我國政府管理績效測量標準研究

高興 何青凇 常建平

摘 要 在政府部門績效評估中，平衡計分卡應(yīng)用的關(guān)鍵就是指標體系的設(shè)計，評價指標尤為重要。然而目前采用的指標以及評價方法具有一定的不明確性，已經(jīng)不能真正反映政府管理的績效。本文嘗試對平衡計分卡在政府管理中一般性的指標進行設(shè)計，并基于此指標采用熵值賦權(quán)及模糊綜合評判方法進行評價，進而提出了相關(guān)的建議。

關(guān)鍵詞 平衡計分卡 政府管理 測量標準

中圖分類號：C936 文獻標識碼：A

實施政府部門績效評估是一項巨大復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，準確評估政府部門績效，有利于及時反饋信息以調(diào)整公共政策，有利于集中民意以保證政策的順利有效貫徹，有利于明確政府職能以推進我國的行政改革。因此，為了獲得客觀、公正的評價結(jié)果，必須要構(gòu)建科學(xué)、準確的績效評估指標體系。

國外對于平衡計分卡在政府部門績效管理中的研究興起已十余年，政府部門也積極推行平衡計分卡的應(yīng)用。目前國內(nèi)對于平衡計分卡在政府管理中的應(yīng)用的研究還處于初步階段，并且很少在政府的績效管理中有所應(yīng)用，歸納起來主要有以下幾個方面：首先，對于平衡計分卡在政府績效管理中應(yīng)用的可行性進行分析。張安定（2004）在《平衡計分卡與公共部門績效管理》一文中詳細論述了平衡計分卡精髓與公共部門績效管理價值取向之間的內(nèi)在切合。豍其次，將平衡計分卡的四個維度與政府部門的特性結(jié)合在一起，從而創(chuàng)造出新的維度。郭亮（2006）結(jié)合政府部門的特性，把平衡計分卡的財務(wù)、顧客、學(xué)習(xí)、股東四個維度改為公眾、財務(wù)與環(huán)境、內(nèi)部學(xué)習(xí)流程、學(xué)習(xí)與成長。豎應(yīng)宇（2009）認為，平衡計分卡的財務(wù)方面在政府部門的績效考核中應(yīng)改為依法行政方面。豏

當前，國內(nèi)外的研究注重于將平衡計分卡引入政府部門績效管理中，而忽視了平衡計分卡的固有缺陷以及政府部門的特殊性，且沒有認識到平衡計分卡在政府部門績效管理中會存在失效的情況。本文嘗試構(gòu)建適合于政府部門績效評估的平衡計分卡績效指標，并試圖通過實證研究驗證平衡計分卡對政府部門績效評價結(jié)果的重要作用，促使國家和各地方政府在實施政府部門績效評估的過程中，充分重視政府部門的特殊性與指標的契合性，以及客觀公正的評價方法。

一、平衡計分卡指標存在的問題

平衡計分卡自1996年被引入我國后，至今已成為績效管理關(guān)注的熱點。但是它的效果卻并有理論上描述的那么理想。為了能夠更好的進行政府部門的績效評估，推進我國行政體制改革的步伐，對于平衡計分卡在績效管理中的失效原因要進一步分析。

第一，指標重復(fù)。在績效管理當中，平衡計分卡所設(shè)計的各指標之間呈現(xiàn)出強烈的相關(guān)性。不同的指標中實質(zhì)上都包含著政府績效相同的信息。這樣一來，就會導(dǎo)致績效測量指標冗余雜亂。長此以往，被測量績效的部門以及個人會感覺到不堪重負，難以理解自身的績效是如何被評價，不滿情緒會越來越強烈，這將會導(dǎo)致平衡計分卡本身的激勵效力消失以及公權(quán)力效率降低。同時，這些冗雜的測量標準變成了政府工作人員的負擔(dān)和他們行使公權(quán)力的枷鎖。所以，平衡計分卡所設(shè)計的這些繁雜的指標使政府出現(xiàn)了目標置換的現(xiàn)象。如果客戶滿意度和盈虧結(jié)果是強烈相關(guān)的，那么除非是為了尋求安慰，否則根本沒有必要去測量客戶滿意度，因為盈虧成果將會指示出客戶滿意度的水平。豐第二，衡量指標的效力下降。當政府的工作人員被這些繁雜的指標束縛時，就會本能地對這些指標產(chǎn)生抵觸情緒。所以，在這種情況下，政府的工作人員就會反過來影響評價自己的績效指標，把這些本來用來衡量自己績效的指標變成為自己得到高績效服務(wù)的指標。第三，政府環(huán)境復(fù)雜性使不同指標之間變異性加大。我國政府組織所面臨的環(huán)境具有復(fù)雜性。政府管理的重要職責(zé)之一是對社會價值進行權(quán)威性的分配，而當今社會是一個多元化的變個性社會，社會價值和利益都是多元化的。豑因此，政府需要在多元的、甚至是相互沖突的利益和價值之間做出平衡和抉擇。豒環(huán)境的復(fù)雜性使得政府的目標不易確定，而這種不確定性又使得政府所處的環(huán)境很復(fù)雜。由于政府組織部門環(huán)境的復(fù)雜性，使得政府在績效管理中，對于平衡計分卡的各指標設(shè)計必須要考慮到平衡各方面的利益。所以，各指標的設(shè)定就會難以體現(xiàn)政府提供公共服務(wù)以及公共產(chǎn)品的最終目標。而且，由于政府進行績效管理所涉及的利益主體眾多，且利益關(guān)系復(fù)雜多變，又使得四大方面指標相互之間的聯(lián)系性削弱，從而各指標之間的變異性加大。

二、平衡計分卡應(yīng)用于政府績效管理的指標體系設(shè)計

指標是平衡計分卡的最主要的內(nèi)容，也是用來衡量績效的最主要的依據(jù)。所以指標的設(shè)計至關(guān)重要。由于我國各地方尤其個性，所以在在應(yīng)用平衡計分卡的實踐中不應(yīng)該千篇一律。但是，盡管這樣，我國的各地方政府還是存在一定的共性的，所以在應(yīng)用平衡計分卡的過程中存在著一些共同指標，基于前文的分析以及對已有的學(xué)術(shù)成果的研究，本文試圖對平衡計分卡在政府績效管理中的一般性指標進行設(shè)計，如表1所示。

三、研究樣本與數(shù)學(xué)模型建立

本文以我國徐州地區(qū)政府為研究對象，以本文所設(shè)計的平衡計分卡為基礎(chǔ)，設(shè)計調(diào)查問卷，進行民眾評估政府績效的研究。此次調(diào)查共發(fā)放200份問卷，對徐州市民進行隨機抽樣，回收有效問卷195份，并以此為面板數(shù)據(jù)進行分析。在本研究中主要是依據(jù)民眾對政府績效的打分作為基本數(shù)據(jù)來分析政府績效水平。本文通過對這195份有效問卷的數(shù)據(jù)進行分析，探索了不同的指標設(shè)計以及不同的評價方法對于政府績效評估結(jié)果的影響。

（一）權(quán)重的確定。

權(quán)重的設(shè)定直接影響到政府最終的績效評價結(jié)果。權(quán)重是是各個指標在在指標總體中的變異程度和對其他指標影響程度的度量，賦權(quán)的原始信息直接來源于客觀數(shù)據(jù)。該方法更有利于描述評價結(jié)果的真實性、可靠性與合理性。豓“熵”表示在評價過程中所獲得的信息量的多少以及信息的質(zhì)量，是最終評價結(jié)果可靠性的因素之一。因此本文采熵來確定所設(shè)計的平衡計分卡指標的權(quán)重。

設(shè)有m個二級評價指標，n個評價對象，本文中即為隨機抽樣的市民，則形成原始數(shù)據(jù)矩陣，R'=（r'ij）m譶

第一步：對原始數(shù)據(jù)矩陣進行標準化。得到：R=（rij）m譶

其中，rij為第j個評價對象在評價指標上的標準值，rij∈[0，1]。

第二步：求信息熵。

在m個二級評價指標，n個被評價對象的評價問題中，第i個指標的熵定義為：

。

其中，，，同時假定fij=0，當fijlnfij=0，

第三步：確定熵權(quán)。

定義了第i個指標的熵之后，可得到第i個指標的熵權(quán)定義，即：

。

其中0≤wi≤1，wi=1，。

最后得到wi的結(jié)果即為各二級指標的權(quán)重，并將屬于一級指標下的各二級指標的權(quán)重相加得到一級指標權(quán)重。并且用同樣的方法可以得到二級指標的權(quán)重。

當隨機抽取的民眾對該指標評價的分值相差較大時，則熵值就會越小，說明該指標提供的有效信息量就會越大，則該指標的權(quán)重就會越大；反之，則該指標的權(quán)重就會越小。

（二）指標綜合評判。

基于平衡計分卡的政府部門績效考核要從多方面對政府部門進行客觀的評價，本質(zhì)上是一種多目標的決策問題。對于那些量化的指標可以很直接的進行評價。但是由于環(huán)境的不確定性以及概念的不明確性，使得許多的指標難以直接進行量化。因此在平衡計分卡的應(yīng)用過程中，應(yīng)運用模糊綜合評判，從而提高政府的績效。

第一步：所有一級指標如公共經(jīng)濟指標、公共服務(wù)指標等，這些因素共同構(gòu)成了一個元素集，記為：U={u1，u2，…，un}。將U劃分為S個子元素集U1、U2，…，US。其中Ui={Ui1，Ui2，…，Uin}，i=1，2，…，S。

第二步：指標的評價值不同會形成不同的等級。如表1所示，該平衡計分卡的指標等級為：優(yōu)秀、良好、中等、差、很差。各種不同的決斷構(gòu)成的集合被稱為評語集，對每個元素集合Ui做出評判，記為V={V1，，V2，…，Vm}。

第三步：由于不同的衡量標準在不同的權(quán)重下會對最終的績效評估產(chǎn)生不同的影響，所以就需要在各個不同的指標之間有一個合理的權(quán)重分配，該權(quán)重為U上的一個模糊向量。Ui中的元素相對于U的權(quán)重記為：Ai=（ai1，ai2，…，ain），其中ai為第i個元素的權(quán)重，且ai=1。

第四步：對第i個指標來說，其是對各個評語的隸屬度為V的子集。記為：Ri=（ri1，ri2，…，rin），則個指標的模糊綜合判斷矩陣為：

因為U到V的模糊關(guān)系為R=（rij）n譵，所以可以得到一個模糊變換：TR︰F（U）→F（V）。所以綜合評判的結(jié)果為B=A·R。

于是，可以得到一級模糊評判向量：

因為Ui為U中的元素，按他們的重要性給出權(quán)重分配A=（a1，a2，…，as），于是可以得到二級模糊評判向量：

B=A·R=（b1，b2，…，bm）

（三）調(diào)查結(jié)果分析。

根據(jù)熵值賦權(quán)確定指標指標權(quán)重，根據(jù)對195份有效問卷的調(diào)查數(shù)據(jù)進行分析，如表2所示，計算得出一級指標權(quán)重為：

A=（0.15，0.1，0.1，0.05，0.1，0.25，0.05，0.05，0.05，0.1）

二級指標權(quán)重為：

A1=（0.2，0.1，0.2，0.1，0.1，0.3）

A2=（0.6，0.2，0.2）

A3=（0.4，0.3，0.3）

A4=（0.4，0.6）

A5=（0.2，0.2，0.2，0.2，0.2）

A6=（0.1，0.2，0.2，0.2，0.3）

A7=（0.3，0.7）

A8=（0.5，0.5）

A9=（0.2，0.5，0.3）

A10=（0.4，0.3，0.1，0.2）

得到一級模糊綜合評判：

B1=（0.27，0.25，0.19，0.21，0.08）

B2=（0.22，0.32，0.28，0.14，0.04）

B3=（0.33，0.29，0.24，0.14，0）

B4=（0.14，0.36，0.34，0.1，0.06）

B5=（0.24，0.36，0.26，0.08，0.06）

B6=（0.21，0.3，0.28，0.095，0.115）

B7=（0.2，0.525，0.16，0.115，0）

B8=（0.75，0.125，0.075，0，0.05）

B9=（0.21，0.33，0.32，0.14，0）

B10=（0.13，0.23，0.27，0.22，0.11）

這樣，二級綜合評判為：

B=A·R

=（0.15，0.1，0.1，0.05，0.1，0.25，0.05，0.05，0.05，0.1）？

=（0.25，0.2995，0.24825，0.131，0.06725）

根據(jù)最大隸屬度原則，該結(jié)果得到的矩陣中的最大值為0.2995，該數(shù)值屬于良好等級。所以，據(jù)此可以判定徐州政府的群眾績效評估結(jié)果為良好。

四、結(jié)論及建議

本次研究的局限性在于樣本只局限于群眾評估。進一步的研究可以選取不同的群體打分為數(shù)據(jù)樣本，增強樣本的合理性，以得到更為全面的績效評價結(jié)果。

（一）結(jié)論。

從上面的分析我們可以得出以下結(jié)論：

1、指標的設(shè)計的不同會得到不同的評價結(jié)果。由于以往在政府績效管理中平衡計分卡的運用各指標之間存在強烈的相關(guān)性，衡量指標過多，指標的衡量效力下降以及各標準之間的變異性加大等原因，使得政府部門最終評估不能真正反應(yīng)政府部門的績效，從而導(dǎo)致評估流于形式。而本文對平衡計分卡一般性指標的設(shè)計以民眾需求的公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)為導(dǎo)向，而不只關(guān)注政府行政的效率，正如哈特瑞.P.哈瑞指出：“事實上，在缺乏結(jié)果尺度的情況下，效率尺度過分強調(diào)工作量和產(chǎn)出而以犧牲政府活動的質(zhì)量和效果為代價將會產(chǎn)生負面效應(yīng)?！必W并綜合考慮各方面的因素，運用熵值賦權(quán)以及模糊綜合的方法進行評估，更能準確，科學(xué)的反應(yīng)政府部門的真正的績效。不變的是，正確的測量標準對每一項業(yè)務(wù)來說都是獨特的。豖因此，指標的設(shè)計對于平衡計分卡在政府部門的績效管理中尤為重要。

2、評價主體的不同會確對政府部門的績效的“真實性”會有不同的反映。調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，民眾基本上不涉及政府部門的績效評價。這說明，我國目前政府部門績效評估的主體基本局限在政府內(nèi)部。而這樣得到的最終的評價結(jié)果不能夠真實反映政府部門的真正的績效。但是，在政府部門的網(wǎng)站上確實存在民眾對政府進行評價的相關(guān)信息。對此，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，政府部門給出的評價指標比較模糊，而且沒有具體的等級適合于民眾。因此，導(dǎo)致民眾對于評價無從下手。所以，在政府部門績效評估中，平衡計分卡的設(shè)計應(yīng)該涉及不同的評價主體。

（二）建議。

在本文研究的基礎(chǔ)上，針對目前中國政府部門績效評估的現(xiàn)狀，本文提出以下建議：

1、簡化并整合不同的績效測量標準。在政府部門進行績效評估之前，應(yīng)該明白，績效測量并不是要去測量盡可能多的項目，而是通過測量，以提高政府部門的工作效率以及提高政府部門公共服務(wù)的水平。正相反，測量要通過系統(tǒng)地整理原本無序的數(shù)據(jù)來濃縮或精簡信息，以便把注意力集中在研究對象的關(guān)鍵屬性上。豗對測量標準進行簡化不僅可以減少政府工作人員的負擔(dān)，防止出現(xiàn)目標置換的現(xiàn)象，而且能夠達到很好的激勵效果。同時，也可減少政府工作人員對所設(shè)計標準的影響力，增加標準的權(quán)威性。

2、財務(wù)標準用來測量政府過去的績效，非財務(wù)標準用來預(yù)測政府未來的績效。要找到合適的平衡績效測量標準能夠同時用來測量政府的過去已經(jīng)產(chǎn)生的績效和激勵政府未來的績效。首先，要根據(jù)平衡計分卡的四個維度設(shè)計出最初的測量標準，這種最初的測量標準要基于政府的運行模式以及政府的愿景戰(zhàn)略。其次，要考慮內(nèi)部指標以及外部指標的權(quán)衡問題。內(nèi)部指標就是測量標準涉及行政系統(tǒng)內(nèi)部要素的指標，例如測量人力資源狀況的指標等。外部指標就是行政系統(tǒng)之外的指標，例如居民收入、教育等。最后，政府部門要對平衡計分卡的測量標準的可變性有所預(yù)測。人們對于一個績效測量標準的關(guān)注越多，對于這個標準進行博弈并削弱其變異性和預(yù)測能力的誘惑就越強烈。這就意味著即使是最好的測量標準也必須時常加以檢驗。豘為了避免政府部門對績效測量標準的影響使其變異，同時也為提高行政部門的靈活性及對環(huán)境的適應(yīng)能力，要能夠預(yù)見到測量標準將會改變。我們應(yīng)該記住，無形資產(chǎn)越重要，非財務(wù)指標就越受重視。豙

平衡計分卡的理念與中國傳統(tǒng)觀的哲學(xué)思想具有內(nèi)在的一致性，在中國的行政體制改革的大潮中，平衡計分卡是個有力的改革工具。但是由于其起源于企業(yè)績效管理的需要，在移植到政府部門的績效管理中難免會存在一些問題，同時，由于我國的國情，在使用平衡計分卡的過程中必須要因地制宜?！?/p>

（作者：高興，中國礦業(yè)大學(xué)文學(xué)與法政學(xué)院，本科，主要從事對績效管理與知識產(chǎn)權(quán)的研究；何青凇，常建平，中國礦業(yè)大學(xué)文學(xué)與法政學(xué)院）

注釋：

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