政府在即便是在財(cái)力不充足的情況下，還是想盡辦法來加大支出拉動(dòng)GDP的增長。這時(shí)由于我國土地產(chǎn)權(quán)和征收補(bǔ)償制度中存在的缺陷使得地方政府有較大的動(dòng)力去通過賣地來籌集發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需要的財(cái)力。

三、我國土地財(cái)政產(chǎn)生的影響

（一）我國土地財(cái)政產(chǎn)生的正向影響

總的來說我國土地財(cái)政所產(chǎn)生的正向影響主要體現(xiàn)在以下兩方面：

第一，土地財(cái)政增加了地方政府的財(cái)力。地方政府利用土地的資本化來擴(kuò)大財(cái)政空間，增加政府可支配的財(cái)政資源與財(cái)政的調(diào)控能力。同時(shí)，地方政府通過巨額的土地出讓收益一定程度上緩解了地方的財(cái)政困難局面，間接的承擔(dān)了我國現(xiàn)行的分稅的財(cái)稅體制存續(xù)的代價(jià)。

第二，土地財(cái)政加快了我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的步伐。目前在把我國努力建設(shè)為工業(yè)化國家和加快推進(jìn)城市化的大背景下，地方政府一般采用“經(jīng)營城市+招商引資”這種發(fā)展模式。這不僅提高了城市土地資源的開發(fā)利用率，而且還較好的發(fā)展了本地區(qū)的工業(yè)，推進(jìn)了本地區(qū)的工業(yè)化。同時(shí)，地方政府壟斷城鎮(zhèn)的土地市場，能夠以較低的成本為城鎮(zhèn)化的向前推進(jìn)提供條件。

（二）我國土地財(cái)政產(chǎn)生的負(fù)向影響

與此同時(shí)我國地方政府的土地財(cái)政日趨嚴(yán)重的狀況也產(chǎn)生了一些負(fù)面的影響，具體也表現(xiàn)在以下三方面：

第一，土地財(cái)政的日趨嚴(yán)重導(dǎo)致了地方政府財(cái)政收入的不可持續(xù)。由于我國的土地資源是有限的，地方政府掌握的土地資源更是有限的。如果地方政府為了獲得短期的財(cái)政資金過度的出讓有限的土地資源，必將導(dǎo)致財(cái)政收入“寅吃卯糧”的狀況，從長遠(yuǎn)來看必將導(dǎo)致地方財(cái)政收入的不可持續(xù)性。

第二，土地財(cái)政為地方官員滋生腐敗提供了溫床。由于地方政府實(shí)際控制著農(nóng)村及城市土地產(chǎn)權(quán)的剩余權(quán)，于是地方政府通過對土地市場的進(jìn)行壟斷來獲得“尋租”收益。具體表現(xiàn)為以下兩方面：一方面，地方政府為了取得土地收益而違反國家有關(guān)規(guī)定，如違規(guī)征地、以租代征、違規(guī)出讓；另一方面表現(xiàn)在，企業(yè)為了獲取土地而向政府尋租。

第三，地方政府以土地及其未來收益做抵押進(jìn)行貸款加劇了地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。地方政府除了依靠收取土地出讓金取得收入外，還經(jīng)常以土地和土地的未來收益為抵押來獲得銀行的貸款。而由于地方政府掌握的土地資源越來越少，并且土地的未來收益具有較大的不確定性，因此，地方政府未來償還貸款的能力也值得懷疑。這種風(fēng)險(xiǎn)的長期積累必然會(huì)增加地方政府未來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語

綜上可知，地方政府的土地財(cái)政并不是無本之源，也不是空穴來風(fēng)，其存在有著多方面的客觀原因。我們?nèi)绻胍淖兊胤秸恋刎?cái)政的現(xiàn)狀，也必須從多方面進(jìn)行改革而不能僅僅寄希望于某一方面的改變來一蹴而就。同時(shí)，當(dāng)前地方政府土地財(cái)政所產(chǎn)生的影響也是兩方面的，既有好的方面也有壞的方面。在當(dāng)前財(cái)稅體制總體穩(wěn)定的背景下，我們不能一味的強(qiáng)調(diào)土地財(cái)政所產(chǎn)生的消極的影響，進(jìn)而主張徹底的消滅土地財(cái)政。而應(yīng)該采取更加靈活的措施既發(fā)揮土地財(cái)政的積極作用，又對土地財(cái)政所產(chǎn)生的消極影響加以限制。隨著財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，我國土地財(cái)政的現(xiàn)狀也將會(huì)得到逐步地改變的。

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