危機事件中網(wǎng)絡(luò)謠言的理性追責問題

陳堂發(fā)?

摘 要：危機事件中脫離真相或事實的網(wǎng)絡(luò)謠言因為強烈歸因心理支配而難以避免，該類謠言區(qū)別于其他類型謠言，其承載著特殊價值，即它是基于公眾利益訴求的知情權(quán)的直接反映。基于合理、合法利益的訴求或保護而產(chǎn)生的知情權(quán)，應(yīng)該屬于憲法性權(quán)利，在法益衡量中理應(yīng)處優(yōu)先地位。危機事件中的謠言應(yīng)以行政處罰為主，且充分考量官方渠道信息公開是否及時、透明的因素，謠言處罰應(yīng)以信息封鎖行為的處罰為要件。對于確由保守秘密的實際工作需要而不公開信息，政府應(yīng)承擔舉證責任以證明拒絕告知的合理性。對謠言的刑事懲治只宜作為謠言治理的補充手段，刑事責任的追究應(yīng)該設(shè)置苛刻條件，謠言后果足以明顯威脅危機處置措施的有效性，或者謠言已經(jīng)演變?yōu)榈湫驼我庾R形態(tài)屬性的反國家利益、主權(quán)利益輿論，而言論后果性質(zhì)的判斷應(yīng)依據(jù)“多數(shù)人標準”。

關(guān)鍵詞：危機事件；網(wǎng)絡(luò)謠言；追責謙抑性；法益衡量

中圖分類號：G21 文獻標識碼：A 文章編號：1672-8122（2016）10-0004-03

一、引 言

新媒體運用的高度社會化、生活化，使得危機事件中的謠言擴散與治理成為異常突出的社會公共問題、法律問題。2013年9月，最高人民法院、最高人民檢察院就涉及謠言刑事案件的法律適用出臺了《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對網(wǎng)絡(luò)造謠傳謠構(gòu)成犯罪的要件予以明晰，以嚴厲的刑事懲治手段治理網(wǎng)絡(luò)謠言犯罪行為。2015年8月，《刑法修正案（九）》專設(shè)條款就網(wǎng)絡(luò)媒體惡意編造、傳播虛假信息，嚴重擾亂社會秩序構(gòu)成犯罪行為，以編造、傳播虛假信息罪懲處。除此之外，《治安管理處罰法》就制造、擴散謠言構(gòu)成的一般性違法行為所應(yīng)承擔的行政處罰予以規(guī)定。僅從這些法律條文規(guī)定的形式要素看，其對依法治理網(wǎng)絡(luò)謠言、追究法律責任確實提供了明確的、具有操作性的依據(jù)。但任何法律所保護的利益即法益都應(yīng)當考慮其正當性、合理性、公正性，而已有的“謠言”條款疏于區(qū)分不同性質(zhì)，僅是籠統(tǒng)地使用“謠言”概念，這可能導致法益衡量原則的虛置。由于危機事件本身的不確定性、未知性，謠言作為一種信息類型，與危機事件的處理過程形影不離。危機事件具有顯著的公共利益、公眾利益關(guān)聯(lián)性，而且它對暗示或?qū)で笫录嫦嗍怯蟹e極價值的，因此，該類謠言責任的法律規(guī)制應(yīng)該有別于其他類型謠言。

二、危機事件中的網(wǎng)絡(luò)謠言承載特定價值

對于謠言的認知與判斷，無論理論層面還是經(jīng)驗層面，均采取否定性態(tài)度。我們傾向于將謠言本質(zhì)界定為沒有事實根據(jù)的傳聞，故意捏造的消息，無中生有，是造謠者的主觀臆想，編造、擴散者存有主觀的惡意動機。實際上，對于復(fù)雜的謠言現(xiàn)象，這種認知、判斷難免過于簡單化了。謠言作為個體認識與應(yīng)對外在客觀世界的產(chǎn)物，西方學者對其本質(zhì)表述更具價值評估上的中立性，如美國學者桑斯坦主張“虛假”并非謠言的界定標準，謠言的根本特征是區(qū)別于精確性的不可知性[1]。美國學者奧爾伯特也持類似觀點，謠言是未經(jīng)證實性的信息，即謠言僅在缺乏“證據(jù)的可靠標準”時盛行，這是謠言區(qū)別于新聞和科學的規(guī)定性[2]。法國學者卡普費雷則在“未經(jīng)證實”基礎(chǔ)上增加了“非官方性”，謠言是在社會中出現(xiàn)并流傳的未經(jīng)官方公開證實或者已經(jīng)被官方所辟謠的信息[3]。美國學者希布塔尼對謠言持更樂觀態(tài)度，謠言是議論過程中產(chǎn)生的即興新聞，它既是一種信息的擴散過程，又是一種解釋和評論的過程[3]。

危機事件中謠言之所以能夠極易迎合公眾的需求，一方面，基于一些普遍存在的認知心理特征，如為了節(jié)省時間和精力，人們更喜歡相信直覺，愿意靠以“故事”形式呈現(xiàn)的感覺作出判斷，而放棄是否有論據(jù)的分析。如果謠言所包含的信息聽起來很順暢、容易被理解，且符合我們的價值期待，能夠證實或強化我們已有的信念，就會本能地相信它是真的。此即所謂“認知流暢性”理論[4]。該理論強調(diào)，人們接受他人觀點，是由于自己缺乏相關(guān)信息。當他發(fā)現(xiàn)周邊的人都處于認同狀態(tài)，他就會選擇服從周邊人意見。謠言像滾雪球一樣，不斷鞏固與聚集力量[1]。

另一方面，謠言對于人們更為重要的價值在于它是基于公眾利益訴求的知情權(quán)的直接反映。危機事件中，基于合理、合法利益的訴求或保護而產(chǎn)生的知情權(quán)，應(yīng)該屬于憲法性權(quán)利，在法益衡量中理應(yīng)處優(yōu)先地位。危機事件中的一切事項是否及時、充分公開，顯著涉及公眾知政權(quán)與社會知情權(quán)的尊重與保障問題。依憲治國就是依憲治權(quán)，公權(quán)力掩蓋危機事件中的信息實際上是違憲行為。涉及知政權(quán)與社會知情權(quán)的信息公開，既是民主政治的基本要求，更是依憲治國、依憲治權(quán)的必備條件。特定信息的公開與依憲治權(quán)、依法理政具有內(nèi)在關(guān)系，涉及知政權(quán)與社會知情權(quán)的信息公開是民主政治框架的構(gòu)成部分，知情權(quán)的范圍、公共信息的透明度是民主化程度的重要參照系數(shù)。危機事件的知情權(quán)不可替代地成為知政權(quán)、監(jiān)督權(quán)的載體。知情權(quán)作為法定權(quán)利應(yīng)具備充分的制度性條件，危機事件的知情權(quán)更具法治價值、民主價值。從憲法層面強化以知政權(quán)、社會知情權(quán)為內(nèi)涵的危機困境中的表達權(quán)，以政府角色在于促進、服務(wù)民眾利益的社會共識為基礎(chǔ)，收縮對秘密事項設(shè)定的自由裁量權(quán)。

危機事件處理是對政府執(zhí)政能力的檢視，相關(guān)信息如何公開并非取決于政府單方意志，應(yīng)當兼顧以公意為基礎(chǔ)監(jiān)督事件背后的權(quán)力與信息處理，有助于化解危機的效果目標。一方面，從憲法的政治意義、權(quán)利位階角度考慮，需要平衡危機事件的信息保密與信息公開可能產(chǎn)生的利益影響，強調(diào)國家利益、公共安全與公共秩序的秘密事項當然性保護與關(guān)系民眾政治利益、經(jīng)濟利益與精神利益的信息公開之間加以取舍的優(yōu)先性。特別值得注意的問題是需要消除“國家秘密事項”模糊性，壓縮相關(guān)主體對秘密事項裁定享有過度的自由裁量權(quán)，對于危機事件的信息保密處置，應(yīng)依法確立信息公開必然危害政治價值范疇利益的證明義務(wù)為保密條件；另一方面，危機事件中的歸因心理與“不公開是準則，公開是例外”的信息處理習慣必然產(chǎn)生沖突，知情權(quán)的及時救濟、事后救濟尤為重要。從權(quán)利救濟考慮，前置的救濟方式應(yīng)強調(diào)，政府所主張的信息保密權(quán)力的強制行使以及時提供足夠說明信息公開可能或必然產(chǎn)生明顯損害后果為前提條件，并有特設(shè)機構(gòu)的及時裁定與“程序正義”的制度規(guī)定，即由全國人大或省、直轄市人大常設(shè)的事故調(diào)查與信息處理機構(gòu)及時做出裁定，危機事件出現(xiàn)即啟動工作程序，民眾對信息及時公開的具體事項存在不滿，該機構(gòu)應(yīng)行使強制公開權(quán)力，切實收縮秘密事項靠單方意志設(shè)定的行政自由裁量權(quán)；后置的救濟方式則強制采取保密行為導致侵犯民眾知情權(quán)的抽象違法行為，應(yīng)經(jīng)由行政訴訟、公益訴訟手段對知情權(quán)救濟，訴訟事項可包括隱瞞敏感信息、組織刪帖行為導致社會輿論嚴重不滿，并由信息掌控方的被告承擔無過錯的舉證義務(wù)。

三、危機事件中的網(wǎng)絡(luò)謠言追責應(yīng)體現(xiàn)謙抑性

就某些危機事件中的謠言性質(zhì)而言，一是被“界定”為虛假，是權(quán)力意志表態(tài)，并不等同于不存在；二是“虛假性”并非和真相毫無關(guān)系，事后有可能被證明屬實或部分屬實。法律規(guī)定的粗疏性使得該類網(wǎng)絡(luò)謠言可能蘊涵的政治價值被完全忽略。因為對這類謠言實施明顯超出合理限度的懲罰，實際上是對危機事件背后公權(quán)力的失職、瀆職行為施加了一種違法性保護。

從被追責的危機事件中的網(wǎng)絡(luò)謠言類型分析，包括了三種類型：一是事實錯誤（完全沒有事實依據(jù)或事實要素的真假混雜）的信息；二是兩種事實之間的因果關(guān)系因發(fā)布者編造而“被明確”（“因”是事實，“果”也是事實，但實際上兩個“事實”之間無因果關(guān)系）的信息；三是發(fā)布者雖未“明確”兩種事實之間的因果關(guān)系，但接受者基于事實編排的邏輯而自構(gòu)這種因果關(guān)系（發(fā)布者未明說“因為事實A所以事實B”，只是提供“事實A，事實B”，因為事實A、事實B的先后編排，會產(chǎn)生因果關(guān)系的暗示）的信息。就法律意義上的“過錯”來看，第一類系主觀為之的擴散虛假事實，屬于故意的過錯，但是否應(yīng)該被追究刑事責任，必須強調(diào)“結(jié)果”而非“動機”構(gòu)成要件；第二類系發(fā)布者錯誤地表達意見，導致意見與事實的混淆，一般以“過失的過錯”論處。危機事件謠言的責任追究雖然適用“過錯責任”原則，但必須考慮危機事件處置過程及當時信息公開環(huán)境的特殊性；第三類為發(fā)布者客觀呈現(xiàn)事實，應(yīng)認定為無過錯，不應(yīng)被追究任何法律責任。

其一，刑事責任追究必須理性解釋犯罪構(gòu)成要件。目前法律關(guān)于網(wǎng)絡(luò)謠言的法律責任承擔主要有兩個方面的法律依據(jù)，一是《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》（2013）結(jié)合《刑法》相關(guān)條款，規(guī)定“利用信息網(wǎng)絡(luò)編造、故意傳播虛假恐怖信息”構(gòu)成犯罪的，應(yīng)承擔刑事責任；二是《治安管理處罰法》規(guī)定“散布謠言，謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序”，尚不構(gòu)成犯罪的，應(yīng)承擔行政處罰責任。但在執(zhí)法實際與法律適用過程中，仍然存在明顯的問題：其一，以刑事責任代替行政責任，人為降低構(gòu)成犯罪行為以嚴重后果為要件的標準；其二，未能區(qū)分謠言的不同性質(zhì)，忽略違法行為的不同客觀條件與主觀過錯程度，執(zhí)法存在籠統(tǒng)性，特別是危機事件中的謠言責任定性問題。危機事件中的謠言生產(chǎn)與信息公開義務(wù)存在密切關(guān)系，謠言責任的承擔應(yīng)該充分檢視信息公開的滿足程度，責任的設(shè)置應(yīng)該置于彈性框架內(nèi)，法律責任追究體現(xiàn)應(yīng)有的謙抑性，即刑事責任追究應(yīng)該設(shè)置苛刻條件，謠言后果足以明顯威脅危機處置措施的有效性，或者謠言已經(jīng)演變?yōu)榈湫驼我庾R形態(tài)屬性的反國家利益、主權(quán)利益輿論，且言論后果性質(zhì)的判斷應(yīng)依據(jù)“多數(shù)人標準”。

刑法對犯罪構(gòu)成要件的字面規(guī)定必須依賴于何種法益優(yōu)先性的解釋，在此基礎(chǔ)上，確認行為的違法性與有責性是否達到科罰的程度；罪刑法定原則并不排斥法條的理性解釋，解釋的目的在于確認行為的違法性達到了應(yīng)受刑事處罰的程度。作為謠言構(gòu)成犯罪要件的社會危害性，其所指若為客觀危害與主觀惡性的統(tǒng)一，適用條款的解釋應(yīng)側(cè)重該行為具有應(yīng)受刑罰的社會危害性。若其所指為違法類型，則適用條款的解釋應(yīng)強調(diào)該行為具有值得科處刑罰的違法性[5]。危機事件的信息處理可適用刑事懲治政策僅限定為兩種情形：一是謠言擴散使得危機事件處治的環(huán)境與條件明顯惡化，導致符合刑法所規(guī)定的極其嚴重后果；二是信息掌控主體因不適當或不必要地封鎖信息，導致嚴重的因應(yīng)性后果，信息掌控主體應(yīng)被追究刑事責任。而在刑事程序完善方面，應(yīng)該細化舉證責任分配的公正性，以“尋釁滋事罪”“誹謗罪”予以刑事懲治，需要完善“程序正義”問題。

從該類謠言產(chǎn)生的系列因素與其他類謠言存在明顯的不同考慮，法律責任設(shè)置的謙抑性表現(xiàn)在以行政責任追究為主。危機事件的信息管理涉及行政責任承擔的主體有兩類：掌控信息但不作為或亂作為的官方主體；利用互聯(lián)網(wǎng)傳播謠言并產(chǎn)生實際消極影響的表達者。對于民眾認為應(yīng)該第一時間公開的信息，掌控信息的主體未及時公開的，需要確立及時而非滯后的解決機制，信息主體若拒絕提供信息應(yīng)承擔證明自己具有正當理由的義務(wù)，民主政府要求以信息自由為準則，“準則”需要證明的是不公開的例外，控制方必須證明不能履行提供信息義務(wù)的合法性。少數(shù)地方政府已經(jīng)意識到危機事件的信息及時公開對于提升政府善治水平及能力的重要性，如江蘇省政府辦公廳2016年5月27日發(fā)布的《2016年全省政務(wù)公開工作要點》就特別指出，遇重大突發(fā)事件時，負責處置的地方和部門是信息發(fā)布第一責任人，特別重大、重大突發(fā)事件發(fā)生后，6小時內(nèi)必須首次發(fā)信息，24小時內(nèi)要舉行新聞發(fā)布會。否則，責任人將被追究行政責任[6]。對于根據(jù)單方意志動用權(quán)力與資源刪帖行為，建立不當作為的追責制度，除非證明刪帖的合理性與合法性。危機事件中的謠言傳播是否追究行政責任，需要確立防止執(zhí)法擴大化的依據(jù)，一是表達者無視官方已經(jīng)及時通報的相關(guān)情況而編造信息造成特定的輿論環(huán)境明顯惡化的，二是表達者在官方應(yīng)及時通報而未能通報相關(guān)情況前編造不實信息并直接導致危機事件處理的成本增加的。

其二，行政責任追究兼顧“實際后果”與“管控主體過錯程度”。危機事件處理中，謠言滋生的主要原因之一就是核心信息的封鎖，謠言責任的追究必須考慮這樣的誘導因素，謠言治理應(yīng)以行政處罰為主，責任設(shè)立必須充分考慮官方渠道信息公開是否及時、透明的因素，以謠言擴散的實際后果區(qū)分謠言的社會危害性程度，構(gòu)建謠言甄別與責任承擔的“結(jié)果論”判別標準，以信息是否及時、真實公開區(qū)分謠言擴散行為的過錯程度，確由保守秘密的實際工作需要而不公開信息，政府應(yīng)承擔舉證責任以證明拒絕告知的合理性。謠言處罰應(yīng)以信息封鎖行為的處罰為前提條件?；谛畔⒉煌该鳝h(huán)境、依據(jù)主觀合理推測而生產(chǎn)的謠言，無實質(zhì)性的不利后果產(chǎn)生或可能但非必然生產(chǎn)、不能被舉證的消極社會影響，無需追責。該類網(wǎng)絡(luò)謠言的治理采取“實際后果”與作為環(huán)境與條件因素的“信息管控主體過錯程度”并重原則，可具體分列出四種不同情況：信息管控主體有明顯過錯，謠言無實際不利影響；信息管控主體有明顯過錯，謠言產(chǎn)生了實際不利影響；信息管控主體無明顯過錯，謠言無實際不利影響；信息管控主體無明顯過錯，謠言產(chǎn)生了實際不利影響。結(jié)合客觀環(huán)境與條件細化責任類型，以刑事處置為輔，行政責任或免予追責為主。

參考文獻：

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[2] （美）奧爾伯特著.劉水平等譯.謠言心理學[M].沈陽：遼寧教育出版社，2003.

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[4] 人為何會輕信朋友圈謠言？[N].廣州日報，2016-03-28.

[5] 張明楷.實質(zhì)解釋論的再提倡[J].中國法學，2010（4）.

[6] 江蘇規(guī)定重大突發(fā)事件發(fā)生6小時內(nèi)必須首次發(fā)信息[N].新華日報，2016-05-29.

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