“十四五”時(shí)期北京科技人才政策的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

黃海剛 付 月

一、引言

立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、融入新發(fā)展格局，北京將強(qiáng)化“五子”聯(lián)動(dòng)作為“十四五”時(shí)期重要的戰(zhàn)略任務(wù)，而大力推進(jìn)國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)位居“五子”之首。長(zhǎng)期以來(lái)，北京一直致力于將高端人才吸引和集聚作為國(guó)際科創(chuàng)中心建設(shè)的重要任務(wù)和智力支撐，并通過(guò)各類科技人才政策促進(jìn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在吸引國(guó)際高端科技人才上取得了較為顯著的成效。以“十三五”時(shí)期為例，北京研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例由5.78%增至6.31%，研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度保持在6%，超過(guò)紐約、柏林等國(guó)際知名創(chuàng)新城市。其中，基礎(chǔ)研究投入占比由2015年的13.8%提升至2019年的15.9%，科技人員由2010年的529811人增加到2019年的810195人，增長(zhǎng)率達(dá)52.92%，高端科技人員集聚效應(yīng)正在形成，科技人才支撐北京高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用顯著增強(qiáng)。

另一方面，在全球科技競(jìng)爭(zhēng)新格局的大背景下，北京在科技創(chuàng)新中心建設(shè)和高端人才吸引方面也面臨著一系列挑戰(zhàn)，不僅面臨著來(lái)自其他城市的人才競(jìng)爭(zhēng)，也面臨更為復(fù)雜的國(guó)際科技人才流動(dòng)壁壘。為進(jìn)一步總結(jié)過(guò)去，尤其是“十三五”時(shí)期北京科技人才政策的實(shí)施成效，研究以2010年1月1日至2020年12月31日為時(shí)間窗口，選取北京市頒布實(shí)施的科技人才政策文本，以內(nèi)容分析法進(jìn)行量化分析，并從發(fā)文頻度、政策工具和政策擴(kuò)散等角度進(jìn)行多維度解析，探究近十年北京市科技人才政策變遷、關(guān)注焦點(diǎn)及其趨勢(shì)，為“十四五”時(shí)期人才政策的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供思路和方向。

二、文獻(xiàn)述評(píng)

“十四五”時(shí)期，強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量布局、激發(fā)人才創(chuàng)新活力是堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢(shì)的重要任務(wù)，科技人才政策不論在國(guó)家層面還是區(qū)域?qū)用妫际莾?yōu)化、吸引和集聚高端創(chuàng)新資源的重要策略。當(dāng)前關(guān)于科技人才政策研究的文獻(xiàn)，從地區(qū)和省域?qū)用鎭?lái)看，研究涵蓋珠三角地區(qū)、江蘇省、湖北省、河南省和國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)對(duì)比研究，探索地區(qū)人才發(fā)展模式與評(píng)價(jià)人才體系；從時(shí)間變遷來(lái)看，研究包括改革開(kāi)放40年以來(lái)人才政策變化、70年來(lái)人才政策思想觀念變遷以及科普人才政策25年來(lái)的演變與趨勢(shì)等；從研究維度來(lái)看，研究從歷史軌跡、發(fā)文主體、政策工具與適用目標(biāo)，以及工具、目標(biāo)和力度等不同維度開(kāi)展；政策文本研究的方法也較為豐富，包括運(yùn)用CiteSpace知識(shí)圖譜進(jìn)行計(jì)量分析、共詞分析、構(gòu)建人才政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等。

從已有研究成果來(lái)看，現(xiàn)有科技人才政策研究不斷豐富和成熟，研究方法逐漸由定性分析向定量分析發(fā)展，能夠?qū)萍既瞬耪哌M(jìn)行較客觀的考察與評(píng)價(jià)。但當(dāng)前研究涉及首都科技人才政策較少，且在時(shí)代背景和國(guó)家與地區(qū)發(fā)展需求不斷變化的背景下，需及時(shí)對(duì)過(guò)往政策進(jìn)行回顧梳理和探究，形成正反饋效應(yīng)，以更好完善人才政策體系與未來(lái)發(fā)展方向。基于此，本文重點(diǎn)聚焦首都科技人才政策，以為今后北京市科技人才政策優(yōu)化與設(shè)計(jì)布局提供參考與改進(jìn)方向。

三、北京市科技人才政策文本數(shù)據(jù)與分析

(一)數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

根據(jù)北京市科技人才政策內(nèi)容豐富、非定量的特征，本文采用內(nèi)容分析法對(duì)科技人才政策文本進(jìn)行研究。內(nèi)容分析法通過(guò)選擇、分類和統(tǒng)計(jì)三個(gè)階段，能夠?qū)⒄呶谋镜膬?nèi)容加以系統(tǒng)定量分析。該分析法在政策文本研究領(lǐng)域應(yīng)用廣泛，如研究農(nóng)村人力資本投資在新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程的政策演進(jìn)，以及對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策從參與主體、政策工具和創(chuàng)新價(jià)值鏈三個(gè)維度進(jìn)行研究。此方法為政策文本的定性研究向量化分析轉(zhuǎn)變提供了可行性，能夠降低傳統(tǒng)政策研究方法的主觀性?；趦?nèi)容分析法對(duì)政策文本量化的研究基礎(chǔ)，本文通過(guò)對(duì)政策工具與政策網(wǎng)絡(luò)、頒布數(shù)量與實(shí)施主體、政策文本與社會(huì)現(xiàn)實(shí)目標(biāo)的詳細(xì)分析，研究近十年來(lái)北京市科技人才政策關(guān)注重點(diǎn)與發(fā)展趨勢(shì)。

本文對(duì)北京市科技人才政策采用的數(shù)據(jù)窗口為2010年1月1日至2020年12月31日，政策文本數(shù)據(jù)來(lái)源于北京市人民政府網(wǎng)站，為提高搜索精準(zhǔn)度，采用對(duì)發(fā)布文件標(biāo)題中所含關(guān)鍵詞加以搜索的方式，將“科技”“人才”“創(chuàng)新”“落戶”“補(bǔ)貼”設(shè)為關(guān)鍵詞進(jìn)行廣泛搜索，此過(guò)程中將國(guó)家層面和北京市區(qū)級(jí)層面的政策文獻(xiàn)排除在外，以便更詳盡地研究北京市級(jí)層面的科技人才政策。在手工搜集整理的241份政策文本中，對(duì)每份政策文本進(jìn)行逐一閱讀，按照與本文主題相關(guān)性進(jìn)行篩選，剔除政策重復(fù)、與科技人才關(guān)聯(lián)度較低的政策后，得到北京市級(jí)層面政府、科學(xué)技術(shù)委員會(huì)、教育委員會(huì)等頒布的通知、辦法、方案、意見(jiàn)等文獻(xiàn)形式的67份政策文本作為有效樣本(表1)。

表1 2010-2020年北京市人才政策匯總表

續(xù)表

續(xù)表

續(xù)表

通過(guò)統(tǒng)計(jì)發(fā)文頻度可以描述北京市科技人才政策近十年的階段性特征。圖1為北京市2010-2020年間頒布實(shí)施的人才政策發(fā)文頻度，從累計(jì)頒布數(shù)量和年度頒布數(shù)量?jī)煞矫孢M(jìn)行刻畫(huà)?？梢钥吹剑陙?lái)北京市頒布實(shí)施的科技人才政策數(shù)量雖有波動(dòng)，但總體呈上升趨勢(shì)，表明政府對(duì)于科技人才問(wèn)題的重視程度不斷增加。根據(jù)政策發(fā)文頻度可以大致劃分為以下三個(gè)階段：第一，政策零散發(fā)布階段(2010-2013年)。該階段北京市對(duì)于科技人才的政策措施處于起步階段，政策頒布較少，僅有2013年發(fā)布較為具體的高層次人才引進(jìn)與培養(yǎng)計(jì)劃。第二，政策數(shù)量波動(dòng)階段(2014-2017年)。在發(fā)文頻度呈增長(zhǎng)趨勢(shì)的年份里，2015年北京市主要面向海外高層次人才引進(jìn)、高等學(xué)校高水平人才培養(yǎng)以及畢業(yè)生就業(yè)服務(wù)，同時(shí)也完善了公共租賃住房補(bǔ)貼，為人才引進(jìn)提供了良好的公共服務(wù)。2017年的政策主要集中于養(yǎng)老服務(wù)人才、種業(yè)人才、科技領(lǐng)軍人才、“一帶一路”國(guó)家人才以及以人才促進(jìn)高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，這是北京市首次提出關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)人才建設(shè)方面的政策，且該年我國(guó)“一帶一路”建設(shè)取得突破性進(jìn)展。同時(shí)，在2016年國(guó)務(wù)院提出的將北京建設(shè)為全國(guó)科技創(chuàng)新中心的基礎(chǔ)上，2017年北京市政府出臺(tái)促進(jìn)重大創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化落地政策，該年的政策多集中于科技創(chuàng)新與構(gòu)建高精尖結(jié)構(gòu)。第三，政策密集發(fā)布階段(2018-2020年)。2018年是全面實(shí)施新一版北京城市總體規(guī)劃的第一年。2020年政策加強(qiáng)了對(duì)高端技術(shù)技能人才的貫通培養(yǎng)及對(duì)外籍人才的需求，同時(shí)加快推進(jìn)科研成果落地，人才培育和引進(jìn)政策逐漸完善和系統(tǒng)化。在科研環(huán)境方面加強(qiáng)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，完善職稱制度，并改革積分落戶制度?？傮w來(lái)看，自2017年以來(lái)，北京市科技人才政策逐漸豐富多元，除了對(duì)人才本身進(jìn)行培養(yǎng)與引進(jìn)，也增加了人才的各項(xiàng)配套措施，如住房、金融服務(wù)、科創(chuàng)平臺(tái)等。

圖1 北京市人才政策發(fā)文頻度分布圖

2010-2020年北京市科技人才政策的頒布主體達(dá)二十多個(gè)，人才政策的制定由多部門共同發(fā)力，體現(xiàn)了人才政策主體從單一向多元協(xié)同治理的演進(jìn)。表2統(tǒng)計(jì)了十年來(lái)北京市科技人才政策頒布主體的情況。從單獨(dú)發(fā)文量來(lái)看，北京市人力資源和社會(huì)保障局發(fā)文數(shù)最多，其次為北京市科學(xué)技術(shù)委、北京市教委和北京市政府。從聯(lián)合發(fā)文量來(lái)看，排在前三位的分別是北京市科學(xué)技術(shù)委、北京市財(cái)政局、北京市人力資源和社會(huì)保障局。此外，北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、北京市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)、北京市地方金融監(jiān)督管理局等在政策發(fā)布過(guò)程中主要起到協(xié)調(diào)輔助作用，共同完善北京市科技人才政策體系。

表2 北京市2010-2020年科技人才政策發(fā)文主體統(tǒng)計(jì)(前10位)

(二)政策工具與主題詞構(gòu)造

政策工具的使用是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)途徑，借助政策工具是為了對(duì)科技人才政策進(jìn)行更深層次的理解和評(píng)估，對(duì)人才發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行指導(dǎo)。當(dāng)前研究對(duì)政策工具類型有不同劃分，依照政府權(quán)利介入程度劃分為強(qiáng)制型、調(diào)節(jié)型、社會(huì)型和自愿型，依照“強(qiáng)制程度”劃分為管制型、市場(chǎng)型和自愿型政策工具，更多文獻(xiàn)依照Rothwell和Zegveld對(duì)政策工具的劃分標(biāo)準(zhǔn)，本文同樣采用此種分類標(biāo)準(zhǔn)將北京市科技人才政策劃分為供給型、需求型和環(huán)境型。依照定義，供給型政策工具是政府對(duì)科技人才給予直接的服務(wù)與支持，對(duì)科技人才進(jìn)行扶持和培育，如人才培養(yǎng)和發(fā)展、資金支持、技術(shù)服務(wù)、合作交流等。需求型政策工具的功能是減少市場(chǎng)不確定性，起到穩(wěn)定與拉動(dòng)的作用，以政策法規(guī)形式支持科技人才所在產(chǎn)業(yè)及其科研活動(dòng)，引導(dǎo)科技人才進(jìn)行產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、技術(shù)開(kāi)發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，如科技創(chuàng)新、人才引進(jìn)、隊(duì)伍建設(shè)、科技創(chuàng)業(yè)等。環(huán)境型政策工具是政府為科技人才發(fā)展提供保障，以政策規(guī)制方式完善市場(chǎng)環(huán)境，提供良好外部環(huán)境，間接地吸引和引導(dǎo)人才發(fā)展，如金融服務(wù)、租房補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，此外還有諸如積分落戶、營(yíng)商環(huán)境等措施。

公共政策能夠體現(xiàn)政府意志，影響社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是政府治理能力的表現(xiàn)。而在政策文本中，出現(xiàn)頻率較高的詞語(yǔ)往往具有一定的政策核心內(nèi)容的代表性，通過(guò)探析政策文本中高頻詞的語(yǔ)義內(nèi)涵，能夠了解政策對(duì)象與政府關(guān)注點(diǎn)。本文以每一篇政策文本作為一個(gè)分析單元，在按照時(shí)間順序排序和進(jìn)行編碼的政策文本中提取表征能力較強(qiáng)的詞作為主題詞，在對(duì)所有樣本政策文本進(jìn)行通讀的基礎(chǔ)上，手工篩選出與北京市科技人才政策相關(guān)的主題詞并形成詞庫(kù)，借助Nvivo 11軟件對(duì)詞庫(kù)中的主題詞進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，為確保主題詞的代表性和高頻性，要求主題詞的頻數(shù)不低于9，最終篩選出代表北京市2010-2020年間科技人才政策文本的主題詞45個(gè)，并按照政策工具類型對(duì)主題詞進(jìn)行了劃分，表3列示了主題詞及其詞頻統(tǒng)計(jì)。

表3 北京市科技人才政策類型高頻主題詞統(tǒng)計(jì)

對(duì)篩選的主題詞進(jìn)行供給面、需求面和環(huán)境面三類政策工具的分類后，按照各類政策工具主題詞詞頻占總詞頻的比例進(jìn)行劃分。其中，環(huán)境類政策工具占比最高，為41.96%，需求類政策工具次之，占比39.88%，供給類政策工具占比最低，僅占所有政策工具的18.16%。從以上粗略的統(tǒng)計(jì)描述可以得知，2010-2020年間北京市科技人才政策主要集中于對(duì)科技人才在基礎(chǔ)配套設(shè)施與服務(wù)、穩(wěn)定與吸引科技人才及相關(guān)活動(dòng)方面，而在對(duì)科技人才直接培養(yǎng)與扶持方面的政策文件較為欠缺。

基于科技人才政策文本的內(nèi)容分析共詞矩陣網(wǎng)絡(luò)，以主題詞共現(xiàn)強(qiáng)度構(gòu)建共詞矩陣，即統(tǒng)計(jì)主題詞兩兩出現(xiàn)在同一篇政策文獻(xiàn)中的頻次形成N×N的對(duì)稱矩陣，使用Ucinet 6作出北京市科技人才政策的中心度可視化知識(shí)圖譜(圖2)。其中，每個(gè)節(jié)點(diǎn)代表一個(gè)主題詞，節(jié)點(diǎn)大小以degree(點(diǎn)度中心度)進(jìn)行衡量點(diǎn)的中心度指數(shù)，表示其在語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)中的功能強(qiáng)弱，也即節(jié)點(diǎn)越大，其與越多的主題詞共同出現(xiàn)在同一篇政策文本中。節(jié)點(diǎn)間連線表示兩個(gè)主題詞之間聯(lián)系的疏密關(guān)系，線條越粗表示兩個(gè)主題詞之間聯(lián)系越緊密。從分布結(jié)構(gòu)來(lái)看，科技創(chuàng)新節(jié)點(diǎn)最大，處于主題詞關(guān)系網(wǎng)絡(luò)核心地位，表明科技人才政策關(guān)注的首要核心點(diǎn)是科技創(chuàng)新，分布在科技創(chuàng)新周圍的是知識(shí)產(chǎn)權(quán)和成果轉(zhuǎn)化，其次是人才培養(yǎng)和科研院所，對(duì)于理解政策文本中的主題詞具有支撐作用。再者是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、公共服務(wù)、科研機(jī)構(gòu)、人才引進(jìn)、服務(wù)平臺(tái)和隊(duì)伍建設(shè)，在語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)中也比較突出，屬于政策文本中具有代表性的主題詞，這些主題詞大多為環(huán)境型和需求型政策工具。位于網(wǎng)絡(luò)邊緣的主題詞有貫通培養(yǎng)、技能培訓(xùn)、技術(shù)服務(wù)和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，表明其在政策制定中是被忽視的主題。

圖2 北京市科技人才政策主題詞關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖

進(jìn)一步地，對(duì)可視化圖譜進(jìn)行中心性測(cè)量，更清晰地展示表達(dá)節(jié)點(diǎn)之間的層次關(guān)系(表4)?？萍紕?chuàng)新、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、成果轉(zhuǎn)化和人才培養(yǎng)的點(diǎn)度中心度較高，對(duì)應(yīng)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖中的核心位置，表明科技人才政策中不僅關(guān)注科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新及對(duì)人才培養(yǎng)支持方面，也比較重視科技人才的科研環(huán)境，對(duì)科研成果轉(zhuǎn)化與落地也有一定要求。網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)反映了節(jié)點(diǎn)的集中趨勢(shì)，45個(gè)主題詞的網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)為22.04%，數(shù)值較小，表示在67份政策文本中各主題詞分布較為均等，但總體上各主題詞間聯(lián)系較為分散。

表4 北京市科技人才政策主題詞點(diǎn)度中心度

(三)政策效力評(píng)價(jià)：基于北京與上海的對(duì)比分析

與北京建設(shè)全球科技創(chuàng)新中心相對(duì)應(yīng)，2020年，科技部正式批復(fù)長(zhǎng)三角國(guó)家科技創(chuàng)新中心，由上海市牽頭協(xié)同蘇浙皖共建?？苿?chuàng)中心作為國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略，其建設(shè)需要匯集人才，調(diào)動(dòng)城市智慧力量，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展和協(xié)同創(chuàng)新。北京和上海作為我國(guó)兩個(gè)重量級(jí)的中心城市，在“創(chuàng)新發(fā)展”和吸引高端人才方面的政策上具有一定的相互參照性。因此選取上海作為北京科技人才政策效力的比照對(duì)象，收集北京和上海的宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，考慮城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和科研環(huán)境多方面因素來(lái)評(píng)價(jià)兩城科技人才政策效力。

為了保證指標(biāo)體系的科學(xué)合理與代表性，結(jié)合政策工具和政策主題詞篩選政策效力評(píng)價(jià)指標(biāo)(表5)，評(píng)價(jià)城市人才吸引力。按照供給面、需求面和環(huán)境面維度構(gòu)建政策效力評(píng)價(jià)指標(biāo)，供給面按照政府對(duì)科技人才的直接資金支持，選用研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出與投入強(qiáng)度指標(biāo)衡量，由于科技人才主要集中于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，因此加入高技術(shù)產(chǎn)業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)與專利申請(qǐng)數(shù)，檢驗(yàn)政策效果，同時(shí)，選取第三產(chǎn)業(yè)占比考察比較北京與上海的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。需求面從市場(chǎng)角度選取研發(fā)機(jī)構(gòu)與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)數(shù)指標(biāo)，從成果轉(zhuǎn)化方面選取有效發(fā)明專利和專利授權(quán)數(shù)指標(biāo)。環(huán)境面指標(biāo)首先選取地區(qū)生產(chǎn)總值衡量地區(qū)發(fā)展水平，并從教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和住房四方面選取指標(biāo)衡量，同時(shí)也考察了政府對(duì)于科技研究的財(cái)政支出。

表5 政策效力評(píng)價(jià)指標(biāo)

根據(jù)指標(biāo)體系搜集北京和上海2010-2020年的宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來(lái)自于北京和上海各自的統(tǒng)計(jì)局。由于各項(xiàng)指標(biāo)量綱不同，因此采用非線性歸一化處理數(shù)據(jù)。采用主成分分析法，根據(jù)碎石圖(screeplot)確定主成分個(gè)數(shù)，利用主成分載荷計(jì)算各個(gè)指標(biāo)的線性組合，實(shí)現(xiàn)降維分析。

表6展示了北京和上海2010-2020年從環(huán)境面、供給面和需求面進(jìn)行的綜合政策效力評(píng)價(jià)水平。從時(shí)間維度來(lái)看，兩座城市的三種政策工具效力都在不斷增強(qiáng)；橫向?qū)Ρ葋?lái)看，北京市的科技人才政策效力大小為環(huán)境面>需求面>供給面，與前述研究吻合；城市間對(duì)比發(fā)現(xiàn)，北京與上海在環(huán)境面與供給面的政策效力評(píng)價(jià)差異不大，表明兩座城市在政策體系中對(duì)于科技人才的公共服務(wù)與直接資金支持的政策力度相仿，但在需求面北京的政策效力平均水平為8.952，遠(yuǎn)高于上海的4.733，表明上海對(duì)于科技人才的扶持與吸引以及科技成果轉(zhuǎn)化方面次于北京。

表6 北京與上海政策效力評(píng)價(jià)與對(duì)比

四、進(jìn)一步探究：市級(jí)層面政策的擴(kuò)散效應(yīng)

公共政策擴(kuò)散具有學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)制和模仿機(jī)制，在現(xiàn)有研究中，公共政策擴(kuò)散的四種模式為自上而下、自下而上、區(qū)域和部門之間以及政策先進(jìn)地區(qū)向跟進(jìn)地區(qū)擴(kuò)散模式?？紤]到區(qū)級(jí)層面的政策可能是對(duì)市級(jí)層面人才政策的延續(xù)與細(xì)化，通過(guò)研究區(qū)級(jí)層面特別是中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的人才政策能夠更加清晰地了解北京市對(duì)人才發(fā)展的規(guī)劃，總結(jié)北京市科技人才政策側(cè)重方向與規(guī)律。

從區(qū)級(jí)層面科技人才政策來(lái)看，中關(guān)村科技人才政策可分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段(2016-2018年)為發(fā)展起步階段，科技人才政策較少，政策關(guān)注點(diǎn)主要是從中關(guān)村總體創(chuàng)新布局到聚焦關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)、建立創(chuàng)新依托平臺(tái)等。從2016年中關(guān)村發(fā)布的科技人才政策來(lái)看，政府提出構(gòu)建高精尖經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，支持科技人才如海外人才、雛鷹人才等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。2018年中關(guān)村的科技人才政策關(guān)注點(diǎn)在于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，促進(jìn)金融科技發(fā)展，強(qiáng)調(diào)人才儲(chǔ)備、人才結(jié)構(gòu)性優(yōu)化以及人才聚集的規(guī)模效應(yīng)。第二個(gè)階段(2019-2020年)政策逐漸豐富多元，更加關(guān)注重大前沿項(xiàng)目、金融深度融合和創(chuàng)新服務(wù)與環(huán)境，通過(guò)人才政策來(lái)促進(jìn)高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育科技型企業(yè)，加快融入全球創(chuàng)新性網(wǎng)絡(luò)。

為進(jìn)一步探究北京市級(jí)政策與區(qū)級(jí)政策可能存在的擴(kuò)散效應(yīng)，統(tǒng)計(jì)2010-2020年北京市級(jí)層面與中關(guān)村頒布實(shí)施的科技人才政策數(shù)量(圖3)，除2012、2013和2020年外，北京市和中關(guān)村兩個(gè)發(fā)文主體的數(shù)量大體呈現(xiàn)同方向變動(dòng)。

圖3 2010-2020年北京市與中關(guān)村科技人才政策發(fā)文數(shù)量

從時(shí)間維度和發(fā)文主體行為來(lái)看，2017年12月北京市政府提出加快科技創(chuàng)新，緊接著中關(guān)村管委會(huì)發(fā)布政策提升技術(shù)創(chuàng)新能力。再如2019年12月北京市政府提出促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化落地，2020年10月，中關(guān)村管委會(huì)發(fā)布強(qiáng)化高價(jià)值專利運(yùn)用以促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的措施，這體現(xiàn)了北京市和中關(guān)村的科技人才政策自上而下的政策擴(kuò)散模式。但以2016年為例，中關(guān)村管委會(huì)首先發(fā)布支持優(yōu)秀人才資金管理辦法，隨后北京市政府頒布人才發(fā)展體制機(jī)制改革等一系列針對(duì)科技人才的配套措施，以此來(lái)看，北京市級(jí)層面的科技人才政策與中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的科技人才政策，并不是單一的政策擴(kuò)散模式，而是相互影響，聯(lián)系緊密，具有政策跟蹤與學(xué)習(xí)的效應(yīng)。

五、結(jié)論及建議

(一)結(jié)論

2010-2020年北京市科技人才政策經(jīng)歷了三個(gè)階段，且不同階段呈現(xiàn)不同的政策關(guān)注點(diǎn)。2013年之前以短期人才引進(jìn)與培養(yǎng)項(xiàng)目為主，科技人才政策處于初步發(fā)展階段；2014-2017年關(guān)注多元化人才支持與培養(yǎng)，如海外高層次人才、高端領(lǐng)軍人才和“一帶一路”國(guó)家人才等，注重人才發(fā)展機(jī)制，并從租房補(bǔ)貼等方面保障人才發(fā)展；2018-2020年政策著力點(diǎn)包括科創(chuàng)中心和人才隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化高精尖經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化落地，并以住房保障、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等全方位保障科技人才發(fā)展，政策體系較為成熟。整體來(lái)看，北京市科技人才政策由單一線性向多元體系不斷完善發(fā)展，以人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略為指導(dǎo)思想，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，力爭(zhēng)將北京不斷建設(shè)成為更加適宜科技人才發(fā)展的城市。

北京市科技人才政策綜合運(yùn)用環(huán)境類、需求類和供給類三種政策工具，對(duì)科技人才的發(fā)展進(jìn)行全面指導(dǎo)、規(guī)劃與保障，具有協(xié)同治理效應(yīng)，但對(duì)政策工具的使用側(cè)重不同。北京市科技人才政策較為頻繁使用環(huán)境類和需求類政策工具，結(jié)合政策工具占比和高頻詞圖發(fā)現(xiàn)，政府更加關(guān)注科技人才所需的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)調(diào)需求端的拉動(dòng)效用，在支持引導(dǎo)科技人才進(jìn)行科技創(chuàng)新、保護(hù)其知識(shí)產(chǎn)權(quán)和促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化方面重視程度較高，而供給類工具使用較為欠缺，在具體的政策內(nèi)容中政府對(duì)科技人才合作交流、人才培養(yǎng)等方面關(guān)注較少，未顯示出供給型政策工具對(duì)科技人才直接支持的激勵(lì)效應(yīng)。

對(duì)比時(shí)間窗口內(nèi)北京市與中關(guān)村發(fā)布的科技人才政策內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)兩者科技人才政策影響模式區(qū)別于從上級(jí)政府到次級(jí)政府簡(jiǎn)單的政策擴(kuò)散，而是存在政策擴(kuò)散與學(xué)習(xí)的雙向效應(yīng)?？傮w來(lái)看，北京市政府主要把握科技人才政策的頂層設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略方針，而中關(guān)村政府則是根據(jù)所需科技人才特點(diǎn)精細(xì)化政策措施，更加強(qiáng)調(diào)以人才為支撐促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化與項(xiàng)目落地，為高精尖產(chǎn)業(yè)和技術(shù)集群儲(chǔ)備提供全方位專業(yè)服務(wù)，聚焦科技創(chuàng)新與前沿技術(shù)，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)營(yíng)造良好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

(二)建議

推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“十四五”良好開(kāi)局，發(fā)揮科技人才政策的支撐性、戰(zhàn)略性作用，北京科技人才政策需要進(jìn)行必要的戰(zhàn)略調(diào)整和政策優(yōu)化，為此提出以下建議：

高端科技人才是北京“十四五”時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，因此需堅(jiān)持人才政策與科技、產(chǎn)業(yè)等政策的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)科技人才政策頂層設(shè)計(jì)，從全局角度統(tǒng)籌科技人才政策的各方面、各層次、各要素，做到主體協(xié)作，一體推進(jìn)，以將北京建設(shè)成為國(guó)際領(lǐng)先的人才都市。具體來(lái)說(shuō)，要在“五子”聯(lián)動(dòng)發(fā)展過(guò)程中，涵養(yǎng)人才生態(tài)，充分調(diào)動(dòng)科技人才創(chuàng)新性，耦合人才、科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同機(jī)制，在高質(zhì)量發(fā)展中實(shí)現(xiàn)疊加效應(yīng)。綜合運(yùn)用行政力量與市場(chǎng)規(guī)律，在新一輪科技人才政策制定與規(guī)劃中適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，匹配新經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，重點(diǎn)吸引數(shù)字貿(mào)易、雙碳發(fā)展、人工智能、5G、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算等前沿領(lǐng)域的相關(guān)人才，實(shí)現(xiàn)科技人才的全球布局。

作為創(chuàng)新主體，如何吸引和使用人才是相對(duì)復(fù)雜的政策議題。人具有自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性，關(guān)照人的這“三重屬性”，就需要合理使用需求型、供給型和環(huán)境型政策工具體系。基于人的自然屬性，需完善科技人才保障機(jī)制，重點(diǎn)關(guān)注科技人才落戶、醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育等問(wèn)題，加強(qiáng)城市公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施完善，改善優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，營(yíng)造有溫度的生活和工作環(huán)境，吸引和留住人才；基于人的經(jīng)濟(jì)屬性，應(yīng)大力推進(jìn)高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極布局國(guó)家實(shí)驗(yàn)室等前沿研究力量和機(jī)構(gòu)，為創(chuàng)新人才提供具有競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力的職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，將北京打造成為重要的“人才機(jī)場(chǎng)”(talent airport)；基于人的社會(huì)屬性，要重點(diǎn)依托首都特有的城市包容性、國(guó)際性以及文化、教育資源集聚等先天優(yōu)勢(shì)，吸引人才聚集，營(yíng)造更加適宜科技人才釋放創(chuàng)新潛力的創(chuàng)新氛圍。

在政策擴(kuò)散過(guò)程中，政策學(xué)習(xí)和模仿能夠降低政府成本，但過(guò)度的政策學(xué)習(xí)會(huì)導(dǎo)致政策趨同，北京市和中關(guān)村應(yīng)根據(jù)不同政策立足點(diǎn)，對(duì)首都人才以及國(guó)家科創(chuàng)中心人才進(jìn)行不同的政策創(chuàng)新，做到既有政策借鑒又有政策針對(duì)性。依據(jù)“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，明確未來(lái)發(fā)展方向，北京市應(yīng)整體把握科技人才發(fā)展脈絡(luò)與規(guī)律，全方位保障科技人才發(fā)展與配套措施，加強(qiáng)人才發(fā)展的政府投入與市場(chǎng)機(jī)制融合，激發(fā)科技人才創(chuàng)新活力，以創(chuàng)新引領(lǐng)智慧經(jīng)濟(jì)，提升首都國(guó)際科技創(chuàng)新中心創(chuàng)新能力和生態(tài)構(gòu)建。中關(guān)村應(yīng)依托市級(jí)層面政策，更加精準(zhǔn)細(xì)化對(duì)科技人才不同領(lǐng)域和層次的需求，夯實(shí)技術(shù)創(chuàng)新底座，聚焦高精尖產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)前沿技術(shù)，推進(jìn)高端人才創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)，營(yíng)造區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，提升中關(guān)村在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域技術(shù)引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、應(yīng)用引領(lǐng)、集群引領(lǐng)、生態(tài)引領(lǐng)和規(guī)則引領(lǐng)地位，與市級(jí)政策形成良性互動(dòng)，提升原始創(chuàng)新策源能力，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)突破，加快實(shí)現(xiàn)國(guó)家科技自強(qiáng)自立。

① “五子”聯(lián)動(dòng)是指大力推進(jìn)國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)、加快“兩區(qū)”建設(shè)、全力打造全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市、以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)造新需求、以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展。