淺談網絡謠言的法律規(guī)制

梁鶯

【摘 要】網絡以開放、即時、平等的特點為公民獲取信息、自由言論提供了寬松的環(huán)境，但也產生了大量的負面產物。網絡謠言作為“網絡十大罪狀”之一，嚴重侵犯公民權益，損害公共利益，危害國家安全和社會穩(wěn)定。抵制網絡謠言，營造健康文明的網絡環(huán)境已成為社會各界共識。因此，分析近五年來的主要熱點網絡謠言事件，探討我國法律在規(guī)制網絡謠言方面的不足，并提出相應的法律建議已成必要。

【關鍵詞】網絡謠言；社會公害；自由

一、網絡謠言的法律定義

謠言在我國現(xiàn)行法律上沒有明確定義，但有所規(guī)范。例如《刑法》第106條對“以造謠、誹謗或者其他方式煽動顛覆國家政權、推翻社會主義制度的”行為定罪處罰；《治安管理處罰法》第25條對“散布謠言，謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的”行為予以治安行政處罰。從上述規(guī)定可知，我國法律上認定的“謠言”應當屬于經證實的“虛假”信息，而不是“未經證實”的信息。

網絡謠言與傳統(tǒng)謠言在本質上是相同的，只是傳播的媒介轉向了網絡平臺。因此，我們可以從法律角度將網絡謠言定義為：在網絡上生成或發(fā)布并傳播的，沒有事實根據或捏造的虛假信息。

二、網絡謠言的特點

網絡謠言雖然與傳統(tǒng)謠言的本質相同，但它也具有如下區(qū)別性：

（一）網絡謠言的傳播速度更快，影響范圍更廣。由于傳統(tǒng)謠言具有通過人群口頭傳播的特點，因此影響范圍較小。而網絡謠言的電子傳播方式突破了時空的限制，使得謠言能在幾小時甚至幾分鐘內就可以形成幾何式的增長，甚至演化成規(guī)模龐大、跨越國界的謠言。例如曾有謠言曰“金庸先生去世”，由于該謠言為新浪微博實名認證用戶“中島”所發(fā)布，并且發(fā)布時間信息精確到分、醫(yī)院信息似乎又具體可信，因此幾分鐘內該謠言即產生了上萬次的轉發(fā)量，以致很多媒體甚至準備開辟悼念專版。

（二）網絡謠言的傳播途徑多。不同于傳統(tǒng)謠言的“點—點”或“點—面”雙重傳播模式，網絡謠言通常借助短信、微博、微信、貼吧、博客、論壇等網絡平臺，呈現(xiàn)出“點—面—面”的多重傳播模式。往往只需極短的時間，相同的信息就會從多個渠道發(fā)布到受眾面，“三人成虎”，又使謠言的真實性和可信度得到強化，前端的接受者成為后端的傳播者，進一步加劇了謠言的擴散。

（三）網絡謠言的傳播互動性強。在網絡中，每個人既可以是信息的編輯者或發(fā)布者，也可以是信息的接受者。網絡謠言借助微博、論壇等互動平臺進行傳播，吸引更多的人加入與謠言有關事件的信息挖掘活動，使得圍繞謠言事件的新聞源越來越廣，并進一步吸引更多的人參與討論，形成一個持續(xù)的連鎖反應。有些討論者不僅提供信息，還會引入個人情緒和看法，運用自己的思維將謠言進行重新解釋和構建，這樣做很有可能使得信息變異，進一步混淆視聽。

以上區(qū)別于傳統(tǒng)謠言的特征，決定了網絡謠言的社會危害性比傳統(tǒng)謠言危害范圍更廣，程度更嚴重，因此有必要采取措施進行規(guī)范。

三、網絡謠言的擴散因素

網絡謠言多為“鎖鏈式傳播”，即由造謠者、傳謠者、網絡媒介和政府等多個主體的行為因素共同構成。

（一）造謠者的情感宣泄和別有用心。這是從傳播源的角度看網絡謠言的產生。任何謠言的產生都有其深刻的社會歷史根源。一方面，在社會轉型期的中國，很多人對貧富懸殊、就業(yè)難等社會現(xiàn)象不滿，網絡平臺為成為人們發(fā)泄不滿情緒的安全出口。另一方面，某些別有用心的人也利用網絡平臺刻意制造蠱惑人心的謠言，為了達到自己不可告人的目的而惡毒攻擊他人乃至政黨和國家。如2011年“6·11增城事件”中，網民陳夢凌將政府工作人員與擺攤小販之間輕微的肢體沖突夸張成命案，并發(fā)布煽動性的語言鼓動網民阻截國道，嚴重擾亂了社會交通秩序。

（二）受眾的識別能力差和從眾心理。這是從受眾的角度看網絡謠言的散播。一方面，人們的認識水平和網絡素養(yǎng)存在差距。我國網民結構存在低齡、低學歷的特點，而這類人群普遍缺乏辨析和自律能力，很容易被虛假信息所誤導。另一方面，網民存在普遍的從眾心理。當謠言發(fā)生時，許多人會喪失理性判斷，夾雜著心中的不滿而選擇隨波逐流、跟風造謠。即使少數(shù)人堅持真理，也會被絕大多數(shù)非理智的聲音洪流所淹沒。如貴州翁安打砸搶事件發(fā)生后，網上謠傳當?shù)卣賳T貪贓枉法、壓榨百姓，以致官逼民反。許多網民對此消息表示支持，并大量轉帖傳播這類信息。

（三）網絡媒介的“不把關”行為。這是從傳播媒介的角度看網絡謠言的散播。傳統(tǒng)新聞人對消息可靠性的把握和可傳性的選擇比較嚴格。新媒體時代的網絡提供了全球性平臺以便網民發(fā)出聲音，但網民并未因信息傳播能力增強而在發(fā)布時變得更加謹慎。網絡媒體過于看重時效性，而忽視了對新聞內容的“把關”。甚至有一些網站在競爭壓力面前不顧事實，利用人們對新、奇、特消息的興趣編造謠言提升點擊率，如某網站經營者為了提高點擊率而散布保定非典謠言。

（四）政府“代言人”危機處理能力欠缺。這是于整個傳播過程而言的。一方面，政府事先沒有及時公開信息。政府為了維護政績或保障社會穩(wěn)定，常選擇集體沉默或是掩蓋事實真相。而公眾急于探求真相，在信息不對稱的情況下，只能從其他渠道獲取信息，給謠言制造了可趁之機。如在2011年的溫州動車事故中，由于鐵道部等有關部門沒有及時公布事故發(fā)生的原因和死亡人數(shù)，導致謠言在網上瘋傳，嚴重損害了政府形象。另一方面，政府事后沒有有力懲處造謠者。在實際執(zhí)法活動中，政府很少對造謠者使用刑事處罰，多采罰款、拘留等治安行政處罰，更多時候不予處理。根據近五年的網絡謠言熱點事件的統(tǒng)計，過半的造謠者未受到法律制裁，至于其他一般性網絡謠言事件的制造者更是大多逍遙法外。這導致很多潛在的造謠者抱有僥幸心理，為了達到不正當?shù)哪康?，罔顧法律，肆意踐踏他人、社會乃至國家的利益。

四、我國對網絡謠言的法律規(guī)制及其不足

我國法律一般根據謠言的社會危害性對散布謠言的行為予以制裁，近年頒布了一些網絡專門立法來進行規(guī)范。但總體而言，面對來勢兇猛的網絡謠言，立法、執(zhí)法都存在不足，對網絡謠言防治效果并不理想。

（一）針對造謠者的法律責任體系不完善

在制裁網絡謠言方面，除《侵權責任法》、《治安管理處罰法》、《刑法》等傳統(tǒng)法律外，《全國人大常委會關于維護互聯(lián)網安全的決定》、《計算機信息網絡國際聯(lián)網安全保護管理辦法》、《互聯(lián)網信息服務管理辦法》等法律法規(guī)也作了原則性規(guī)定，但仍然存在不足。

在行政責任方面，《治安管理處罰法》第25條規(guī)定，散布謠言，故意擾亂公共秩序的，處10日以下拘留10日，500元以下罰款?！队嬎銠C信息網絡國際聯(lián)網安全保護管理辦法》、《互聯(lián)網信息服務管理辦法》也規(guī)定，通過互聯(lián)網制作、復制、發(fā)布、傳播謠言的，依法予以處罰。事實上，僅僅對極少數(shù)被追究法律責任的造謠者給予治安拘留或罰款，并不足以震懾造謠者。

在刑事責任方面，制裁網絡謠言的罪名體系以及法定刑與網絡社會的發(fā)展不適應。在罪名體系方面，《刑法》規(guī)定的煽動分裂國家罪，煽動顛覆國家政權罪，編造并傳播證券、期貨交易虛假信息罪，損害商業(yè)信譽、商品聲譽罪等罪名只是針對特定類型的謠言而言，對于某些謠言，如非恐怖信息謠言，即使嚴重損害了社會秩序和國家利益，也難以適用。因此，只有當散布謠言行為符合現(xiàn)有刑法犯罪構成要件時才能動用刑事制裁，如“6·11”增城事件中對當事人按煽動暴力抗拒法律實施罪定罪處刑，在“艾滋女”事件中對造謠者以侮辱罪、誹謗罪定罪處刑。而絕大多數(shù)沒能觸犯刑法的造謠者，盡管造成了嚴重的社會危害，卻可逍遙法外。

在法定刑方面，我國《刑法》中用于制裁網絡謠言的部分罪名在刑期規(guī)定上偏低，與網絡謠言的社會危害性不相適應。以損害商業(yè)信譽、商品聲譽罪為例，其法定刑為“二年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金”。也就是說，對于行為人利用網絡謠言實施損害商業(yè)信譽、商品聲譽的行為，無論后果如何，懲罰都在“二年以下”。類似地，誹謗罪的法定刑為“三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利”，也是刑期偏低。刑期偏低違背了罪刑相適應原則，可致罪刑失衡。

上述問題說明，我國《刑法》還未體現(xiàn)出網絡謠言的較大社會危害性，行政責任與刑事責任之間存有脫節(jié)，刑罰制度不完善，客觀上縱容了網絡謠言。

（二）現(xiàn)行訴訟制度對網絡謠言受害人不利

網絡實名制還在起步階段，加之網站沒有義務向受害人提供造謠者、傳謠者的真實信息，若公安機關不予立案協(xié)助，受害人往往很難獲取造謠者、傳謠者等侵權人的真實信息。而根據《民事訴訟法》，若要提起訴訟，必須“有明確的被告”。在被告身份、地址信息不明確的情況下，法院往往以無明確的被告為由不受理或駁回原告的訴訟，使受害人陷入“有權無能”的尷尬局面。

在刑事自訴方面，也有相同的問題。根據《刑法》第246條和《刑事訴訟法》第204條，誹謗罪除了嚴重危害社會秩序和國家利益的以外，實行不告不理，受害人應當自行提起刑事訴訟。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第259條第4項的規(guī)定，“有明確的被告人”是人民法院受理刑事自訴案件的要件之一。因此，受害人在無法獲取造謠者、傳謠者真實身份、地址信息的情況下，同樣難以提起刑事自訴。

（三）網絡實名制治理網絡謠言效果不佳

近年來，為了應對網絡匿名所帶來的違法信息泛濫的問題，政府在手機、微博、論壇等平臺網站開始推行實名制。據統(tǒng)計，到2012年3月，新浪等各大主要門戶微博網站全都實行了實名制，所有未實名認證的用戶都無權評論和轉發(fā)，只能瀏覽。去年底通過的《全國人大常委會關于加強網絡信息保護的決定》第6條規(guī)定，網絡服務提供者為用戶提供信息發(fā)布服務，應當要求用戶提供真實身份信息。不過，這種“前臺匿名、后臺實名”的雙軌網絡實名制對網民依然有匿名的保護，未能明顯消除“網絡污染”。中科院的調查結果顯示，34%的受調查者認為實名制防不了“小人”，治標不治本，最終走不出“上有政策，下有對策的怪圈”。

（四）信息公開制度不健全

我國《政府信息公開條例》規(guī)定了政府公開信息、澄清真相的義務。其第6條規(guī)定：“行政機關應當及時、準確地公開政府信息。行政機關發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會穩(wěn)定、擾亂社會管理秩序的虛假或者不完整信息的，應當在其職責范圍內發(fā)布準確的政府信息予以澄清。”但在實踐中，政府信息公開的程度往往取決于領導，公民申請信息公開屢屢受阻，信息公開執(zhí)行力弱，特別是老百姓關注、需要的信息，因諸多原因，很難公開。有統(tǒng)計顯示，條例施行這幾年，在執(zhí)行上完成率不足兩成。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，主要在于：條例的規(guī)定過于籠統(tǒng)，公開與不公開的法律界定不夠明確，政府往往以不屬于公開內容或涉及國家秘密為由而拒絕公開；條例對公開的范圍雖有規(guī)定，但對公開信息的時間、質量缺乏制度性約束；條例只是行政法規(guī)，無法和《檔案法》、《保守國家秘密法》等法律相銜接；條例僅限于政府信息的公開，不涵蓋黨務、司法等領域的信息；這都使得公民的知情權形同虛設。在面對危機事件時，政府官員往往傾向于不公開信息，在澄清網絡謠言方面顯得猶豫不決，吞吞吐吐，錯過應對網絡謠言的最佳時機，損害政府公信力。

五、治理網絡謠言的法律建議

網絡謠言的產生和泛濫，深層地揭示了公民的知情權、輿論監(jiān)督權、言論自由權和受害者的名譽權、國家機關信息公開義務以及社會利益之間的矛盾。近年來，我國在治理網絡謠言方面取得了一些成績，但由于缺乏制度化、體系化的應對和協(xié)作機制，目前的治理措施往往具有暫時性、偶然性、隨機性、運動性等缺陷。因此有必要完善相關法律制度，為治理網絡謠言構建一個長效的法律治理機制。

（一）完善造謠、傳謠行為的刑事責任制度，提高法定刑

鑒于網絡謠言傳播快，即使及時辟謠也可能難以避免其造成較大社會危害，建議采取“醉駕入刑”的思路，強化處罰力度，構建對造謠者的完整的法律責任體系，加大對網絡造謠者的法律震懾。一是修改《刑法》第291條之二的規(guī)定，取消“編造爆炸威脅、生化威脅、放射威脅等恐怖信息”的限定，對所有嚴重損害社會秩序和國家利益的謠言均設定刑事責任，以填補造謠者刑事責任的空白。二是提高利用網絡謠言進行誹謗犯罪的法定刑，建議增加“情節(jié)特別嚴重”的情形。對于損害商業(yè)信譽、商品聲譽罪，增加規(guī)定：“情節(jié)特別嚴重的，處二年以上七年以下有期徒刑”。所謂“情節(jié)特別嚴重“，可以從散布謠言行為動機、傳播范圍、行為后果等方面考慮，如造成死傷結果、巨大經濟損失或企業(yè)破產、社會恐慌、引起群體性事件等。對于誹謗罪，增加規(guī)定：“情節(jié)特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑?！?/p>

（二）完善訴訟制度，允許謠言受害人根據造謠者、傳謠者的注冊賬號先行起訴

由于網絡的匿名性造成受害人難以自行查明造謠者、傳謠者的真實身份，從而無法正常提起民事訴訟和刑事自訴追究造謠者、傳謠者的法律責任，建議對《民事訴訟法》第119條第2項規(guī)定的“有明確的被告”和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第259條第4項規(guī)定的“有明確的被告人”做擴大解釋，即“有明確的網絡注冊賬號”可以認定為有明確的被告或被告人，可以提起訴訟。具體而言，受害人可以對匿名造謠者按照“網名”先起訴，待立案后通過法院職權查明造謠者、傳謠者的真實身份信息，進而追究其法律責任。如此就極大地便利了謠言受害人尋求民事、刑事救濟，對造謠者、傳謠者也能起到切實的阻嚇效果，而不是一味地依賴政府的行政手段。

（三）完善信息公開制度，提高信息公開質量，擴大信息公開范圍

鑒于現(xiàn)行《政府信息公開條例》的弊端，建議制定《信息公開法》，擴大信息公開范圍，將黨務信息、司法信息納入到信息公開范圍，增加權力運行的透明度，減少網絡謠言的制造空間。同時應提高信息公開的質量，明確規(guī)定信息公開的真實性、準確性、完整性和及時性要求，讓公開的信息更貼近社會公眾的需求，增加信息的可信度和公信力，壓縮小道消息的生存空間。此外，還應改革現(xiàn)有的官員政績評估制度，將官員的信息公開狀況納入到政績的考察指標中，提高對信息公開工作監(jiān)督的持續(xù)性和有效性，敦促官員提高應對網絡謠言的能力。

（四）提高執(zhí)法力度和效率，建立日常執(zhí)法長效機制

法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。為了讓網絡用戶多一點“自我控制”，除了加強普法和法制教育外，更應注重以執(zhí)法促守法，通過違法必究，特別是對熱點謠言事件的制造者依法處理，警示“網界”，使網民將守法變成一種習慣。同時，為了提高日常執(zhí)法效率，一方面應積極推進大部制改革，改變國信辦、廣電總局、新聞出版總署、文化部、工信部等部門對網絡信息的“多龍治水”模式，合并相近職權，相對集中行政處罰權，減少執(zhí)法協(xié)調成本；另一方面應改變“運動式”的多部門聯(lián)合執(zhí)法模式，建立執(zhí)法信息共享和執(zhí)法協(xié)調機制，實現(xiàn)真正有效、長效的日常執(zhí)法，讓網絡謠言等違法信息沒有喘息的時空。