從國際人權(quán)公約角度探析對乞討行為的有效管制

俞卓婭

【摘 要】現(xiàn)代城市，形形色色的乞丐流浪在城市的街角路口，對城市市容市貌、公共秩序及市民日常生活產(chǎn)生了重大影響。從各類收容遣送制度，到設(shè)立禁討區(qū)，從頒發(fā)行乞證到制定各類反乞討法，世界各國就解決乞討問題，采取了各種方法，但至今，乞丐依然無處不在。相對于舊時代人們對乞討行為的嚴厲態(tài)度，新時期越來越多的人開始思考，社會是否有權(quán)限制甚至剝奪乞討者乞討的權(quán)利，國家是否有義務(wù)去保障乞丐乞討的權(quán)利。

【關(guān)鍵詞】乞丐；乞討行為；言論自由；生存權(quán)；工作權(quán)

乞丐的誕生，幾乎與人類文明同步?？v觀數(shù)千年人類文明史，奴隸、農(nóng)民、工人、商人等各類人群都曾走上歷史的舞臺，為人類文明的發(fā)展寫下濃墨重彩的一筆，但反觀乞丐這一群體，他們從未成為歷史舞臺的主角，卻永遠是歷史高墻下難以忽略的一幕。傳統(tǒng)意義上的乞丐，多源于貧困、饑荒、戰(zhàn)爭和自然災(zāi)害等。但隨著時代的發(fā)展，不僅乞丐的來源愈加復(fù)雜，乞討行為也更加多樣，這為乞討問題的處理帶來了更多難題。

一、乞討者的范疇

雖然乞丐古已有之，但究竟何為乞丐卻很難說清。中國現(xiàn)代漢語詞典將乞丐解釋為“生活沒有著落而?？肯蛉艘堃X而過活的人”，在牛津英漢詞典中，英文單詞begger的釋義，翻譯過來就是指因非常貧困而靠乞討維生的人。可見，無論是中國還是西方，傳統(tǒng)意義上的乞丐都被定義為生活困頓無著落而只能依靠向別人乞食乞財度日的人。但時代不斷發(fā)展， “職業(yè)乞討”、“侵犯性乞討”等新名詞不斷涌現(xiàn)。在歐美國家，越來越多的流浪者走上街頭表演各類的節(jié)目，成為街頭的一道風(fēng)景線；在日本，“流浪漢有一種逃避壓力的傾向“ [1]，他們往往不是試圖依靠乞討維生，他們放逐自己流浪只是為了逃避工作、生活帶來的壓力。而在中國，將乞討作為一種賺錢的方式的乞丐越來越多。鑒于乞丐的乞討方式和乞討動機都發(fā)生了極大變化，我們不能再按傳統(tǒng)方式對乞丐采取一刀切的管制方式，而應(yīng)區(qū)別對待。

（一）“有勞動能力的乞丐”和“無勞動能力的乞丐”

“早在古羅馬時期，政府開始嘗試對那些有勞動能力的乞丐和那些由于身體殘疾而被迫乞討的人進行區(qū)別對待?！?[2]將乞丐區(qū)分為有勞動能力的乞丐和無勞動能力的乞丐，是大部分國家的傳統(tǒng)做法。對于無勞動能力的乞丐，各國多半對他們進行收容救助，而處理乞丐問題的爭議，則主要起于如何對待有勞動能力的乞丐。在此問題上，各國態(tài)度大相徑庭，懲罰者有之，默許者有之，保護者亦有之。

（二）“原生乞丐”和“職業(yè)乞丐”

原生乞丐和職業(yè)乞丐的主要區(qū)別在于，“原生乞丐是為了滿足生存需要，職業(yè)乞丐是為了滿足生活需要” [3]。原生乞丐主要是指那些由于戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害、瘟疫等原因流離失所，暫時失去生存空間的人，或是那些由于年老體弱，身體或精神殘疾而失去勞動能力的人。這些人在不得已之下暫時以乞討維生，一旦迫使他們乞討的原因消除，他們即停止乞討。職業(yè)乞丐則不然，他們將乞討作為長期穩(wěn)定的維持基本生活需要的一種生活方式，以此作為追求物質(zhì)利益和生活目標(biāo)的一種手段。

（三）“靜默的乞丐”和“激進的乞丐”

“靜默的乞丐”主要是指那些不主動向別人乞討錢財食物，安靜地待在一個地方等待人們自愿施舍的乞丐。而“激進的乞丐”，也被稱為侵犯性乞討，則主要是指那些以各種方式主動上前糾纏路人，迫使其施舍財物的乞丐。他們以各種暴力或非暴力的方法對路人進行糾纏從而達到乞討目的，此類乞丐也是乞討群體中影響城市治安和公共秩序的主要分子。

（四）“主動型乞討”和“被動型乞討”

這一分類主要是針對現(xiàn)在越來越嚴重的群體性乞討、乞討團伙所做出的分類。主動型乞討，就是指那些乞討團伙的操縱者，他們自身多半不直接參與乞討活動，他們通過各種手段，操縱他人進行乞討，分享他們的乞討所得。乞討活動中的犯罪行為，多滋生于此。相對的，被動型乞討，則是指那些被操縱、被組織的乞討者。

除以上這些分類，如果按乞討方式分，還有諸如“挾技之丐、強索之丐、行乞之丐、殘疾之丐和詭托之丐” [4]。乞丐流浪街頭，不僅他們自身的健康、教育等權(quán)利難以保障，他們也對城市公共秩序、治安管理、市容市貌等造成重大影響。此外。也易對良好社會風(fēng)氣的形成造成影響。如何對乞丐進行合理有效的管制，如何在維持城市良性發(fā)展的同時切實保障乞丐的權(quán)利，如何權(quán)衡乞丐和其他普通市民之間的權(quán)利維護一直是擺在政府和社會工作者面前的難題。

二、保障乞討權(quán)的國際法依據(jù)

對于確實生活無著落，沒有勞動能力的乞討者，他們應(yīng)當(dāng)享有獲得社會救助的權(quán)利，各國政府與社會組織也有義務(wù)予以充分的救助。目前，乞討問題的爭論焦點在于，無論是有勞動能力的人，還是無勞動能力的人，他們靠乞討維持生活或生存，這一乞討行為本身是否應(yīng)當(dāng)被允許或保護，乞討行為的存在是否有法律依據(jù)，國家或他人是否有權(quán)剝奪或限制？

在探討乞討行為的法律依據(jù)之前，首先必須將真正的乞討行為，與那些在乞討外衣掩蓋下的違法犯罪行為區(qū)別開來。就目前看來，團伙乞討及大部分所謂的“激進的乞討”是滋生違法犯罪行為的“沃土”。部分團伙乞討的操縱者，通過拐賣婦女兒童、非法拘禁、暴力脅迫等手段控制被操縱者進行乞討，更有甚者通過故意致傷、致殘被操縱者，以此博取被乞討者的同情，此類行為無疑已經(jīng)嚴重觸犯了我國《刑法》，應(yīng)當(dāng)受到法律的制裁。很多“激進的乞丐”通過強拉硬拽、強討強要、當(dāng)街攔車、以死威脅甚至“碰瓷”等手段，強迫被乞討者施舍，此類行為嚴重擾亂了社會秩序，違反《治安管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，也應(yīng)當(dāng)予以制裁。另外，還有一些乞丐，他們或稱突遇突發(fā)事件急需用錢，或謊稱自己或家人重病或假裝殘疾，以博取他人同情獲取錢財。此類行為雖因金額較小以及法律本身“法不責(zé)眾”的局限，而很難從法律上給予打擊，但此類行為已然構(gòu)成詐騙，違反了基本的誠實信用的社會準(zhǔn)則，也導(dǎo)致了全社會范圍內(nèi)的信任危機。本次對乞討行為合理性和合法性的探討，自然排除上述行為，而僅包括那些不被法律法規(guī)明令禁止，不違反社會基本道德準(zhǔn)則的乞討行為。

（一）言論自由權(quán)

《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第十九條規(guī)定：“人人有權(quán)持有主張，不受干涉。人人有自由發(fā)表意見的權(quán)利……不論口頭的、書寫的、印刷的、采取藝術(shù)形式的、或通過他所選擇的任何其他媒介?！毖哉撟杂蓹?quán)是各類人權(quán)公約及各國憲法賦予公民的一項基本人權(quán)。乞丐作為公民，當(dāng)然可以自由地通過合理的方式向他人傳達自己需要幫助的信息。

在美國，乞討權(quán)支持者一直尋求各種途徑論證乞討權(quán)存在的合理性，盡管起初對于乞討究竟屬于行為還是言論，如果屬于言論，此種言論又是否屬于言論自由所保護的“言論”等問題存在爭議，但最終通過一系列判例，形成了一套比較成熟的有關(guān)乞討權(quán)的司法政策：“該政策可以分為以下三個部分：（1）乞討是受聯(lián)邦憲法保護的言論自由的一種形式；（2）全面禁止乞討的法律將構(gòu)成違憲；（3）對乞討行為進行時間、地點和方式方面的限制是允許的，只要限制的方式與限制所要實現(xiàn)的壓倒性的政府利益存在嚴密的關(guān)聯(lián)性?！?[5]

（二）生存權(quán)

奧地利法學(xué)家門格爾最先確立了生存權(quán)在法律上的概念。他指出：“勞動權(quán)、勞動收益權(quán)、生存權(quán)是造成新一代人的經(jīng)濟基本權(quán)的基礎(chǔ)。” [6]生存權(quán)是一種最基本的人權(quán)，沒有生存權(quán)，其他一切權(quán)利都無從談起?！督?jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》是如此闡釋生存權(quán)的：“本公約締約各國承認人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件?！?/p>

對于生活無著或失去勞動能力的人來說，他們有權(quán)為了自己的生存獲得他人的幫助和救濟。而此種救濟應(yīng)該既包括國際及社會組織主動的給予，也包括他們通過各類乞討行為向他人求得幫助從而維持自己的生存。

（三）工作權(quán)

從生存權(quán)角度論證生活無著、無勞動能力者的乞討行為的合理性爭議不大，但對于現(xiàn)在大量存在的職業(yè)乞丐，同樣以生存權(quán)支持他們的乞討權(quán)卻并不被認同。究其原因，職業(yè)乞丐的乞討行為早已不只在于維持他們的生存，而更在于依靠乞討創(chuàng)造更美好的生活。簡言之，他們將乞討“職業(yè)化”了。

《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第六條明確規(guī)定“人人有機會憑其自由選擇和接受的工作來謀生的權(quán)利”，那么乞討能否作為一項工作予以肯定？這一理論乍聽雖似詭辯，但也有其合理性。雖然，社會普遍認為職業(yè)乞討者多半屬于好逸惡勞、企圖不勞而獲者。先不提他們的乞討行為是否應(yīng)當(dāng)保護，單就此種人生態(tài)度就不應(yīng)支持，否則就是變相地助長了不良的社會風(fēng)氣。但是，道德可以作為法律的導(dǎo)向，卻不能直接代替法律進行審判。尤其是對于依靠街頭賣藝進行乞討的人，他們同樣是在以勞動換取收入，他們的乞討行為無疑是他們的一項工作。

綜上所述，無論是從言論自由的角度，還是從生存權(quán)、工作權(quán)的角度，都能論證乞討行為存在的合理性和合法性。只要是不違反法律法規(guī)，不違背基本道德準(zhǔn)則的乞討行為，就不應(yīng)當(dāng)被無理限制或剝奪。

三、實現(xiàn)乞討者的有效管制

但凡權(quán)利必然受到限制。乞丐既然有權(quán)為維持自己的生存或生活進行乞討，其他公民自然也有權(quán)要求自己的生活質(zhì)量不應(yīng)乞丐而降低。也因此，國家在必要時，對乞討進行時間、地點及方式上的限制，也合情合理。當(dāng)然，如何平衡乞丐和其他公民之間的利益，成為了一大難題。美國式的處理方法，極具參考價值，即“只要限制的方式與限制所要實現(xiàn)的壓倒性的政府利益存在嚴密的關(guān)聯(lián)性”就允許對乞討行為進行限制。不過，這依然賦予了決策者極大的自由裁量權(quán)，眾多“禁討區(qū)”、“禁乞令”的設(shè)立和頒布也頗受爭議。

乞丐問題由來已久，或許在共產(chǎn)主義理想社會到來以前，乞丐都將長久存在。在處理乞丐問題上，世界各國大多主要依靠社會保障制度和各類政府、非政府組織。這些制度措施及社會組織所起到的作用，則因各國經(jīng)濟文化發(fā)展水平而異。中國是發(fā)展中的人口大國，地區(qū)發(fā)展不平衡、人口眾多、貧富差距日益擴大等因素導(dǎo)致中國的乞丐問題日益嚴重。近年來，中國越來越關(guān)注社會保障制度的完善與落實，但受經(jīng)濟文化發(fā)展水平，及巨大人口基數(shù)的限制，始終是收效甚微。雖有《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》及其實施細則，但至今看來不僅普及度不夠，效果也不甚顯著。基于中國的國情，筆者認為以下兩種模式，值得中國借鑒。

（一）漢堡制

德國漢堡制，是對德國濟貧事務(wù)進行管理的一種制度。其宗旨是設(shè)法幫助貧民自力更生。具體措施包括為失業(yè)者介紹工作，給貧困者提供救濟，將貧苦兒童送往工藝學(xué)校學(xué)習(xí)就業(yè)技能，把患病者送往醫(yī)院診治，規(guī)定對沿門乞討者不準(zhǔn)任意施舍等，并聯(lián)絡(luò)各社會救濟機關(guān)協(xié)同工作。

工業(yè)革命后，漢堡市的人口驟增，貧富差距加大，由失業(yè)等原因?qū)е碌钠蜇づc貧民的人數(shù)漸增，成為漢堡市一個最嚴重的社會問提。1788年，漢堡市采用了分區(qū)域管理濟貧事務(wù)的制度，將全市劃分為60個區(qū)，每區(qū)設(shè)1名監(jiān)督員，并設(shè)一中央辦事機構(gòu)，綜理全市的濟貧業(yè)務(wù)。

乞丐是社會的弱勢群體，他們占有較少的社會資源，缺乏保護自身權(quán)益的能力。漢堡制下有專門機構(gòu)和人員負責(zé)幫助乞丐解決生計問題。同時，其劃區(qū)管理的模式，也適合中國地域廣、人口多、民族復(fù)雜的國情。

（二）“丐幫”制

武俠小說中勢力龐大的天下第一幫“丐幫”聞名遐邇，幫內(nèi)分工明確、制度嚴明。然而這個傳說中的幫派在現(xiàn)代卻似乎從未聽聞。電影里常聞的“凡我丐幫弟子，不得恃強凌弱，擅傷無辜；不得貪非分之財，不得上街騙錢”等等“幫規(guī)”似乎也已絕跡。試想，如果現(xiàn)代社會確實有個“丐幫”，是否也能實現(xiàn)“丐亦有道”？這聽起來雖然有些天馬行空，卻也不是完全沒有可行性?，F(xiàn)代社會，但凡一個群體，為了確保自身權(quán)益，都有個協(xié)會，譬如律師協(xié)會、作家協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會等，各種行業(yè)協(xié)會如雨后春筍，比比皆是，何以歷史悠久的“丐幫”卻在現(xiàn)代社會銷聲匿跡。

在乞丐的管理上，如果不談救助、不談保障，而單論乞討行為的管理，那么在乞丐內(nèi)部成立這樣一個組織，它有嚴密的制度紀(jì)律，也有力量為組織內(nèi)成員爭取更大的權(quán)益，提供更好的保障，無疑是一個極好的選擇。

乞丐問題存在了上千年，非一朝一夕就能解決。在發(fā)達國家，由于經(jīng)濟文化發(fā)展水平較高，他們的救助政策相對比較健全。而對于發(fā)展中的中國而言，不斷推動經(jīng)濟文化的發(fā)展，才能為健全的救助政策提供堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)，才能讓社會保障措施真正落到實處。但是，在處理乞丐問題上，無論是法律的制定，或是制度的健全，都應(yīng)當(dāng)秉承一個不變的理念，那就是，對人的終極關(guān)懷。無論是乞丐，或是其他公民，誰的利益都不應(yīng)當(dāng)被輕易放棄，每一次對合法權(quán)利的限制都應(yīng)當(dāng)慎之又慎。

【參考文獻】

[1]陳玉英.關(guān)于中國乞丐和日本流浪漢現(xiàn)狀的對比分析[J].內(nèi)蒙古民族大學(xué)學(xué)報，2007（1）：6.

[2][5]林彥.乞討權(quán)在美國確立的過程[J].比較法研究，2008（1）：122，132.

[3]張云昊.乞丐人群的分類、形成機制及對策[J].南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報，2007（3）：47.

[4]管健.城市職業(yè)乞丐現(xiàn)象透析[J].社會，2004（6）：57.

[6]王啟富，劉金國.人權(quán)問題的法律學(xué)研究[M].中國政法大學(xué)出版社，2003：186.