中層改革：一個(gè)被忽視的領(lǐng)域

儲(chǔ)建國(guó)

在中國(guó)改革的進(jìn)程中，人們常常樂(lè)道于“基層創(chuàng)新+中央重視”的模式，“中間層次”重要性就給淡化了。這里的“中間層次”指的是中央和基層之間的廣大中間層，省部級(jí)干部雖是高層領(lǐng)導(dǎo)，也處于中間層。

強(qiáng)調(diào)中央領(lǐng)導(dǎo)的作用，強(qiáng)調(diào)基層群眾的貢獻(xiàn)，政治上正確，經(jīng)驗(yàn)上可靠。而強(qiáng)調(diào)“中間層次”的作用，似乎沒(méi)有那么多的自信。這就有意無(wú)意地遮蓋了部分事實(shí)，讓中國(guó)改革故事的講述者常常漏掉一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

在小崗村故事中，“中間層次”的支持是關(guān)鍵的。小崗村村民包干到戶后，有人寫(xiě)了一份調(diào)查報(bào)告，轉(zhuǎn)到時(shí)任安徽省委書(shū)記的萬(wàn)里手中，他看后觸動(dòng)很大，就帶了幾個(gè)人來(lái)到小崗村，肯定了該村的做法。當(dāng)有人問(wèn)起別的村可不可以學(xué)習(xí)時(shí)，他說(shuō)只要有利于國(guó)家，有利于人民，哪個(gè)學(xué)都行。萬(wàn)里多次向中央?yún)R報(bào)安徽包干到戶的情況，得到了鄧小平的支持。如果沒(méi)有萬(wàn)里在“中間層次”發(fā)揮這種作用，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包改革的大幕是否能夠拉開(kāi)是很難說(shuō)的。

萬(wàn)里在“中間層次”起一個(gè)支持的作用，而同時(shí)期的習(xí)仲勛在廣東則是改革的設(shè)計(jì)者和推動(dòng)者。他當(dāng)時(shí)是帶著中央的指示來(lái)探索新道路的，因此他本人就是創(chuàng)新主體，要自己拿出一套新的辦法。結(jié)果，他推動(dòng)了廣東早期的市場(chǎng)化改革，并形成了關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)想，進(jìn)行了具體的規(guī)劃。

“中間層次”的治理與改革過(guò)去很重要，改革開(kāi)放發(fā)展到今天，更有特殊的意義。

有很多的學(xué)者呼吁中央搞頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)行全國(guó)的系統(tǒng)性改革，以解決當(dāng)下發(fā)展中的問(wèn)題。然而，中國(guó)是一個(gè)巨型國(guó)家，針對(duì)這些矛盾而進(jìn)行系統(tǒng)性的社會(huì)政治改革比經(jīng)濟(jì)改革有更大的風(fēng)險(xiǎn)。

如果僅僅靠基層創(chuàng)新也不行，因?yàn)榘l(fā)展中的問(wèn)題涉及面比較廣，基層的經(jīng)驗(yàn)往往不再像小崗村的經(jīng)驗(yàn)具有可靠的推廣價(jià)值。

這個(gè)時(shí)候，以某個(gè)省或市為單位，進(jìn)行系統(tǒng)性的改革探索，是比較合適的選擇。這照樣有風(fēng)險(xiǎn)，但中央完全有能力控制這種風(fēng)險(xiǎn)，而且風(fēng)險(xiǎn)的直接承擔(dān)者是省級(jí)地方大員。作為中層探索者，需要為可能的失敗付出代價(jià)，相信當(dāng)今中國(guó)仍然存在不少愿意付出這種代價(jià)的官員。

中國(guó)未來(lái)的局面在某種意義上要看省級(jí)地方大員的表現(xiàn)。

“中間層次”的探索空間究竟有多大？

現(xiàn)在畢竟不像改革開(kāi)放初期，“外放”一個(gè)像習(xí)仲勛那樣的重量級(jí)人物，搞新路線的探索。當(dāng)前大的改革路線是既定的，只是具體的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治改革該如何向前推進(jìn)的問(wèn)題。由于各省的發(fā)展階段、所面臨的矛盾、本地的情況各不相同，因此，中央應(yīng)該拿出一個(gè)大的原則，在這個(gè)原則下面，鼓勵(lì)省級(jí)地方大員大膽地探索，并允許失敗。否則，“中間層次”可能失去系統(tǒng)改革探索的勇氣與信心。

為了保證“中間層次”的改革取得更多的成功，筆者提出了三個(gè)條件：

第一，中央需要確定好頂層改革戰(zhàn)略，設(shè)定好中層改革界限，這個(gè)界限需要有合適的彈性，讓中層改革者有比較充分的發(fā)揮空間，往左往右都能走出一定的距離。

第二，“中層設(shè)計(jì)”下的改革方案需要具備一定的系統(tǒng)性，不是零打碎敲式的微改革。需要針對(duì)該區(qū)域的全局性問(wèn)題設(shè)計(jì)長(zhǎng)期性解決方案。這需要地方政治家的深思熟慮和強(qiáng)力領(lǐng)導(dǎo)。

第三，需要在高層、中層和基層之間形成良好的互動(dòng)機(jī)制。高層一方面需要容忍中層探索的失敗，另一方面要及時(shí)有效地肯定和推廣中層探索的成功經(jīng)驗(yàn)。中層設(shè)計(jì)不能閉門造車，需要在總結(jié)基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)方案，同時(shí)通過(guò)擴(kuò)大民主的方式來(lái)完善方案。改革方案形成后，需要在與基層的良好溝通中予以實(shí)施，對(duì)反饋的問(wèn)題做出及時(shí)回應(yīng)。

就當(dāng)前來(lái)說(shuō)，第一個(gè)條件是最重要的，如果中層探索的界限仍然過(guò)于模糊，那么中層領(lǐng)導(dǎo)在這方面的積極性就難以提升起來(lái)，中央直接面對(duì)社會(huì)矛盾的壓力就會(huì)進(jìn)一步地增大。

如果中層改革的創(chuàng)造性凸顯出來(lái)，那么，中國(guó)改革模式將由“基層創(chuàng)新+中央重視”轉(zhuǎn)向“中層創(chuàng)新+中央支持”?；蛘哒f(shuō)，前三十年改革看基層，后三十年改革看中層。（作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授）