城鎮(zhèn)化模式國際比較與中國探索

胡少維

近10年來，中國城鎮(zhèn)化以每年1.35個百分點的速度遞增，城鎮(zhèn)人口年均增長2096萬。10年來，城鎮(zhèn)化既增加了投資又推動了消費，成為拉動內(nèi)需的持久動力和中國經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。未來，城鎮(zhèn)化依然是保持中國經(jīng)濟可持續(xù)增長的持久動力和最大的潛在內(nèi)需。加快城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為各界的共識，但中國的城鎮(zhèn)化究竟采取什么模式，十八大提出的新型城鎮(zhèn)化中“新”要體現(xiàn)在何處，值得深入思考。正確選擇城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展模式，不僅是落實科學(xué)發(fā)展觀、推行生態(tài)文明的核心課題，而且也是確保中國國民經(jīng)濟長期持續(xù)、健康、有序發(fā)展之關(guān)鍵。

國外不同時期幾種典型的城鎮(zhèn)化模式

●英國：城市與農(nóng)村變革同步推進(jìn)

從18世紀(jì)中后期到19世紀(jì)中期近100年，英國城市人口比例從20%提高到51%，從而使英國成為世界上第一個高度城市化國家。1760年英國工業(yè)革命開始后，以蒸汽機為動力的農(nóng)業(yè)機械化設(shè)備的出現(xiàn)推進(jìn)了農(nóng)業(yè)技術(shù)革命，促進(jìn)了英國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，英國農(nóng)村出現(xiàn)了大批剩余勞動力并向城市轉(zhuǎn)移，城市化進(jìn)程由此加快?！叭Φ剡\動”則引發(fā)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式的改變，大農(nóng)場的建立、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化程度進(jìn)一步提高了農(nóng)畜產(chǎn)品的生產(chǎn)效率，并釋放出大量的農(nóng)村剩余勞動力，滿足了毛紡織工業(yè)對于原料和勞動力的雙重需求。

●美國：低密度蔓延式擴展

美國的城市化起步于19世紀(jì)30年代，到1920年時城鎮(zhèn)化水平已達(dá)到51.2%。20世紀(jì)40年代后，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和汽車的普及，許多城市人口移居到郊區(qū)，城市空間結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，由最初的緊湊和密集型向多個中心分散型轉(zhuǎn)變。在空間格局上表現(xiàn)為城市沿公路線不斷向外低密度蔓延。低密度的蔓延式擴展降低了人口密度，促進(jìn)了城市與郊區(qū)、鄉(xiāng)村之間發(fā)展差距的縮小。

低密度蔓延式城鎮(zhèn)化也帶來諸多問題，包括大量森林、農(nóng)田、綠地被占用，造成土地資源的浪費和生態(tài)環(huán)境的破壞；工作地與居住地的距離越來越遠(yuǎn)，在耗費通勤時間的同時，大幅度提高了能源消耗；居住區(qū)過于分散，商業(yè)服務(wù)、文化教育等設(shè)施難以配套，加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本；老城區(qū)破舊，設(shè)施得不到更新，商業(yè)服務(wù)、文化教育、休閑娛樂的優(yōu)勢得不到很好發(fā)揮等。

20世紀(jì)90年代以后，美國政府、城市規(guī)劃者、學(xué)者和居民都開始意識到低密度城市空間布局所帶來的問題，提出了“精明增長”（Smart Growth）的概念。其主要內(nèi)容包括強調(diào)空間緊湊，用足城市存量空間，減少盲目擴張；鼓勵乘坐公共交通工具和步行；加強土地利用的混合功能，保護(hù)開放空間和創(chuàng)造舒適的環(huán)境；通過鼓勵、限制和保護(hù)措施，實現(xiàn)經(jīng)濟、環(huán)境和社會的協(xié)調(diào)。

●拉美：缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的過度城市化

拉美地區(qū)的國家城市化的快速發(fā)展開始于20世紀(jì)50年代。戰(zhàn)后拉美國家進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略的實施，加快了重工業(yè)的發(fā)展，而且這些資本密集型的工業(yè)集中布局于幾個大城市，國家的城市建設(shè)投入也集中于這些大城市。在農(nóng)村，一方面農(nóng)業(yè)資本主義的發(fā)展提高了土地和資本的集中度；另一方面，國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的低投入造成了農(nóng)業(yè)部門的衰退和農(nóng)村生活環(huán)境的惡化，大量人口難以在農(nóng)村維持生活。在此背景下，大量農(nóng)村人口涌入城市，而且主要是幾個大城市，造成拉美城市人口的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他國家。

20世紀(jì)70年代開始，大城市的人口每10年就翻一番。而城市的產(chǎn)業(yè)，缺乏吸納這些人口的能力，造成了城市居民的貧困化。到20世紀(jì)70年代中期，拉美國家城市人口已占總?cè)丝诘?0%，但在工業(yè)部門就業(yè)的人口比重卻不及20%～30%，大約有1/4的城鎮(zhèn)居民生活在貧民窟中，城鎮(zhèn)人口貧困比例甚至超過農(nóng)村人口的比例，被學(xué)者謂之“過度城市化”。

●蘇聯(lián)：政府主導(dǎo)的城市化

俄國十月革命勝利后，在計劃經(jīng)濟體制下開始了工業(yè)化進(jìn)程，城市化隨之全面展開。1928年，蘇聯(lián)開始制訂國民經(jīng)濟發(fā)展五年計劃，經(jīng)濟發(fā)展步入了快速發(fā)展時期。大批工業(yè)企業(yè)，特別是重工業(yè)企業(yè)的建成投產(chǎn)，既推動了所在城市的建設(shè)，又吸收了大量農(nóng)村勞動力和人口進(jìn)入城市，推動了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。到1940年蘇聯(lián)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到了32.5%，13年提高了14.5個百分點，年均增長超過1個百分點。

二戰(zhàn)后隨著經(jīng)濟迅速恢復(fù)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也取得顯著進(jìn)展，1950年城鎮(zhèn)化水平提高到38.9%，1965年城鎮(zhèn)化水平達(dá)到52.0%。進(jìn)入70年代，城鎮(zhèn)化水平在超過60%以后速度逐漸放緩。從蘇聯(lián)的城市化過程可以看出，由于人口總量少，即使其工業(yè)化以重工業(yè)起步，且重工業(yè)始終占有較大比例，其城市化依然達(dá)到了較高水平。然而，農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)的滯后也始終影響著蘇聯(lián)經(jīng)濟的健康發(fā)展和城鎮(zhèn)人民生活水平的提高，而且蘇聯(lián)在嚴(yán)格的計劃經(jīng)濟體制下，通過自上而下的政策實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”特征顯著。

●亞洲新興工業(yè)化國家和地區(qū)：城鄉(xiāng)交錯發(fā)展

上世紀(jì)50年代以后，東南亞一些國家和地區(qū)選擇“出口導(dǎo)向”發(fā)展戰(zhàn)略，迅速推進(jìn)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，并形成了以大城市和周圍地區(qū)的高速增長為基本特征的經(jīng)濟、技術(shù)和社會發(fā)展模式。中心城市的空間范圍迅速擴張，在城市邊緣出現(xiàn)了規(guī)模龐大的城鄉(xiāng)交錯地帶。同時由于交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，不僅使過去獨立發(fā)展的城市之間發(fā)生了密切的聯(lián)系，而且沿城市之間的交通線形成了新的工業(yè)走廊。

亞洲新興工業(yè)化國家和地區(qū)出現(xiàn)的人口向少數(shù)大城市集中的趨勢，是與其人多地少的基本國情密不可分的，特別是東南亞新興經(jīng)濟體，在面臨巨大人口壓力和在國際產(chǎn)業(yè)分工中處于不利地位的條件下，依托人力資源優(yōu)勢實施出口導(dǎo)向戰(zhàn)略的結(jié)果，勞動密集型加工制造業(yè)在大城市周邊地區(qū)蔓延，出現(xiàn)了大量“似城非城，似鄉(xiāng)非鄉(xiāng)”的“灰色區(qū)域”。

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程與探索

在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的選擇中主要存在小城鎮(zhèn)發(fā)展模式、大城市發(fā)展模式和中小城市發(fā)展模式。20世紀(jì)八九十年代，我國城市發(fā)展的基本方針是：控制大城市，發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，在實踐中，對中國城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生影響最大的是小城鎮(zhèn)發(fā)展模式。

●小城鎮(zhèn)發(fā)展模式

這是從我國的國情出發(fā)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為導(dǎo)向，解決大量農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題，區(qū)別于人口向大城市轉(zhuǎn)移的城市化道路。小城鎮(zhèn)是特殊歷史條件下城鄉(xiāng)分割體制下的產(chǎn)物，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，受諸多因素的限制，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的局限性主要表現(xiàn)在：第一，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略不能從根本上解決農(nóng)村改革與發(fā)展的問題；第二，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略忽視了大、中小城市在城鎮(zhèn)化過程中的作用；第三，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略忽略了我國各個地區(qū)的區(qū)域差異。第四，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略存在著嚴(yán)重的資源浪費和環(huán)境問題。

●大城市發(fā)展模式

發(fā)展中國家城市化過程中的一個顯著特點就是大城市增長迅速，這反映了低經(jīng)濟社會發(fā)展水平對大城市發(fā)展的客觀要求。第一，大城市在國家的發(fā)展中發(fā)揮區(qū)域中心的作用；第二，中國正處于經(jīng)濟的高速發(fā)展時期，由城市化的初期階段向集中化階段轉(zhuǎn)變；第三，我國是一個人口眾多、人均資源匱乏的國家，從長遠(yuǎn)來看，中國的城市化必須選擇效益型的道路，才能實現(xiàn)現(xiàn)代化和趕上發(fā)達(dá)國家。因此，雖然政府強調(diào)控制大城市規(guī)模，但是實踐中大城市的發(fā)展速度最快。

●中小城市發(fā)展模式

這是介于“小城鎮(zhèn)”和“大城市”之間的城鎮(zhèn)化模式。為了避免“城市病”和“農(nóng)村病”，依托縣城（包括縣級市）發(fā)展中小城市，把一些條件較好的中等城市擴展成百萬人口的大城市，適當(dāng)保留、改制和建設(shè)一些重點小城鎮(zhèn)。

近些年，全國先后出現(xiàn)過各種新型城鎮(zhèn)化的改革嘗試，例如天津模式、成都模式、廣東模式以及江蘇模式和浙江模式。從共同性來看，主要是：工業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中，農(nóng)地向集約經(jīng)營集中，村民向新型社區(qū)集中和土地有償轉(zhuǎn)讓使用。

●以大城市帶大郊區(qū)發(fā)展的成都模式

其主要做法是對土地確權(quán)頒證，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場，設(shè)立建設(shè)用地增減指標(biāo)掛鉤機制。以發(fā)展較好的區(qū)域作為起步點，確立優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成以市場為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)集群。另外再配以農(nóng)民的公共服務(wù)和社會保障，提高農(nóng)民的生活水平。

●以宅基地?fù)Q房集中居住的天津模式

天津的小城鎮(zhèn)發(fā)展主要又分為四種子類型：整體推進(jìn)型、都市擴散型、開發(fā)拓展型和“三集中”型。其主要做法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)的“以宅基地?fù)Q房”，先解決搬遷農(nóng)民的安置問題，然后通過土地集約增值的收益發(fā)展地區(qū)產(chǎn)業(yè)，解決農(nóng)村居民的就業(yè)問題。將農(nóng)民的集中居住與城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)化有機結(jié)合。

●通過產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚的廣東模式

廣東模式又可以分為兩條主線：一是珠三角模式，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營企業(yè)集中的中心鎮(zhèn)為發(fā)展依托；二是山區(qū)模式，即圍繞著縣城，發(fā)展專業(yè)鎮(zhèn)。珠三角模式的主要做法是通過產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚，進(jìn)而實現(xiàn)城市周邊地區(qū)的快速崛起。

●以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主組織資源的蘇南模式

蘇南地區(qū)采取以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主組織資源方式。政府出面組織土地、資本和勞動力等生產(chǎn)資料，出資辦企業(yè)，并由政府指派所謂的能人來擔(dān)任企業(yè)負(fù)責(zé)人。蘇南模式的主要特征：農(nóng)民依靠自己的力量發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)以集體經(jīng)濟為主；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。

●以個體經(jīng)濟為主的溫州模式

以家庭工業(yè)和專業(yè)化市場的方式發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，從而形成小商品、大市場的發(fā)展格局。其基本特征：經(jīng)濟形式家庭化、經(jīng)營方式專業(yè)化、專業(yè)生產(chǎn)系列化、生產(chǎn)要素市場化、服務(wù)環(huán)節(jié)社會化。家庭經(jīng)濟以及商品市場的發(fā)展，使剩余勞動力轉(zhuǎn)向家庭生產(chǎn)專業(yè)市場的經(jīng)營，從而促進(jìn)人口向小城鎮(zhèn)聚集，使小城鎮(zhèn)規(guī)模得到擴大，促進(jìn)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

借鑒成功經(jīng)驗，走生態(tài)型城鎮(zhèn)化道路

從國外的經(jīng)驗來看，發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化基本上都是由市場主導(dǎo)的發(fā)展進(jìn)程。在發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化的過程中，政府的作用被嚴(yán)格限制在市場經(jīng)濟的“守夜人”角色上。不過，這期間也出現(xiàn)了土地糾紛、勞資矛盾和貧民窟問題突出等現(xiàn)象，這就為政府干預(yù)提供了理論和實踐的基礎(chǔ)。但是，盡管在市場失靈時，政府“有形的手”干預(yù)力度越來越大、干預(yù)的范圍也越來越廣，但其本質(zhì)并未脫離市場主導(dǎo)的軌道。

歐美國家的城市化主要由經(jīng)濟發(fā)展推動，城市體系的發(fā)展受人口聚集程度和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的影響。而中國城鎮(zhèn)化的典型特征是政府主導(dǎo)、大范圍規(guī)劃、整體推動，這也是我國城鎮(zhèn)化與歐美國家最主要的區(qū)別。

所謂政府主導(dǎo)就是從中央到地方的各級黨政機關(guān)的相應(yīng)部門對于城鎮(zhèn)、城市的設(shè)置、規(guī)劃、建設(shè)選址、土地使用的審批、土地功能的改變、規(guī)劃許可證、工程許可證、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、改造拆遷等事務(wù)有著嚴(yán)格的審批和直接決定的權(quán)力。國家戰(zhàn)略對城市和地區(qū)的城鎮(zhèn)化起決定性作用。

盡管我國嘗試過多種城鎮(zhèn)化模式，但城市發(fā)展方針是由國家統(tǒng)一部署的，在實施過程中都有強有力的措施予以配合，涉及人口控制、戶籍管理等多方面。

即使是農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化，也多由基層政府推進(jìn)。無疑，以政府為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化推進(jìn)方式，能夠集中大量的資本、人力和物力，調(diào)動多方面資源，在短時間內(nèi)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)。這種結(jié)構(gòu)性框架雖然在發(fā)展初期有其相對優(yōu)勢，但隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的動力不足等問題逐漸凸顯。

應(yīng)該講，世界各國城市化道路都無統(tǒng)一的固定模式，都是根據(jù)本國國情抉擇的。我國是一個13億人口的大國，所面臨的國土、資源、生態(tài)、環(huán)境等問題的壓力，不僅高于全球平均水平，也高于與我們水平相同的發(fā)展中國家。對于我國城鎮(zhèn)發(fā)展來講，最大的挑戰(zhàn)是自然資源和生態(tài)環(huán)境。

因此，我國在選擇城鎮(zhèn)化模式時，不能走大規(guī)模蔓延式的發(fā)展道路，應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律和我國現(xiàn)階段社會經(jīng)濟狀況，考慮如何減少、節(jié)約土地、水、礦產(chǎn)、能源資源的城鎮(zhèn)化道路。城市發(fā)展應(yīng)該以城市群為主導(dǎo)，大、中、小城市和小城鎮(zhèn)并舉，多樣化協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步形成合理的城鎮(zhèn)體系。

一是加快職能和角色的轉(zhuǎn)變。

中國應(yīng)當(dāng)更多地借鑒西歐國家的政府調(diào)控下的政府主導(dǎo)型城市化模式的成功經(jīng)驗，既要強調(diào)市場機制的作用，又要注重政府的引導(dǎo)作用，尤其要重視規(guī)劃的作用，通過規(guī)劃引導(dǎo)城市化健康發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)。盡快從城鎮(zhèn)化的“主角”地位上退下來，將主要工作放在制度建設(shè)、法律保障和經(jīng)濟社會服務(wù)方面上來。與此同時，市場應(yīng)該在城鎮(zhèn)化過程中充當(dāng)真正的“主角”，讓市場機制在資源配置方面發(fā)揮決定性的作用，以實現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的最優(yōu)效應(yīng)。

二是在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中。應(yīng)當(dāng)尊重基本經(jīng)濟規(guī)律、因地制宜。

城鎮(zhèn)化的發(fā)展主要來自城市和農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展，有其內(nèi)在的運行規(guī)律，在確定城鎮(zhèn)化模式目標(biāo)時，需根據(jù)產(chǎn)業(yè)、土地、自然資源、人口等城鎮(zhèn)化要素的發(fā)展條件，制定適宜的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)和對策，防止出現(xiàn)為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，防止單純追求城鎮(zhèn)化率指標(biāo)的現(xiàn)象。要積極引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)地區(qū)合理有序流動，科學(xué)把握城鎮(zhèn)化推進(jìn)的速度和節(jié)奏，城鎮(zhèn)化的規(guī)模和速度要與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)吸納人口的能力相適應(yīng)，防止出現(xiàn)超越承載能力的“過度城鎮(zhèn)化”。

三是走生態(tài)型城鎮(zhèn)化道路。

確立新的城市生態(tài)觀，實行綠色發(fā)展戰(zhàn)略，推行綠色生產(chǎn)、生活和消費方式，建立綠色考核指標(biāo)體系，構(gòu)建環(huán)境友好型的生態(tài)城鎮(zhèn)、生態(tài)園區(qū)、生態(tài)企業(yè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，建設(shè)一個生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)優(yōu)美的良好人居環(huán)境。

四是走集約型城鎮(zhèn)化道路。

堅持資源節(jié)約，大力推進(jìn)土地、能源、水資源等節(jié)約集約利用，促進(jìn)人口與產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚，加快建設(shè)資源節(jié)約型城鎮(zhèn)、低碳型城鎮(zhèn)和緊湊型城鎮(zhèn)，提高城鎮(zhèn)資源利用效率。

五是城鎮(zhèn)化的推進(jìn)應(yīng)在更大程度上讓多種社會力量參與進(jìn)來。

從目前狀況看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，社會力量參與不足。這些社會力量包括：城鄉(xiāng)各種居民群體、勞動群體、就業(yè)群體、社會團(tuán)體、社會組織、社區(qū)組織、小區(qū)居民等，讓他們能按照自己的生活需求和居住需求推進(jìn)城鎮(zhèn)化。只有這樣，才能夠有效地防止侵害城鄉(xiāng)居民利益的“被動城鎮(zhèn)化”的發(fā)生。

作者系國家信息中心經(jīng)濟預(yù)測部區(qū)域規(guī)劃與評估專題研究組成員