1994年財稅改革的經(jīng)過和經(jīng)驗

史鑒（《百年潮》編輯）：1994年財稅改革是新中國建立以來規(guī)模最大、范圍最廣泛、內(nèi)容最深刻、成果最顯著的一次改革，至今已近20年?；仡欉@次財稅改革的歷程，總結(jié)其中的經(jīng)驗，對全面建成小康社會，進一步推進財稅改革以至經(jīng)濟體制改革，都不無重要的借鑒和指導意義。您作為1994年財稅改革的參與者，請您談談1994年為什么要進行財稅改革？

許善達（國家稅務總局原副局長）：談1994年財稅改革，首先需要回顧改革開放初期從計劃體制下的財稅制度向市場取向的財稅制度的改革。

改革開放以前，我國稅收體制演變的一個基本特征就是稅制的不斷簡化。到1978年，全國只有工商稅、工商所得稅等13種稅。其中，國營企業(yè)只繳納工商稅；集體企業(yè)只繳納工商稅和工商所得稅；農(nóng)村一般繳納農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅。那時，并不是稅收收入，而是國營企業(yè)上繳的利潤才真正構(gòu)成國家財政收入的主要來源。稅收及稅收工作在國家政治、經(jīng)濟中的地位和作用都大大弱化。

1978年召開的黨的十一屆三中全會拉開了改革開放的序幕，稅收體制改革也在市場取向的改革探索中起步。適應對外開放、引進外資的需要，涉外稅制成為新時期稅制改革的突破口。根據(jù)鄧小平提出的利用外資可以辦合資企業(yè)的戰(zhàn)略設想，1979年7月全國人大審議通過《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》，使外商來華投資的權(quán)益有了法律保障。在新的形勢下，處理外商投資企業(yè)與國家間的關(guān)系，如果還按國營企業(yè)那樣通過上繳利潤的方式，顯然已經(jīng)不適應發(fā)展的需要。參考世界各國的稅收慣例，在維護國家利益的前提下，我國很快制定出《中外合資經(jīng)營所得稅法》《個人所得稅法》《外國企業(yè)所得稅法》。其中，《個人所得稅法》雖然沒有在法律名稱上標明有關(guān)涉外的任何字樣，但因為規(guī)定了“工資、薪金所得，按每月收入減除費用800元”的標準，事實上征稅對象已經(jīng)將在內(nèi)資經(jīng)濟組織中就業(yè)的人排除在外。20世紀80年代初期設立的這三個涉外稅種，是中國對外開放的強烈信號，對吸引外商直接投資、開展對外經(jīng)濟技術(shù)合作具有重要的作用。與此同時，以涉外稅制為起點，國內(nèi)稅制也沿著向市場經(jīng)濟發(fā)展的方向邁出了改革的步伐。

為解決工商稅制中的重復征稅問題，改革開放之初國內(nèi)就有人開始建議搞增值稅改革。但由于意識形態(tài)的限制，增值稅一度被認為是從西方引進的腐朽東西。曾有一種說法將“增值稅”與當時認為代表資產(chǎn)階級腐朽生活方式的“迪斯科、牛仔褲”并列，稱為“迪斯科、牛仔褲、增值稅”?？梢哉f，是否在全國推廣增值稅，爭議很大。財稅部門雖然清楚增值稅不重復征稅的好處，但在那樣的環(huán)境下，也只能建議先找一兩個地方、一兩個行業(yè)試試。這樣，從1980年開始，廣西柳州、上海等地的機器機械行業(yè)開始進行征收增值稅的試點。雖然僅僅是試點，而且試點方案也并不規(guī)范，但它畢竟表明，國內(nèi)稅制開始學習借鑒國外稅制中先進的東西，啟動了從計劃經(jīng)濟的稅制向市場經(jīng)濟的稅制進行改革的開端。

改革開放初期國內(nèi)稅制進行的最重要的一項改革是國營企業(yè)的“利改稅”。這項改革從1979年開始在湖北等地的部分國營企業(yè)試點。在前期試點的基礎(chǔ)上，1983年全國國營企業(yè)推行了第一步“利改稅”，國營企業(yè)由完全上繳利潤變?yōu)椤岸惱⒋妗?。也就是對國營企業(yè)的利潤，先征收一定比例的所得稅，然后根據(jù)企業(yè)的不同情況，對稅后利潤采取多種形式在國家與企業(yè)之間進行分配。雖然對企業(yè)來說，上繳稅和上繳利潤并沒有多少本質(zhì)區(qū)別，但從稅種的設計上，國營企業(yè)有所得稅了，這是一個性質(zhì)上的根本變化。它改變了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下國營企業(yè)與國家間只上繳利潤這樣的分配方式，屬于市場化改革的性質(zhì)。隨后，1984年國營企業(yè)又進行了第二步“利改稅”，將“稅利并存”過渡到完全的“以稅代利”，稅后利潤留給企業(yè)使用?！袄亩悺焙螅愂帐杖氤蔀樨斦杖氲淖畲髞碓?。隨著改革開放的向前推進，個體、私營經(jīng)濟獲得發(fā)展的空間，與之相應，到了1986年開始有個體工商業(yè)戶所得稅，后來又有私營企業(yè)所得稅。應該說，這幾個稅都是隨著市場化的改革進程一步一步產(chǎn)生的。

總的來看，從20世紀80年代初開始，我國長期以來形成的單一稅制開始被打破，一套內(nèi)外有別、以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體、其他稅種相配合的稅制初步建立起來。其中，內(nèi)資與外資企業(yè)被區(qū)別對待，分別適用于不同的稅法；在內(nèi)資企業(yè)內(nèi)部，也是多種稅并行，如內(nèi)資企業(yè)所得稅，按照企業(yè)的經(jīng)濟性質(zhì)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，劃分為國營、集體、私營企業(yè)所得稅和個體工商業(yè)戶所得稅，每個稅法的內(nèi)容都不一樣，稅率、扣除等也不相同。在這種稅制下，不同性質(zhì)的企業(yè)，稅負不統(tǒng)一，總體上是外資稅負輕，內(nèi)資稅負重，而且內(nèi)資企業(yè)內(nèi)部稅負也是不統(tǒng)一的。這對于企業(yè)間的公平競爭非常不利。關(guān)于差別稅制的爭議在日后日漸強烈。

史鑒：您是什么時候到稅務部門工作的？

許善達：我1984年從中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟專業(yè)研究生畢業(yè)。這年財政部稅務局升格為財政部稅務總局，需要擴充人員。研究生學習期間，農(nóng)村金融、農(nóng)村稅收是我的研究課題，而稅務總局缺少熟悉農(nóng)村的業(yè)務干部，1985年我被調(diào)進稅務總局。

史鑒：在1994年稅制改革前，也就是說從改革開放初期，對財稅體制是否也開始進行一些改革的嘗試？如當時進行的企業(yè)與國家、地方與中央財稅承包制，以解決前后兩者間的分配問題，但實際效果怎樣，帶來什么后果？

許善達：20世紀80年代中后期，為調(diào)動地方和企業(yè)的積極性、保證財政收入的上繳，承包制從農(nóng)村被引入到解決國家和企業(yè)之間、以及中央和地方之間兩個重要的財稅分配問題上。其中，企業(yè)承包制的代表是首鋼，中央和地方財政收入承包制的代表是江蘇省。從1987年開始，全國掀起第一次企業(yè)承包熱潮，企業(yè)與政府一對一地簽訂承包合同，將稅收、貸款、利率、稅率、外匯額度、價格、原材料供應等統(tǒng)統(tǒng)包下。

關(guān)于企業(yè)經(jīng)營承包責任制在當時是存在爭論的。財政部出于縮小承包制范圍的考慮，提出只能承包所得稅，不能承包流轉(zhuǎn)稅。因為流轉(zhuǎn)稅（產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅）在稅收收入中占的比重較大，是國家對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的重要杠桿，若連流轉(zhuǎn)稅都承包，將難以保證財政收入的穩(wěn)定增長。國務院接受了這一意見，在1988年5月發(fā)出《關(guān)于加強稅收工作的緊急通知》，強調(diào)不能把流轉(zhuǎn)稅承包給企業(yè)，已經(jīng)列入企業(yè)承包范圍的要糾正。此后，國務院又在多個文件里強調(diào)了這一點。但是事實上，不包流轉(zhuǎn)稅的規(guī)定又執(zhí)行不下去。如首鋼，就承包了流轉(zhuǎn)稅，而且首鋼的承包文件也是國務院批準的。

承包制實施后，雖然發(fā)揮出一些短期效應，但由于其制度固有的弊端，問題很快就顯現(xiàn)出來。一是政府財政收入事實上比按照稅法征收的收入減少了。承包制設計的一個目的就是減輕企業(yè)負擔，調(diào)動企業(yè)積極性。但由于承包合同的簽訂是通過企業(yè)與政府一對一談判完成的，企業(yè)負擔的減輕常常就變成了沒有規(guī)則的減輕：談得好，減得多；談得不好，減得少。二是造成國家宏觀調(diào)控政策的全面放松。如企業(yè)包貸款，貸款額度、利率高低、貸款期限等全部包在企業(yè)與政府簽訂的合同里，銀行只能按照合同給企業(yè)貸款，利率說多少就多少。在這樣一個狀況下，政府很難隨經(jīng)濟形勢的變化及時調(diào)整宏觀經(jīng)濟政策。如果說價格闖關(guān)是1988年發(fā)生通貨膨脹的導火索，那么承包制就不得不說是其中的一個主要原因。另外，在當時的稅制下，減免稅政策隨意性很大，連縣級政府都有減免稅權(quán)。當時稅法有一條，說企業(yè)有困難的可以酌情給予減免。如何定義“有困難”實際上是個隨意性很大的問題。事實上企業(yè)怎么都能找到“困難”。結(jié)果，全國到處減免稅，稅法失去了剛性，財政收入收不上來。

承包制帶來的諸多問題根源在于其制度上的困境：一方面，被“包”死的稅收，使財政收入難以隨經(jīng)濟增長而同步增長；另一方面，地方的財政包干制，使中央難以分享地方經(jīng)濟發(fā)展的成果。特別是1989年政治風波后，我國經(jīng)濟增長速度趨緩，這些問題愈發(fā)難以消化。制度的決定性因素，以及經(jīng)濟形勢的變化，使得財政，特別是中央財政，在20世紀80年代末90年初陷入嚴峻危機中。

那時，財政收入占GDP、中央財政收入占全部財政收入這兩個比重連年下降。前者從1984年的23%下降到1992年的13%，后者從1984年的41%下降到1992年的28%。與此同時，財政開支卻大幅增長，財政資金不到位的情況屢屢出現(xiàn)。中央財政成為名副其實的“要錢”財政。全國加上計劃單列市三十幾個地區(qū)中只有十幾個按承包是給中央交錢的，其他都是向中央要錢的。當時中央財政預算司經(jīng)常做的一個工作就是催促這十幾個地方把錢從地方金庫劃轉(zhuǎn)到中央金庫來。財政功能的弱化，使得中央政府對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控能力進一步放松。正是這場財政危機，加上蘇聯(lián)解體給中國的警示，促使中央下決心要進行財稅體制改革。

史鑒：實踐證明，企業(yè)與國家、地方與中央的承包制之路是行不通的，所帶來的后果是使中央財政陷入困境。那么是什么樣的政治背景為1994年財稅改革提供了條件？

許善達：恰逢其時，鄧小平在1992年初視察武昌、深圳、珠海、上海等地并發(fā)表談話，改革開放的春風再次強勁吹起。黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標后，各項改革按照社會主義市場經(jīng)濟的要求迅速提上日程。在財稅體制改革方面，中央研究決定進行稅制改革和分稅制改革。當時部署的改革重點還有國企改革、匯率改革、外貿(mào)改革等，但財稅體制的改革無疑是焦點。從改革開放初算起，經(jīng)過十余年的探索，將要進行的財稅體制改革，已不再是舊體制的延續(xù)，而是要求在總結(jié)以前改革經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上形成一個新的體制。

1993年，中央決定進行財稅改革。我記得非常清楚，8月1日到北戴河開會，參加會議的有財政部的、體改委的，我作為稅務局工作人員參加會議。事實上，1994年財稅改革的核心，針對的就是已經(jīng)暴露出種種問題的承包制。但為減少改革的爭議和阻力，凝聚共識，時任國務院副總理的朱镕基同志多次同參與改革的同志說，不允許你們寫任何文章針對承包制，你們不要掀起一個意識形態(tài)爭論，咱們就是按照廢除承包制這個思路去研究方案去推進改革，但不能打筆墨官司。要從實際問題出發(fā)，說政府收入太少了，中央財政收入太少了，不符合市場經(jīng)濟機制，從這個角度宣傳改革的必要性。雖然提出不爭論承包制，但在設計財稅制度改革方案時已經(jīng)下決心要把承包制廢除。這是當時一個重要轉(zhuǎn)折。

學術(shù)界和財稅部門從20世紀80年代起一直在研究怎么把稅制搞好，怎么把中央和地方的關(guān)系搞好。那時，無論是財政部、稅務局，還是大學、學會、研究所，經(jīng)常召開財稅制度改革研討會。這些研究為20世紀90年代的改革進行了理論上的必要儲備?？梢哉f，1994年財稅改革時，財稅部門拿出的是一個經(jīng)過多年理論研究和實踐探索形成的改革方案。在方案里，我們通過增值稅制度，徹底廢除了國家和企業(yè)之間的承包制。這主要得益于三個關(guān)鍵點：

一是設計增值稅發(fā)票制度。國外有兩種增值稅扣除辦法，一種是查賬扣除，一種是發(fā)票計算扣除。我們選擇了按發(fā)票計算扣除。采用這個辦法，除非你生產(chǎn)的產(chǎn)品只賣給最終消費者，那實不實行增值稅無所謂，因為處在最終環(huán)節(jié)消費的消費者不需要再扣稅。否則，只要你的企業(yè)生產(chǎn)中間產(chǎn)品，而購買你這個產(chǎn)品的企業(yè)實行增值稅的話，一定會要求你也實行增值稅。因為如果你不實行增值稅，開不出增值稅發(fā)票，買者就不能在增值后再次賣出商品時扣稅，這樣他就會去買能出具增值稅發(fā)票的企業(yè)的產(chǎn)品。像首鋼這樣作為承包制代表的企業(yè)，面臨同樣的問題，即實行增值稅才能保住市場，不實行增值稅就保不住市場。因此他們表示堅決擁護稅制改革，要實行增值稅。采用發(fā)票扣稅的制度，就把企業(yè)承包制給廢了，無論是誰都得按發(fā)票計算交稅、扣稅。這是我們搞稅收業(yè)務的同志，按廢除承包制設計出來的，這個是核心。

二是推行分稅制改革。分稅制的主要內(nèi)容是在中央與地方之間合理劃分財權(quán)和事權(quán)。其中，中央與地方政府間的收入按稅種進行劃分。為改變中央財政失控的局面，決定將全部稅收中比重大的增值稅按“七五二五”比例進行分配。當時很多地方與中央討價還價，提出的都是要降低中央在該省的分成比例。镕基同志指出，如果不同的省都各定一個不同的比例，那和承包就沒有分別了，我也就天天和省委書記談判吧，因此必須堅持全國統(tǒng)一比例，省里的困難可以通過轉(zhuǎn)移支付解決。按照這樣的設計原則推行分稅制，不隨便開口子，事實上就打破了包稅上交中央的局面。以上這兩條把國家與企業(yè)、中央與地方的承包制給廢除了。

三是組建國家和地方兩個稅務機構(gòu)。1993年4月，國家稅務局更名為國家稅務總局，并升格為國務院直屬機構(gòu)。其后，國務院發(fā)出組建中央和地方兩個稅務機構(gòu)的通知，規(guī)定國家稅務局系統(tǒng)實行國家稅務總局垂直管理的領(lǐng)導體制，省級地方稅務局實行地方人民政府和國家稅務總局雙重領(lǐng)導、以地方政府領(lǐng)導為主的管理體制，并劃分了兩個稅務機構(gòu)的征收范圍。按照規(guī)定，增值稅的征收權(quán)在國家稅務局。這是一個非常重要的組織措施。正是因為中央政府擁有了這個征稅權(quán)，否定企業(yè)承包制的增值稅才能最終獲得成功，否定財政承包制的分稅制才能實現(xiàn)預期目標，中央財政收入才能得到真正保障。

廢除承包制是1994年財稅體制改革最本質(zhì)的內(nèi)容。從這個角度看，1994年改革非常成功，廢除了兩個承包制，扭轉(zhuǎn)了“兩個比重”下降的局面。首先就是財政實現(xiàn)增收，財政收入占GDP比重逐年下降的局面得到扭轉(zhuǎn)。財政收入彈性系數(shù)（財政收入增速與GDP增速之比）改革前小于1；1995、1996年時接近1；1997年以后大于1。這表明財政收入的增速快于經(jīng)濟增速，財政收入占GDP的比重開始上升。其次是中央財政收入占全國財政收入比重下降的局面得到扭轉(zhuǎn)。1994年中央財政收入占全國財政收入的比重即從1993年的22%提高到55.7%。這是1994年改革的成效。

史鑒：1994年財稅改革的成功，一定有許多值得總結(jié)的經(jīng)驗，您認為最主要的經(jīng)驗有哪些？

許善達：考察1994年財稅改革的過程，我認為有以下兩個經(jīng)驗特別值得總結(jié)和借鑒：

第一，堅持增量改革，不搞存量改革。1994年稅制改革能夠成功，特別關(guān)鍵的一條就是不動存量，保障企業(yè)和地方的既得利益。

1993年8月底9月初，國務院總理辦公會議、國務院常務會議、中共中央政治局常委會議先后討論并原則通過財稅改革方案和分稅制財政管理體制改革方案。9月至11月，镕基同志帶領(lǐng)財政、稅務等部門60多位同志，先后到過17個省市，一個省一個省介紹、解釋改革的方案，與地方負責同志交換意見。當時中央政治局常委會通過的決議是在財稅改革中保證企業(yè)和地方的既得利益。按照基數(shù)與增量分配的原則，基數(shù)范圍內(nèi)的稅收按原有承包制度在中央與地方間分配，基數(shù)以上的增量按新分稅制分配。因為原有制度是地方留得多、中央少，所以基數(shù)越高，地方利益越大。按財政稅務的工作慣例，一個制度改革都是以前一年為基數(shù)算賬，從下一年開始實施。財政部和稅務局的方案是以1992年為基數(shù)算賬，新制度從1994年施行。廣東是改革開放的前沿，在實行財政包干體制時地方財政留成比例較大。由于分稅制和財稅改革對其利益觸動較大，因而廣東的同志對改革的時機和內(nèi)容存在很大憂慮。廣東同志提出應該以1993年為基數(shù)。因為中央政治局常委會決議是要保證地方既得利益，而1993年1月至9月廣東稅收有增量，這個增量是廣東既得利益。如果以1992年為基數(shù)，相當于中央把廣東1993年1月至9月的既得利益拿了一大塊，這不符合中央政治局常委會的決議。這就是1994年財稅改革中著名的核心爭論：即以1992年還是以1993年為基數(shù)。

當時財政部稅務局考慮到距1993年結(jié)束還有幾個月，如果宣布以1993年為基數(shù)，不知會出現(xiàn)多少地方在基數(shù)上做手腳以抬高基數(shù)的情況。但是镕基同志展示出其杰出的政治智慧，他同意以1993年為基數(shù)來取得廣東同志對分稅制方案的認同。他說，中央通過分稅制改革要什么？不是要地方的存量，而是從增量里多拿，方針在這兒。以1993年為基數(shù)無非就是地方抬高基數(shù)，中央財政在幾年內(nèi)拿不到增量。但是，只要分稅制出臺了，幾年以后增量總會越來越多，中央就可以集中財力了。不然，分稅制1994年推不出去，如果幾年以后再推出分稅制的話，存量還是要上去?，F(xiàn)在將制度推出去，幾年以后總能把增量拿到手。但是增值稅“七五二五”分成比例絕不能變，也就是說，只要有了增量，中央要拿3/4。最后，中央批準了镕基同志以1993年為基數(shù)的意見。結(jié)果，1993年基數(shù)從1992年的2600億擴大到3600億，增加了1000億，這在當時不是個小數(shù)目，其中有很多是虛增增量。中央想出一個辦法，即凡是1994年稅收增長率達不到16%的，倒扣基數(shù)。如增長率只有10%，基數(shù)就要扣6個百分點。這對于解決基數(shù)超常增長的問題很有用處。雖然存在虛增增量的問題，但兼顧了中央和地方的利益，減少了改革阻力，使得新制度能夠?qū)嵤┫氯ィ@無疑是成功的。

中央對地方讓存量，還表現(xiàn)在同意廣東提出的希望在企業(yè)減免稅問題上給予照顧的意見。廣東的解釋是，根據(jù)鄧小平在1992年初視察南方時提出讓廣東力爭用20年的時間趕上亞洲“四小龍”的精神，為擴大開放、招商引資，廣東宣布了很多稅收優(yōu)惠政策。這個雖然不是存量，可是已經(jīng)宣布了?，F(xiàn)在這個政策，增量中央拿大頭，繼續(xù)實行減免稅政策的話，都不夠給中央交增量了，甚至會挖了存量。為照顧地方政策的連續(xù)性，減少改革的阻力，中央決定對稅制改革和分稅制改革方案下發(fā)以前各省區(qū)市政府批準實施的未到期的減免稅項目或減免稅企業(yè)，今年不列入基數(shù)，明后兩年實行先征稅、后退還的辦法，不增加企業(yè)的稅負。這表明，中央改革的原則非常明確，第一是拿增量，不拿甚至讓存量；第二是準備晚拿增量。

保存量，甚至是讓存量，動增量，是1994年財稅改革非常重要的原則。從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡，涉及的利益關(guān)系復雜，任何一項改革都應考慮基本不動存量，甚至讓存量，主要從增量上做文章，調(diào)節(jié)利益關(guān)系。只要改革往前推進，能夠把增量分配的新制度推出去，假以時日，存量中的所謂的不公平的影響會越來越小，新的公平的東西在增量的制度里比重會越來越大，舊的不公平、不合理就可以忽略不計了。

第二，1994年財稅改革還有一條十分重要的經(jīng)驗，就是要把握住改革的方向，不去刻意追求一步到位、極其完美的改革。

應該說，稅務總局一開始設計的是一個相當規(guī)范的市場經(jīng)濟下的稅制：沒有營業(yè)稅，無論商品還是勞務，所有行業(yè)都征收增值稅，而且是消費型增值稅；企業(yè)所得稅不管外資還是內(nèi)資企業(yè)全部統(tǒng)一。1993年8月，镕基同志在北戴河研究稅制和分稅制改革方案時，這兩個方案都碰到了很多問題，其中稅制改革方案方面主要有以下三項：

一是關(guān)于增值稅抵扣問題。原來的設計方案規(guī)定購買機器設備稅款可以抵扣。但有意見提出，1993年上半年投資過熱，通貨膨脹嚴重，如果允許抵扣，會更加鼓勵投資?，F(xiàn)在加強宏觀調(diào)控，限制投資是必不可少的。因此，購買機器設備的稅款不能抵扣，增值稅不能實行消費型，只能實行生產(chǎn)型。這個意見后來被采納，原設計方案倒退了一步。

二是關(guān)于企業(yè)所得稅統(tǒng)一問題。1994年以前，我國的企業(yè)所得稅劃分為國營企業(yè)所得稅、集體企業(yè)所得稅、私營企業(yè)所得稅和外商投資企業(yè)所得稅。這種按照經(jīng)濟性質(zhì)劃分所得稅的制度，無法處理股份制企業(yè)的所得稅問題，不利于公平競爭，跟市場經(jīng)濟改革方向不一致。當時稅務局提出的建議是無論內(nèi)資還是外資都合并成一個企業(yè)所得稅。在討論時，對合并內(nèi)資企業(yè)所得稅沒有分歧，但對合并內(nèi)外資企業(yè)所得稅有不同意見。一種意見強烈主張，如果外資企業(yè)所得稅不能優(yōu)于內(nèi)資，會妨礙引進外資戰(zhàn)略的。在這種形勢下，只好先統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)的所得稅，內(nèi)外資企業(yè)的則暫時不統(tǒng)一，而且還要把內(nèi)資企業(yè)所得稅稅率設計的相對高些、連工資也不能全部在稅前列支。在內(nèi)外資企業(yè)兩套所得稅稅法下，內(nèi)外資企業(yè)所得稅稅負水平相差一半。

三是關(guān)于保留服務業(yè)的營業(yè)稅問題。營業(yè)稅重復征稅，稅負重，出口不退稅，絕不是一個好的稅種。最初方案設計的也沒有營業(yè)稅，而是所有行業(yè)都征收增值稅。但后來討論分稅制方案時，如果把原有的產(chǎn)品稅和營業(yè)稅都改成增值稅，那地方政府的固定收入就會減少得過多。為了得到各省對分稅制的認可和支持，使分稅制能夠正常運行，只好繼續(xù)對服務業(yè)征收營業(yè)稅，并把營業(yè)稅收入劃給地方，以保證地方政府的固定收入中有一個較大規(guī)模并且隨著經(jīng)濟發(fā)展可以持續(xù)增長的稅種。這是當時服務業(yè)營業(yè)稅沒有列入改革而留在增值稅外邊的一個主要原因。

這三項可以說是1994年財稅改革的遺留問題。因為當時各種制約條件，沒有辦法按照一個正常的、規(guī)范的稅制一步改革到位。但從另一方面看，這也為稅制進一步深化改革指明了方向，那就是解決好這三項遺留問題。

從1994年到2001年的實際情況是，財稅部門在7年時間里根本沒有時間和精力研究完善稅制的問題。因為增值稅剛一推出的幾年里，由于稅務機關(guān)當時還比較缺乏對納稅人使用增值稅專用發(fā)票進行監(jiān)控的有效手段，一些不法分子趁機利用偽造、倒賣、盜竊、虛開增值稅專用發(fā)票等手段進行偷、逃、騙國家稅款的違法犯罪活動，有的還相當猖獗，嚴重干擾了國家的稅收秩序和經(jīng)濟秩序。1995年10月全國人大常委會在《關(guān)于懲治虛開、偽造和非法出售增值稅專用發(fā)票犯罪的決定》里增設了虛開增值稅發(fā)票罪，并且有死刑的量刑。1997年3月這一條被增加進修訂的《刑法》里。為了一個稅種的管理，在刑法里增加一個死刑的種類，可見當時整個增值稅工作形勢的嚴峻。

國家采取了許多辦法去解決這一問題。在制度建設方面，國家決定引入現(xiàn)代化技術(shù)手段加強對增值稅的監(jiān)控管理。1994年2月，镕基同志在聽取財政部、國家稅務總局、電子部、航天工業(yè)總公司等單位的匯報后，指示要盡快實施以加強增值稅管理為主要目標的“金稅”工程。當年下半年金稅工程一期啟動。到2001年，金稅工程二期成功，這才真正控制住了增值稅發(fā)票。后來嵐清同志到稅務總局視察時講過這樣一段話：增值稅是個好稅種，但是金稅工程成功以前，我們就想過，這個好稅種適不適合中國國情，會不會太超前了，因此我們現(xiàn)在還引不進這個東西。如果金稅工程失敗，增值稅站不住，我們就得退回到過去的產(chǎn)品稅?，F(xiàn)在看，金稅工程成功了，增值稅可以站住了。嵐清同志所說的中央的這個考慮很重要，因為增值稅是1994年財稅制改革最主要的內(nèi)容，分稅制主要就是分增值稅，如果增值稅退回到產(chǎn)品稅，那分稅制也沒有了，1994年的財稅改革和分稅制改革就會宣告失敗。所以增值稅的存亡不僅僅是一個財稅問題，也絕不僅僅是一個經(jīng)濟問題，這是我們國家一個非常重大的政治問題。好在最后增值稅控制住了，分稅制也不必倒退了。

史鑒：1994年稅制改革遺留了三個問題，即購買機器設備的稅款不能抵扣增值稅的問題；內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)所得稅不統(tǒng)一的問題；營業(yè)稅改增值稅的問題。現(xiàn)在已經(jīng)解決了哪些，有了那些進展？

許善達：因為當時各種制約條件，沒有辦法按照一個正常的、規(guī)范的稅制一步改革到位，到2001年以后，財稅部門才研究1994年要改沒改的那些事。

第一，是增值稅轉(zhuǎn)型問題，即允許購進機器設備稅款抵扣增值稅。在生產(chǎn)型的增值稅中，機器設備稅款不能抵扣，這相當于不鼓勵企業(yè)進行技術(shù)改造，與我國鼓勵企業(yè)提高技術(shù)水平，增加科技含量的方針是有矛盾的，所以首先提出要實現(xiàn)增值稅轉(zhuǎn)型。2003年國家實施振興東北老工業(yè)基地的戰(zhàn)略。為支持東北工業(yè)改造，國家提出的政策中有一條就是增值稅轉(zhuǎn)型，即允許購進的機器設備稅款抵扣。但允許抵扣，又不提高稅率，必然會造成稅收收入的減少。據(jù)當時東北三省一市測算，實施增值稅轉(zhuǎn)型后將減收300億元?？梢姡鉀Q好減收的問題已經(jīng)成為政策能否順利推出的重要因素。

為此，中央決定，中央財政減收的由中央承擔；地方減收的部分，中央財政給予適當補貼。但地方一直希望中央能夠補貼得更多一些。后來，財政部與東北三省一市的主要負責同志協(xié)調(diào)這個問題，達成一個共識，即為購買機器設備稅款抵扣設置一個前提，如果今年稅收有增量，增加的部分可以抵扣；如果沒有增量，可以先不抵扣，等有增量時，再抵扣。這個辦法從稅制規(guī)范上說，并不是一個理想方案，但這樣做可以減輕財政壓力，可以獲得地方政府同意增值稅轉(zhuǎn)型方案。這個政策實行以后，實際減收的數(shù)量大大低于當時測算的數(shù)量，一年來只減收50億，在中央和地方財政可以承受的范圍內(nèi)。再加上稅務局征收管理也沒有出問題，更增強了中央和其他地方政府推進增值稅轉(zhuǎn)型的決心。經(jīng)過中、西部兩次擴大試點范圍，從2009年1月1日起，消費型增值稅在全國全面實行。從2003年算起，一共經(jīng)歷了6年時間。

第二，在2003年提出增值稅轉(zhuǎn)型的同時，合并內(nèi)外資企業(yè)所得稅問題也提了出來。由于一些原因，2007年才獲全國人大審議通過，自2008年1月1日起施行。2009年開始收2008年的企業(yè)所得稅，這又是5年時間。兩稅合并后，內(nèi)資企業(yè)的所得稅負擔大幅度下降，內(nèi)外資公平競爭的環(huán)境進一步改善。2009年推出的這兩項稅制改革，都是具有減稅內(nèi)涵的改革，對于中國率先走出國際金融危機具有積極的意義。

第三，2009年以后，1994年財稅改革遺留的三個問題還剩下營業(yè)稅改增值稅的問題。關(guān)于這個問題早就有討論，但實施起來有幾個阻力。一是減收問題。營業(yè)稅是地方稅，增值稅是中央和地方共享稅，營業(yè)稅改為增值稅要減少地方政府的收入，地方愿不愿意，能不能承受。二是，取消營業(yè)稅后，地方政府將失去一個隨著經(jīng)濟發(fā)展而增長的稅種，地方稅體系失去主體稅種。三是組織征收問題。營業(yè)稅是由地稅局負責征收，增值稅歸國稅局征收。營業(yè)稅改為增值稅后，如果還由地稅局征收，再建一套金稅工程的成本很高；如果劃給國稅局征收，那地方政府是否愿意，地稅局是否愿意。另外，營改增后是否還按“七五二五”比例在中央和地方間分配也是討論的一個主要問題。當時意見達不成一致。但是，營改增又是十分必要的?！笆晃濉币?guī)劃所有指標中只有“服務業(yè)增加值比重”“服務業(yè)就業(yè)比重”和“研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重”三項沒有達標，其中服務業(yè)占據(jù)了三項里的兩項。要促進服務業(yè)的發(fā)展，在財稅改革上最必要的一件事情，就是要把營業(yè)稅改成增值稅。

這項改革的一個契機就是2009年上海根據(jù)國務院意見決定加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和先進制造業(yè)，建設國際金融中心和國際航運中心。而要建設“兩個中心”，營業(yè)稅改增值稅是一個必要條件。在討論中，關(guān)于組織問題，由于上海只有一個稅務局，地稅和國稅合署辦公，因此這個方面的問題不大；其他關(guān)于減收、分成等，也是爭論比較大的問題。最后，時任上海市委書記的俞正聲決定，減稅完全由上海承擔，不向中央要錢，但有一條，改的這部分增值稅，不實行“七五二五”比例分成，都歸地方所有。這個意見，因為照顧到中央和地方的利益，得到了國務院批準。自2012年1月1日起，在上海交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)率先開展了營業(yè)稅改征增值稅改革試點。改革后，政策的洼地效應很快就顯示出來，相鄰地區(qū)服務業(yè)的許多業(yè)務被吸引到上海，半年之內(nèi)上海進入改革領(lǐng)域的新辦企業(yè)就有兩萬多戶。

上海的改革對加快營業(yè)稅改增值稅改革起到了很大的推動作用。全國陸續(xù)有一些地區(qū)給國務院打報告要求進行試點。這些地區(qū)主要有兩類，一種是像北京這樣的，雖然受上?！巴莸亍毙绊懖淮螅蚱浞諛I(yè)基礎(chǔ)相對較好，期冀獲得上海這樣的好處；另一種是江蘇、浙江、安徽等上海周邊地區(qū)，由于上海的洼地效應利益受損，希望改革后能夠?qū)⑼莸靥钇?。雖然營業(yè)稅改增值稅改革取得一定積極進展，但由于其對中央與地方間的關(guān)系以及地方與地方間的關(guān)系都有較大的影響，觸動的利益范圍較廣，改革全面推開還需假以時日。

可以預料的是，按照現(xiàn)行政策營改增之后，原增值稅實行中央和地方“七五二五”分成，而營改增的增值稅百分之百留給地方。這樣同為增值稅卻是兩種分成比例的局面不可能長期維持，必然也必須在某個時點上修改成為統(tǒng)一分成比例的增值稅。這就派生出一個新問題：如何為地方稅體系設計一個主體稅種。唯一的選擇就是在零售環(huán)節(jié)征收消費稅并和車輛購置稅一起調(diào)整為百分之百的地方固定收入?；叵氘斈?，由于我們稅務局沒有能力在零售環(huán)節(jié)征收而只好改在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收消費稅，三十年了，現(xiàn)在終于可以讓消費稅回歸零售環(huán)節(jié)了。

如此算來，到今天20年時間，1994年財稅改革遺留的問題還沒有徹底完成。但是，這也恰好證明，改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，很難一步到位。為減少新體制出臺的阻力，在堅持住改革方向的同時，改革的方案、改革的措施、改革的時間表都可以調(diào)整。假以時日，方案、措施上的那些缺陷慢慢就會改正。

回顧1994年以來財稅改革的歷程，我認為堅持增量改革和對改革方案作出適當讓步是兩個特別重要的經(jīng)驗，也是今后進一步完善稅制、深化經(jīng)濟體制改革所要堅持的重要原則。

史鑒：您對1994年財稅改革的詳細回顧和經(jīng)驗總結(jié)，對廣大讀者加深對改革開放歷史的認識很有意義。謝謝您接受我的訪問。