英國議會制的起源和形成

袁傳旭

英國的議會發(fā)端于一個叫做賢人會議的組織，文獻記載最早見于八世紀(jì)中葉，是一種特有的中央機構(gòu)，由國王主持，賢人會議由高級教士、貴族組成，包括國王近臣、王室寵幸和地方官員。據(jù)記載，在931年3月召開的賢人會議中，有坎特伯雷和約克兩個大主教，威爾士的兩個親王，十七個主教，五個修道院院長，十五個地方官和五十九個塞恩，共一百零一人。934年的溫徹斯特賢人會議中，有大主教和主教十九人，修道院院長四人，威爾士貴族四人，地方官十四人和五十二個塞恩，共八十一人。

賢人會議擁有行政、立法和司法權(quán)力，參與國家稅收、外交、防務(wù)和分封等重大決策活動。賢人會議是國家的最高法庭，有權(quán)審理各種訟案，包括涉及王室和達官顯貴的要案，地方法庭不能判決的疑難案件，以及涉及地方官員的案件。至九世紀(jì)，賢人會議開始具有廢立國王的職能。賢人會議的另一重要職能是為國王提供有用信息，當(dāng)時交通條件落后，中央和地方信息交流受到限制，國王常要到各地巡幸，并在不同地點召集賢人會議，以求了解更多情況。賢人會議采取群體表決、多數(shù)通過的方式，對英國政治制度的發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。

十世紀(jì)期間，英國郡一級組織得到發(fā)展，國家沒有一個足以統(tǒng)攝全國的機構(gòu)，雖然郡守〔1〕在理論上須對國王負責(zé)，但中央對郡的監(jiān)督是薄弱的。諾曼人征服英國時，威廉為激勵下屬，把土地及時分封給有戰(zhàn)功的諾曼人，成為統(tǒng)轄一方的諸侯。雖然國王是一切土地唯一的所有者，但這些封臣被賜予轄地的統(tǒng)治權(quán)，包括設(shè)置法庭、征稅和強證勞役之權(quán)，其對國王的義務(wù)則是隨國王征戰(zhàn)和交納一定的租稅。由此，封建形式得到發(fā)展。在亨利一世（1100—1135）期間，發(fā)展出一個叫咨議會的封建組織，由全體大佃主或國王認為可備顧問的一些大佃主組成，其主要功能是承認國王所要求的賦稅，協(xié)助供給所需的資料以作規(guī)定稅額的根據(jù)，監(jiān)督各郡和各市籌措款項；同時，議會成員也替所在地人民呈送請愿書并幫助政府考核地方官員的行為。這被認為是英國議會的起源。

隨著封建制度的發(fā)展，社會各階級勢力達到有限的平衡?！皼]有一個國王想建立專制政體”。如果國王破壞封建的約束，諸侯們就可以拋棄對國王的效忠，用戰(zhàn)爭來維護自己的權(quán)利。但是，王朝到了約翰時期（1199—1216年在位），約翰企圖破壞這種平衡，招致教會和各地諸侯的武力反對，戰(zhàn)爭失利后，約翰不得不簽下諸侯們制訂的《大憲章》，《大憲章》規(guī)定不得對商人任意課稅；宣稱“除按照同等人民的合法裁判和按照國家的法律外，不得對自由人加以逮捕、監(jiān)禁、強取財產(chǎn)、逐出境外或任何方式的殺害”。《大憲章》還在組織上作了一項重要安排，設(shè)立由二十四位諸侯組成的常設(shè)委員會，以監(jiān)督約翰對大憲章的承諾，使議會的形成又往前推進了一步。

作為島國，一方面，英國不可能在經(jīng)濟上自給自足，另一方面，陸路運輸費用昂貴，且運輸量有限，較之陸運，海運則有很大的優(yōu)勢。因此，英國發(fā)展商業(yè)既有內(nèi)在需要，又具備地理優(yōu)勢。

商業(yè)發(fā)展涌現(xiàn)出大批商人，他們成為除諸侯之外一種新的稅賦來源，使商人成為繼諸侯集團之外一支不可忽視的、新的政治力量，國事自然也與他們產(chǎn)生不可分割的利害關(guān)系?！俺鞘械目諝馐谷俗杂伞薄Ｉ虡I(yè)的發(fā)展也催生了城市的發(fā)展，它提供給人們新的不依賴土地的生產(chǎn)、生活方式，有組織的活動和法制的建立，由此，公民權(quán)利相應(yīng)得到發(fā)展。

起初，議會是作為王室的收稅機構(gòu)產(chǎn)生出來的，或者說，只是為了便于王室籌款而存在的，因此，議會成員都盡可能避免出席會議，只有在迫不得已的情況下才去赴會。但由于議會具有的收稅、籌款這一性質(zhì)，使得王室逐漸變得離不開議會而行事，特別是在戰(zhàn)爭期間。隨著時間的推移，議會必然要有自身的利益訴求。1257年，亨利三世要求咨議會提供金錢用于戰(zhàn)爭，諸侯拒絕出錢，咨議會并成立了各種委員會，負責(zé)處理政府的具體事務(wù)；咨議會還要求最高法官、大臣和其他官吏及各郡郡守的任命權(quán)。由此，咨議會開始有了議會的名稱。

1264至1265年期間，爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)，結(jié)果亨利三世被西門等諸侯領(lǐng)導(dǎo)的軍隊打敗。隨后召開了咨議會，參加者除了高級教士、男爵和騎士外，還邀請各自治市的二名市民代表參加，咨議會的組成由此發(fā)生了變化，不再單純是一個封建團體，這被認為是英國議會制度的開始。議會規(guī)定王位繼承人必須宣誓擁護新的政府，復(fù)活節(jié)起要留在英國三年。否則，將被剝奪繼承權(quán)。國王宣誓，表示遵守這些規(guī)定。1297年，貴族們對國王的重稅進行了激烈的抵制，取得了“憲章確認書”，愛德華一世承諾將來沒有議會的同意不征新稅，開了一個重要的先例。議會受理的冤情申訴書由愛德華一世或大臣組成的委員會處理。1327年，由于對蘇格蘭的戰(zhàn)爭失敗，諸侯通過議會將愛德華二世廢黜，又開創(chuàng)了一個重要的先例。

愛德華三世期間，為籌集資金應(yīng)付英法百年戰(zhàn)爭，愛德華三世同意讓議會選舉財政大臣，以監(jiān)督所撥付款項的支出情況，審查國王的賬目，這大體上等于承認議會不但有停止撥款之權(quán)，而且含混地承認議會對于款項的用途及相應(yīng)的政策具有間接控制之權(quán)。結(jié)果，議會在課稅的控制上獲得進一步的發(fā)展。盡管此時議會的控制權(quán)形式多于內(nèi)容，但這些先例一旦存在，議會在與國王的斗爭中就有了依據(jù)。

以前議會開會由大諸侯支配，愛德華三世期間，議會開始發(fā)生變化，分成三“院”——諸侯、騎士和市民。大諸侯在一起開會，形成上議院的形式；而代表小地主的騎士與城市商人的代表一起開會，就形成下議院的形式。這種聯(lián)合被認為是“議會權(quán)力增長的關(guān)鍵”，“使下議院有時能離開上議院成為一個獨立行動的權(quán)力機構(gòu)”。

經(jīng)年戰(zhàn)爭使得歐洲大陸國家出于自身安全的需要，摧毀了軍事封建制度，建立起中央集權(quán)的統(tǒng)一國家，隨著封建制度的衰落，議會也隨之衰落，甚至滅亡。但在英國，封建制度的衰落遠沒有歐洲大陸國家那么厲害，貴族制度被完整地保留下來，并且政權(quán)集中在少數(shù)大貴族手里，議會的廣大權(quán)力為貴族統(tǒng)治集團所行使。在他們看來，議會是個能達到支配國家機器的方便手段。其中原因，除了商業(yè)因素外，仍然要歸功于英國的地理條件，由于與歐洲大陸的分隔，不存在邊界糾紛，不易卷入國家之間的戰(zhàn)爭，即使有戰(zhàn)爭，也以海戰(zhàn)為主，所以，國家主要依賴海軍而不需要常備陸軍來保障安全，這使得國王沒有摧毀貴族和壓制人民的手段，不僅如此，國王還必須格外重視商人和市民的力量，因為隨著商業(yè)的發(fā)展，推動了商人與地主士紳的經(jīng)濟交往和聯(lián)合，使得議會特別是下議院的力量得到增強。

1386年，議會發(fā)起針對大臣色福克伯爵的彈劾案，作為攻擊國王臣仆、限制王權(quán)的手段，也是爭取大臣對議會負責(zé)的原始手段。它由下議院作原告，上議院作裁判官。此后，這種新的訴訟手段開始被沿用，并成立了一個名為“聽政院”的監(jiān)督委員會，直接對議會負責(zé)。

理查二世時期，在1389年發(fā)動政變，獨攬大權(quán)。由于國王違背了大多數(shù)貴族的意志而奪得政權(quán)，不能再失去騎士代表和商人代表的擁護，并需要依靠倫敦大多數(shù)商人的財政作后盾，國王與下議院結(jié)盟，下議院初次變成一支不依賴大貴族的政治力量。不久，理查二世由于無情地鎮(zhèn)壓反對派，操縱議會選舉，并武力脅迫議會取得終身課稅權(quán)，勸議會將其權(quán)力移交給一個由國王支配的委員會，使得下議院也不再支持他，被武力推翻，并由議會廢黜。議會的作用比在愛德華二世時，又向前進了一步，那次是愛德華二世的兒子毫無問題地繼承王位，這次是議會擁立了一個按序不該繼位的人為新的國王。因此，新國王亨利四世不得不施行安撫士紳和城市中產(chǎn)階級的政策，其在位期間，議會達到在中世紀(jì)的全盛時期。

至此，當(dāng)選議會議員始成為一種特權(quán)而不再是一種負擔(dān)，各郡開始力求把選舉控制權(quán)保持在士紳手里，新興的自由農(nóng)民積極參加郡法庭的選舉，于是在1419年，議會通過一個限制選舉權(quán)的法案，聲明：因為選舉“近來已由很多或過多的人參加……其中大多數(shù)人資產(chǎn)微薄，他們自以為具有選舉所要求的最尊貴的騎士與所具有的投票權(quán)的身價，實際卻沒有”，選舉權(quán)應(yīng)限于那些“除一切負擔(dān)外至少每年擁有價值為四十先令的自由地產(chǎn)所有者”。1445年又出臺法案，規(guī)定選入議會者須出生士紳門第。

早在此前，選舉已開始受暗中操縱，議會里充斥私黨。由于對選舉權(quán)的限制，選舉人數(shù)量減少，操縱議會成為常事，大貴族們帶著成群的隨從來到威斯敏斯特（皇宮、議會和法院所在地），議會成為他們遂行其愿的工具，于是議會開始墮落。支配議會的集團以一個褫奪公權(quán)令而不必用其他方式的審訊，就能依照法律為其對手定罪。議會的力量源于民意，由于議會自己摧毀了這個基礎(chǔ)，使議會一度喪失其獨立性和作用。

到了都鐸王朝時期（1485—1603），君主制度越來越需要依靠商人和士紳階層的支持，莫爾頓寫到：十六世紀(jì)的資產(chǎn)階級——城中商人和鄉(xiāng)間較進步的小紳士——其力量足以使任何允許他們有發(fā)財余地的政府久握政權(quán)，但還不足以像十七世紀(jì)的資產(chǎn)階級那樣要求直接的政權(quán)。1588年，英國艦隊擊敗西班牙無敵艦隊，商人用自己的船艦和金錢為戰(zhàn)爭贏得了勝利，由此，改變了商人和士紳階層的政治地位，被認為是英國歷史的轉(zhuǎn)折點。莫爾頓寫到：“如果說1588年之前，英國資產(chǎn)階級一直為生存而斗爭，那么，1588年之后，英國資產(chǎn)階級就是在為政權(quán)而斗爭。由此，他們與君主制度的聯(lián)盟開始解體。君主制度也許還需要他們的支持，但他們不再需要君主制度的保護?！蓖旭R·史密斯爵士寫到：“英國至上而絕對的權(quán)力在議會……議會廢止舊法律，制定新法律，發(fā)布命令，改變私人權(quán)利和財產(chǎn)，承認私生子為合法嗣子，規(guī)定宗教形式……給君主要傳訊的人判罪或免罪?？傊h會代表握有中央和地方的權(quán)力?！?/p>

隨著商業(yè)的發(fā)展，“私有財產(chǎn)神圣”的信念開始增強。過去，議會著力限制君主隨意處置臣民財產(chǎn)權(quán)，十七世紀(jì)以后，發(fā)展成為個人神圣財產(chǎn)權(quán)的保護者，商業(yè)秩序與專制政體的沖突加劇，王室認為擁有支配臣民的身體和財產(chǎn)的權(quán)力，而議會則強調(diào)臣民的自由權(quán)利，應(yīng)存在一種在王室之上的基本法律。王室要求擁有他認為國政所需要的征稅權(quán)，下議院則要求僅繳納他認為國政所需要的賦稅。議會給王室的經(jīng)費只能按議會所需要的方式行政，如果王室拒絕，就完全不給。

在詹姆斯一世和查理一世期間，議會為捍衛(wèi)自己的權(quán)利與國王進行了激烈而頑強的斗爭，最終以清教革命的勝利而告結(jié)束，但隨之產(chǎn)生軍事獨裁，議會被打入冷宮。詹姆斯一世期間，議會政治處于低潮，他提出“君權(quán)神授”理論，命令議會把國事托付給國王和樞密院，施行君主專制，聲明：“辯論上帝所做的事情等于侮慢神圣，臣民辯論國王所做的事情等于煽動叛變。我不愿人們辯論我的權(quán)力?！弊h會則答復(fù)，有權(quán)“自由討論一切真正有關(guān)臣民及其權(quán)利或國家的事務(wù)”。于是，1611年，議會被解散。

隨后十年間，詹姆斯只召集了一次議會，即在1614年召開被稱作“無用議會”的會議。議會立即開始批評政府的政策，導(dǎo)致其還沒有處理任何事務(wù)就被解散。但國王的籌款離不開議會的支持，1621年，詹姆斯一世為籌款被迫召開議會，下議院攻擊與西班牙聯(lián)姻的提議，再被解散；1625年6月，新君查理一世召開第一屆議會，議會要求，除非褫奪控制樞密院的柏金漢政權(quán)，否則，不會通過所要求的戰(zhàn)爭經(jīng)費，這是前所未有的主張，議會由此被解散。為了錢，查理一世不得不于次年2月召開被國王安置了親信的新議會，但新議會還是與舊議會一樣頑強，并且立刻開始作彈劾柏金漢的準(zhǔn)備，幾個月后，議會又被解散。政府于是繞開議會強迫借債，拒絕繳款的人被監(jiān)禁或強迫從軍，但該舉措以失敗告終。

1628年，查理一世不得不召集第三次議會。此時，下議院議員的財富（根據(jù)記載，下議院足能收買三個上議院）和社會地位以及他們所代表的階級的社會地位，使下議院取得了領(lǐng)導(dǎo)的地位，而上議院已不是一個獨立存在的勢力，只是有時倒向國王，有時倒向下議院的中間團體。議會抱著更不妥協(xié)的態(tài)度，對提出的要求有了更為明確的觀念。在一位康沃爾鄉(xiāng)紳約翰·伊里奧爵士的領(lǐng)導(dǎo)下，下議院提出了“權(quán)利請愿書”。請愿書指出士兵寄宿和軍法的弊端，要求“沒有任何可以向法律負責(zé)的罪名”就被關(guān)在監(jiān)獄的慣例應(yīng)當(dāng)廢除；“沒有經(jīng)過議會法令的公認，不得強迫任何人從事或交納任何贈予、貸款、樂捐、賦稅或類似的負擔(dān)”?！皺?quán)利請愿書”的意義在于，當(dāng)王室主張有無限主權(quán)做這些事的時候，被要求禁止。議會在通過與國王進行艱苦的討價還價，包括通過補助款之后，查理一世認可了請愿書，但當(dāng)議會要求罷免柏金漢時，查理一世命令議會閉會。

1629年1月，議會復(fù)會，按照“權(quán)利請愿書”的規(guī)定，議會提出一項決議，把以前總是授予國王終身的對進出口的酒及貨物征收的港稅權(quán)力，期限定為一年。議會對“權(quán)利請愿書”的解釋，比查理一世所預(yù)料的遠較嚴(yán)格，于是拒絕這種會使議會完全控制財政的要求，仍按照舊例征收稅款。下議院還通過了三個決定，聲明任何人若想輸入天主教，若建議征收議會所沒有認可的賦稅或“自愿地交納”任何這種賦稅，他就是國家的敵人，自由的敵人。議會于是被解散，不再開會達十一年之久。伊里奧等議會領(lǐng)袖被監(jiān)禁，伊里奧死于監(jiān)獄。

于是，商人和地主鄉(xiāng)紳被迫秘密組織，準(zhǔn)備借國王不得不召集議會的時候開展行動。機會終于到來，英國企圖改造蘇格蘭教會，遭到蘇格蘭的狂暴反抗，迫使查理一世不得不對蘇格蘭發(fā)動戰(zhàn)爭，而國家的財政狀況完全不能招募一支充足的軍隊，于是國王召集議會。1640年4月議會開會，草擬了一封反對蘇格蘭戰(zhàn)爭的請愿書，議會由此被解散，對蘇格蘭的戰(zhàn)爭以失利和賠款而告結(jié)束。

過去，議員都是以個人資格即由于他們在本郡和本市邑的地位而不因為他們的政治關(guān)系被選出來的，自從1628年以后，第一個政黨漸具雛形，他們由一班清教鄉(xiāng)紳和清教貴族組成。1640年秋季議會選舉，政黨領(lǐng)袖們周游全國各地，勸說人們選舉有名的清教徒，商人和地主取得了勢不可當(dāng)?shù)膭倮?，大多?shù)議員決定使王室附屬于一個由他們作主的議會。

面對財源枯竭，查理一世如果不召集議會通過各種可用作擔(dān)保的賦稅，就不能借款，于是通知議會開會。國王的重臣斯托拉福德企圖借機逮捕下議院領(lǐng)袖和調(diào)兵至倫敦，而議會領(lǐng)袖也在密謀，在蘇格蘭軍的支持和倫敦群眾的保護下，國王的計劃流產(chǎn)。1640年11月，議會開會，罷免逮捕了斯脫拉福德等人，斯脫拉福德被以叛逆罪彈劾。以前叛逆罪指反對國王之罪，而現(xiàn)在將叛逆罪定義為反對國家和人民自由的罪，也由此拉開了清教革命的序幕。

隨后，約克駐軍計劃進軍倫敦，釋放斯脫拉福德和解散議會，計劃被發(fā)覺。議會迅速開會，通過褫奪公權(quán)案，提請國王簽字，并通過一個預(yù)防不經(jīng)議會許可而解散議會的議案；而民眾圍繞威士敏斯特舉行示威，勢要攻劫王室，查理一世被迫屈服，斯脫拉福德被斬首。

議會接著通過一系列法令，宣布不經(jīng)議會同意的課稅為非法，并取消星座法庭等特權(quán)法庭。莫爾頓認為這“割斷了舊國家機構(gòu)的大動脈”，他寫到：“以往王室、樞密院、特權(quán)法庭和治安法官組成一個有生命的鏈鎖?，F(xiàn)在中央機關(guān)和所屬機關(guān)之間的鏈鎖被打碎，樞密院和治安法官就永不能恢復(fù)它們舊日的重要性。一個新的國家機構(gòu)必須創(chuàng)造出來，這個國家機構(gòu)的中心不是對國王負責(zé)的樞密院，而是對議會里資產(chǎn)階級負責(zé)的，并且具有新的和較能變通的財政系統(tǒng)和地方行政的內(nèi)閣。”

從傳統(tǒng)和法律上講，武裝部隊的募集和統(tǒng)制一向是王室的權(quán)利和義務(wù)，如果軍權(quán)繼續(xù)掌握在國王手里，會被國王用來對付議會。因此，議會起草大抗議書，聲明不應(yīng)當(dāng)將軍隊委托國王。查理一世企圖逮捕皮姆、漢普頓和另外三個議會領(lǐng)袖，但議會領(lǐng)袖們預(yù)先知道這個消息，倫敦市民立刻行動起來保護議會，查理一世逃到約克。隨后爆發(fā)戰(zhàn)爭，查理一世被議會組織的新模范軍打敗，他不再主張神圣權(quán)利，不得不宣告：“我的愿望是，用已知的本國法律統(tǒng)治國家，并用法律保衛(wèi)臣民的自由和財產(chǎn)……我在上帝鑒臨之下，鄭重而真誠地宣誓，要維護議會的正當(dāng)特權(quán)和自由……尤其不可侵犯地遵守我向本屆議會表示同意的法律?！贝饲?，議會已多次明確其法律的權(quán)威性，以及議會和法院對私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的主張，但出自國王之口予以明確，說明議會在國家中的地位以及私有財產(chǎn)的神圣不可侵犯性得到進一步確認。

之后，追隨查理一世的勢力被清教徒徹底打敗，查理一世被送上斷頭臺，君主政體被廢除，而與此同時，新模范軍變得羽毛豐滿，足以掌控大局，不再愿意將權(quán)力拱手相讓于議會。當(dāng)控制議會的長老派議員企圖遣散新模范軍時，新模范軍遂用武力征服了議會，將長老派議員逐出議會或被關(guān)入監(jiān)獄，議會成為傀儡。英國進入克倫威爾的軍事獨裁時期。

由于獨裁政府賴以一支常備大軍而維持，龐大的軍費開支導(dǎo)致國家長期入不敷出。人民開始認識到，革命沒有給國家?guī)砣魏螙|西。隨著克倫威爾逝去，流亡國外的查理二世被請回國，君主政體重新恢復(fù)。新的議會經(jīng)選舉產(chǎn)生，這次議會存在時間較長，給政治專業(yè)化提供了機會，有組織的、在公認領(lǐng)袖之下行動的政黨產(chǎn)生萌芽。議會分為兩個派別：王權(quán)黨和民權(quán)黨。王權(quán)黨主張保存和加強君主勢力，其后盾是國教會和農(nóng)民；民權(quán)黨是商人、金融家與一些最有勢力的土地貴族的聯(lián)合，他們不依賴王室而存在。查理二世繼位以后，由于其財政掌握在議會手里，國王不能離開議會自主行事。為了擺脫對議會的依賴，其與法國結(jié)盟，獲得了足使他不再需要議會的資助。于是，他采取突然解散議會的手段，使民權(quán)黨人無法集中起來抵抗，四處潰逃，并用王權(quán)黨人代替民權(quán)黨人，擔(dān)任治安法官和倫敦郡守，使政府可以將被傳訊的民權(quán)黨領(lǐng)袖判決有罪。由此，查理二世擁有了無法反抗的力量，議會不再能對查理二世起制約作用。雖然如此，在查理二世執(zhí)政的二十八年期間，商業(yè)擴展一日千里，還是使得民權(quán)黨發(fā)展成為國內(nèi)政治的一支重要力量。

查理二世逝去后，詹姆斯二世繼位，頒布信教自由令，停止一切使天主教不得擔(dān)任文武官員的法律。這使得其失去王權(quán)黨人的支持，而這是維持專制君主政治的基礎(chǔ)。1688年，民權(quán)黨和王權(quán)黨與奧蘭吉王威廉聯(lián)合起來，威廉軍隊登陸英國，詹姆斯二世逃走。隨即，一個宣布自己為議會的協(xié)商會議召開會議，會議請威廉、瑪麗共同繼位，同時向他們提出了一個作為君主制存在條件的“權(quán)利宣言”，內(nèi)容包括：國王不得控制軍隊和審判官，不得未經(jīng)議會同意停止任何法律的效力；財政管理權(quán)永久屬于議會……威廉、瑪麗在接受了這些條件后即位。至此，確立了議會君主制（又稱立憲君主制），國家的重要權(quán)力由王室轉(zhuǎn)移至議會。這場不流血政變史稱“光榮革命”。它的重大意義在于王室與議會達成了妥協(xié)，在限制王權(quán)與確立議會主權(quán)上實現(xiàn)了平衡，避免了清教革命那樣的零和爭斗，開啟了現(xiàn)代議會制度。俟后，議會通過一系列法案，1689年，議會制定了“叛亂法案”，規(guī)定平時必須經(jīng)過議會同意才能征集和維持軍隊，并只能保持一年；同年，議會通過另一法案，給予不信國教的教徒有限的寬容，對王室預(yù)算的金額和用途作出限制性規(guī)定；1694年，議會制定了一個“三年法案”，規(guī)定議會至少三年須召開一次，議員任期不得超過三年（1716年議員任期改為七年，到1911年又改為五年）；1701年，議會制定了具有重要意義的“嗣位法”，規(guī)定國王所作的任何決定，須由同意該決定的樞密院成員即政府大臣簽署；法官更動權(quán)不再屬于國王而屬于議會，確立了議會高于王位、司法獨立王權(quán)的原則。這些法案的通過使議會進一步制度化，英國議會的現(xiàn)代制度形式基本形成。

十八世紀(jì)初，內(nèi)閣制開始形成。在這之前，議會止于通過法律，通過或否決預(yù)算案，把執(zhí)行權(quán)留給王室?，F(xiàn)在，控制議會的政黨從王室那里接收了實際的行政管理權(quán)，國王對內(nèi)閣通過的決定不再否決。內(nèi)閣表面上受到議會的控制，實際上，只要一個政黨在議會里占據(jù)多數(shù)，內(nèi)閣就能控制議會。由此，開啟了政黨政治的時代。但此時內(nèi)閣對議會負責(zé)還是對王室負責(zé)并沒有確定，并且，內(nèi)閣并不一定是由意見一致的人組成；國王仍有相當(dāng)大的選擇大臣之權(quán)，并通過大臣影響內(nèi)閣。

雖然國家政體由君主制轉(zhuǎn)向立憲君主制，但任何權(quán)力不受制約必然產(chǎn)生專制和腐敗，議會制同樣如此，隨著內(nèi)閣對議會負責(zé)格局的形成，這一問題就變得愈益突出，雖然國王對議會能夠起到一定的制約作用。其時，下院議員缺乏代表性，并集中在郡和選邑〔2〕，而在郡和選邑，選民資格受到限制，比例極低，且選民依附于地主、士紳或被議員收買，議會選舉被地主和商人控制；新興的大城市雖然人口稠密，但沒有議員名額。議會上下兩院權(quán)力掌握在大地主貴族和商業(yè)寡頭手里，控制著國家政權(quán)，議會成為他們維護自身利益的工具，各種形式的行賄受賄現(xiàn)象司空見慣，買賣選票風(fēng)行，議員與大臣相互利用，徇私舞弊。

在城市，產(chǎn)業(yè)工人受到不公平對待，失業(yè)嚴(yán)重，他們不僅受到過度剝削，承受超強度的勞動，且工資下降。由于沒有正常的疏解渠道，引起產(chǎn)業(yè)工人激烈的反抗，通過示威、罷工、砸毀機器和起義等手段主張自己的權(quán)利，提出所有人應(yīng)該享有政治平等、“無選舉權(quán)即不納稅”。

由于有清教革命的教訓(xùn)，統(tǒng)治層內(nèi)部對革命表現(xiàn)出整體的排斥，認為民主將產(chǎn)生多數(shù)暴政、腐敗、混亂、恐怖、信仰喪失和軍事獨裁。曾兩度擔(dān)任首相的保守黨領(lǐng)袖迪斯雷利表示，英國人“永遠不會實行民主政體”。統(tǒng)治集團對激進派和共和派過激行為給予了嚴(yán)酷的鎮(zhèn)壓和法律制裁。但統(tǒng)治階層的貴族精英、有識之士也認識到，一味采取高壓手段，革命仍然是早遲的事。在議會內(nèi)外壓力和政黨競爭的動力之下，統(tǒng)治階層不得不順應(yīng)產(chǎn)業(yè)革命帶來的變化，進行社會變革，讓出自己的部分利益。產(chǎn)業(yè)工人也漸漸認識到，必須通過議會改革，達到控制議會實現(xiàn)自己的利益訴求。而中產(chǎn)階級也相信，議會改革是解決這些問題的途徑。因此，社會改革轉(zhuǎn)移到議會改革的層面上。

這種改革呈現(xiàn)了以下幾個特點：一是以傳統(tǒng)和慣例為基礎(chǔ)，維護現(xiàn)有的政治和社會制度。統(tǒng)治階層強調(diào)改革是“捍衛(wèi)和保存英國貴族的政治天職”，維護傳統(tǒng)的“特權(quán)”而不是“民主權(quán)利”；二是施行漸進、有序、可控的民主。如果選民缺乏對民主政治的理解、把握，并且訴求超越現(xiàn)實條件的政治和經(jīng)濟目標(biāo)，只會帶來社會動亂。議會改革自“光榮革命”以后一直延續(xù)到1928年，歷經(jīng)了近兩個半世紀(jì)。三是改革在社會的各個層面同時展開。議會民主發(fā)展成為中央政府的原則，是以地方政府的民主化為呼應(yīng)的。1888年法案規(guī)定了由選舉產(chǎn)生的郡議會，1894年法案又將這個原則推廣到區(qū)和教區(qū)的代表會議。四是重視財產(chǎn)資格。統(tǒng)治階層以“財產(chǎn)資格而非天賦人權(quán)”來考慮選民資格。十九世紀(jì)的三次對下議院的重大改革都是以逐步降低財產(chǎn)擁有標(biāo)準(zhǔn)來擴大選舉權(quán)數(shù)量和范圍來實施的。1832年的改革導(dǎo)致選民主要由中產(chǎn)階級構(gòu)成，使左右政治的權(quán)力轉(zhuǎn)移到中產(chǎn)階級手里；1867年的改革使城市的手工藝者獲得了選民資格；1884選舉權(quán)擴大到廣大農(nóng)業(yè)工人。到l928年下議院改革法案通過，實現(xiàn)了包括婦女在內(nèi)的所有成年公民普選權(quán)、無記名投票權(quán)及按人口比例分配議員席位。

注釋：

〔1〕中央政府在各郡的代表，轄制諸侯。

〔2〕城鎮(zhèn)選區(qū)；“郡選區(qū)”則是農(nóng)村選區(qū)。