基于“營(yíng)改增”視角下的地方稅體系發(fā)展若干思考

胡斯

摘 要：分稅制改革以來，我國(guó)逐漸形成了以營(yíng)業(yè)稅為主體，多種稅種相結(jié)合的地方稅系。它充分調(diào)動(dòng)了地方政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，一定程度上實(shí)現(xiàn)了基本公共服務(wù)均等化要求。但隨著“營(yíng)改增”工作不斷推開，營(yíng)業(yè)稅作為充實(shí)地方財(cái)力主要稅種地位必然被打破。本文基于“營(yíng)改增”對(duì)地方財(cái)力造成沖擊視角，從完善分稅制，培養(yǎng)地方主體稅種，完善轉(zhuǎn)移支付制度方面指明地方稅體系發(fā)展方向，從而破解地方財(cái)力可持續(xù)性難題。

關(guān)鍵詞：分稅制 地方稅體系 地方財(cái)力 政策性因素

中圖分類號(hào)：H161 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-3520（2013）-12-0267-02

一、引言

4月份召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定：從今年8月1日開始，上海實(shí)行的交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)工作在全國(guó)范圍內(nèi)推開，同時(shí)將廣播影視作品制作、播映以及發(fā)行等納入試點(diǎn)范圍。若時(shí)機(jī)成熟，“營(yíng)改增”將進(jìn)一步推開到鐵路運(yùn)輸和郵電通信等行業(yè)，并且力爭(zhēng)十二五階段完成“營(yíng)改增”工作。營(yíng)業(yè)稅改征增值稅對(duì)消除重復(fù)征稅、完善稅制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的積極影響不可估量。而營(yíng)業(yè)稅是我國(guó)地方稅的主要稅種，其所占地稅收入比重歷年在30%以上，遠(yuǎn)高于其他稅種所占比。將地方稅種最主要的收入來源營(yíng)業(yè)稅改征由中央和地方按75：25共享的增值稅，無疑將使地方失去營(yíng)業(yè)稅這一主要稅種地位。那么“營(yíng)改增”這一政策性因素帶來的地方減收問題如何破解，地方主體稅種如何培養(yǎng)，地方財(cái)力如何夯實(shí)等等都是擺在政府和學(xué)術(shù)界面前的難題。筆者認(rèn)為“營(yíng)改增”對(duì)地方稅體系建設(shè)雖是挑戰(zhàn)更是機(jī)遇。

二、我國(guó)現(xiàn)行地方稅體系存在的問題及原因分析

（一）稅收管理權(quán)高度集中在中央帶來的地方稅權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱。地方缺少稅收管理權(quán)主要表現(xiàn)在中央對(duì)地方稅收法規(guī)制定權(quán)、解釋權(quán)、減免權(quán)以及稅率稅目調(diào)整權(quán)高度集中以致使地方政府稅權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱。這不僅造成地方不能夠因地制宜的配置資源，發(fā)揮本地優(yōu)勢(shì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而且降低了地方組織收入主動(dòng)性，造成地稅和國(guó)稅在實(shí)際征管過程中的錯(cuò)位。造成這種問題的主要原因一方面在于稅收管理權(quán)劃分體現(xiàn)財(cái)政分權(quán)程度，而財(cái)政分權(quán)程度又是我國(guó)中央集權(quán)型政體的集中體現(xiàn)。另一方面由于區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡帶來的稅權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱。

（二）地方主體稅種缺失帶來的地方稅收收入功能與調(diào)節(jié)功能不對(duì)稱。我國(guó)地方稅體系雖稅種繁多，但各稅種都不無法對(duì)地方財(cái)力產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定甚至決定性影響。除營(yíng)業(yè)稅、企稅以及個(gè)稅外，其他地方稅種零星分散，稅源不穩(wěn)定，規(guī)模較小。結(jié)果將迫使地方過度依賴中央轉(zhuǎn)移支付以及制度外收入和非稅收入。近幾年地方政府高度依賴土地出讓收入和非稅收入與地方主體稅種缺失不無關(guān)系。這既有我國(guó)稅制體系不完善因素，也與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，無法形成主要稅源有關(guān)。

（三）稅種劃分不規(guī)范帶來的地方稅收征管難度大、成本高。稅種劃分不科學(xué)主要有：1、 收入劃分不科學(xué)。收入來源穩(wěn)定、稅基寬廣、稅源集中的稅種，劃為中央稅或共享稅。而將稅源分散、收入較少、征管難度大稅種留給地方。2、一些新稅種像遺產(chǎn)贈(zèng)與稅、環(huán)境保護(hù)稅等稅種尚未開征，這使稅收組織收入、調(diào)節(jié)收入分配功能受阻。同時(shí)已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的地方稅種像城市維護(hù)建設(shè)稅等需加以完善。

（四）地方稅收規(guī)模較小帶來的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱。分稅制以來，除了營(yíng)業(yè)稅、企稅以及個(gè)稅等稅種以外，其他地方稅種由于稅源分散、稅基不穩(wěn)、征收難度大使得收入規(guī)模太小。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，地方政府又承擔(dān)了大量的發(fā)展重任，比如公共衛(wèi)生和醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，讓地方政府心有余而財(cái)不足。由此看出，地方稅收收入規(guī)模偏小，造成財(cái)力不足以保障地方財(cái)政經(jīng)常性支出需要。

三、“營(yíng)改增”對(duì)地方稅體系帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

（一）“營(yíng)改增”給地方稅體系帶來的挑戰(zhàn)。2008-2010三年時(shí)間里，營(yíng)業(yè)稅、國(guó)內(nèi)增值稅以及企稅占地稅平均比重分別為32.67%、17.56%以及15.88%。營(yíng)業(yè)稅、國(guó)內(nèi)增值稅、企稅是當(dāng)下地稅收入的三個(gè)重要組成部分，而營(yíng)業(yè)稅所占地稅收入比重每年均超過1/3。營(yíng)業(yè)稅是地方收入中占比最高、收入最為穩(wěn)定的稅種?！盃I(yíng)改增”推開后，地稅收入主力軍營(yíng)業(yè)稅勢(shì)必將部分或全部失去。營(yíng)業(yè)稅作為地方主要稅種地位的缺失將會(huì)使地稅部門在組織收入工作中變的相對(duì)被動(dòng)。總量上，由于“營(yíng)改增”是結(jié)構(gòu)性減稅的重頭戲，試點(diǎn)行業(yè)減稅效應(yīng)明顯，導(dǎo)致地稅收入收入總量會(huì)大幅下降。而我國(guó)近幾年地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，13、14年又是地方政府償債高峰期，“營(yíng)改增”勢(shì)必會(huì)一改地方財(cái)力，給地方財(cái)政運(yùn)行帶來壓力。

（二）“營(yíng)改增”給地方稅體系建設(shè)帶來的機(jī)遇。首先從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，“營(yíng)改增”能夠消除重復(fù)征稅現(xiàn)象，為企業(yè)在生產(chǎn)流通等環(huán)節(jié)起到減負(fù)作用，有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，是必然發(fā)展趨勢(shì)。短期來看對(duì)地方財(cái)力造成一定沖擊，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來看有利于地方培養(yǎng)新稅源和新稅收增長(zhǎng)點(diǎn)。其次，“營(yíng)改增”帶來的是整個(gè)地方稅體系發(fā)展完善。一方面以“營(yíng)改增”為契機(jī)可以使地方培養(yǎng)新的主體稅種，為地方稅收入可持續(xù)增長(zhǎng)奠定基礎(chǔ)，另一方面為地方提供了在財(cái)政分權(quán)過程中和中央進(jìn)行博弈機(jī)會(huì)，像共享稅比例重新劃分，稅種重新定位，財(cái)權(quán)與支出責(zé)任的重新匹配等等，都將會(huì)等到完善。同時(shí)，在“營(yíng)改增”擴(kuò)圍過程中，中央出臺(tái)了相關(guān)的過渡補(bǔ)償性政策，最主要的一點(diǎn)就是由于“營(yíng)改增”而新征收的增值稅不按75：25比例進(jìn)行分成，而是由中央全部返還給地方。這樣不僅減少了“營(yíng)改增”這一政策性減收因素帶來的地方被動(dòng)推行阻力，而且能夠保證地方有充足財(cái)力履行相應(yīng)事權(quán)。所以“營(yíng)改增”給地方稅體系建設(shè)帶來的雖是挑戰(zhàn)更是機(jī)遇。

四、“營(yíng)改增”視角下地方稅體系建設(shè)若干思考

（一）完善分稅制。

1、給予地方充分的稅收管理權(quán)和一定的稅收立法權(quán)。一方面，地方稅收權(quán)限劃分應(yīng)堅(jiān)持適度分權(quán)原則，給予地方政府充分的稅收管理權(quán)和一定的稅收立法權(quán)。另一方面，地稅設(shè)計(jì)應(yīng)該突出地方這一主體特征。做到在統(tǒng)一稅法前提下，給予地方稅收管理權(quán)和立法權(quán)，因地制宜的發(fā)展經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，實(shí)行“放權(quán)讓利”政策，提高地方政府當(dāng)家理財(cái)積極性。

2、適當(dāng)增加地方在共享稅中的比重。在目前試點(diǎn)工作中，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后所征收的增值稅部分沒有按照75：25進(jìn)行共享，而是全部返還給地方以保證有充足財(cái)力履行事權(quán)。筆者認(rèn)為適當(dāng)提高增值稅共享比例是可行的，可以由原來中央和地方的75：25調(diào)整為60∶40。這樣既可以有效解決地方財(cái)力不足問題，也是緩解當(dāng)下“營(yíng)改增”繼續(xù)擴(kuò)圍所帶來的地方財(cái)力缺口短期的路徑選擇。

3、合理的劃分中央和地方財(cái)權(quán)和支出責(zé)任。分稅制改革帶來的地方各級(jí)政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱矛盾日益凸顯，“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移”使地方政府財(cái)力日益吃緊。“營(yíng)改增”繃緊了中央和地方這根利益紐帶，地方政府需培養(yǎng)一個(gè)稅源穩(wěn)定可靠、稅基寬廣的地方主體稅種以確保地方政府財(cái)力與事權(quán)匹配。所以合理劃分政府間特別是省以下各級(jí)政府間的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，做到財(cái)權(quán)與支出責(zé)任相匹配已是當(dāng)務(wù)之急。要在堅(jiān)持“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)事權(quán)，財(cái)權(quán)與支出責(zé)任相匹配”的原則下保證地方政府有充足財(cái)力履行事權(quán)并減小地方財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

（二）培養(yǎng)地方主體稅種，合并相應(yīng)稅種，完善稅系。我國(guó)地方稅體系建設(shè)需培養(yǎng)主體稅種，合并相應(yīng)稅種，完善稅系。1、適時(shí)開征新稅種。良好生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的基本要求，環(huán)境稅開征勢(shì)在必行。因環(huán)境稅地域性特征，環(huán)境稅所得收入可以由地方政府自行支配。同時(shí)由于社會(huì)貧富差距的不斷擴(kuò)大，適時(shí)開征遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅也是應(yīng)有之舉，從而充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配、縮小社會(huì)貧富差距功能。2、完善現(xiàn)有稅種。一方面在現(xiàn)有資源稅改革基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大資源稅的征收范圍，并將改革后的資源稅在根據(jù)資源數(shù)量、性質(zhì)基礎(chǔ)上由中央和地方共享，并在兼顧地方可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)上適當(dāng)向地方傾斜。另一方面合并地方功能相近的稅費(fèi)?？梢詫⑼恋厥褂枚?、土地增值稅以及城市房地產(chǎn)稅等稅費(fèi)合并為房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)統(tǒng)一征收的房產(chǎn)稅，從而提高征稅效率，降低征收成本。3、培養(yǎng)主體稅種。筆者認(rèn)為以房產(chǎn)稅為主要稅種的財(cái)產(chǎn)稅具備成為地方主體稅種的條件。房產(chǎn)稅由于其稅源穩(wěn)定、稅基寬廣，加上房產(chǎn)稅屬于直接稅，稅負(fù)不易轉(zhuǎn)嫁，對(duì)市場(chǎng)干預(yù)程度小，所以房產(chǎn)稅是理想的地方稅基。地方主體稅種可以以房產(chǎn)稅改革為契機(jī)，做好城鄉(xiāng)房屋產(chǎn)權(quán)登記工作，建立全國(guó)房屋聯(lián)網(wǎng)信息制度，為房產(chǎn)稅擴(kuò)圍奠定基礎(chǔ)。

（三）加大中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模特別是一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。 “營(yíng)改增”推開迫切需要加快完善我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。一方面由于地方稅體系不健全，分稅制帶來的“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移”使地方政府沒有足夠財(cái)力履行相應(yīng)事權(quán)，削弱了地方政府提供公共服務(wù)能力。另一方面，中央針對(duì)地方財(cái)力薄弱地區(qū)通過轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行資金支持，但是我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過高，而一般轉(zhuǎn)移支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際70%-80%標(biāo)準(zhǔn)。這既限制了地方自主性，又變相加劇了地方財(cái)力緊缺狀況。所以必須進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)移支付力度特別是一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管，提高資金使用效益。

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