地方政府公共服務能力及提升策略——以成都市郫縣為例

鄧治春，趙建偉

（四川大學 公共管理學院，四川 成都610064）

一、前 言

政府公共服務能力，主要是指在特定的地區(qū)環(huán)境和制度條件下，政府通過有效地獲取、配置和整合各種資源，包括各種“有形”和“無形”資源，并憑借一定的渠道與方式，提供滿足社會所需要的公共服務和公共產(chǎn)品的能力［1］。根據(jù)我國憲法和法律規(guī)定，實行政治統(tǒng)治和社會管理職能是政府最主要兩大職能。在不同的歷史時期，各級政府都不斷根據(jù)時代背景的變化對自身的職能重心進行客觀的調(diào)整。

因此，在當前倡導建設“小政府，大社會”的歷史潮流之下，地方政府，特別是基層政府的職能重心，更應該集中在社會管理職能上，在日常工作中要加快自身職能轉(zhuǎn)變，不斷創(chuàng)新社會管理體制，提升自身的社會管理能力。

成都市郫縣政府作為我國地方政府組織中的一級政府組織，城鄉(xiāng)一體化建設進程中，郫縣政府公共服務能力的強弱，不僅會影響整個郫縣縣域內(nèi)的公共服務供給數(shù)量和質(zhì)量；同時，也決定了郫縣縣域內(nèi)民眾對公共服務的差異性需求能否得到有效的滿足，更為重要地是，它對郫縣的和諧社會建設具有重大的戰(zhàn)略意義。

結(jié)合目前郫縣縣域公共服務供給實際情況，本文將從政府職能、組織結(jié)構(gòu)、運作機制、物質(zhì)保障等四個層面對其公共服務能力的現(xiàn)狀進行分析，以便揭示出當前縣級政府在公共服務能力建設方面存在的主要問題。

二、郫縣政府公共服務能力建設存在的主要問題及其分析

（一）政府職能層面

1．相關法律法規(guī)未對政府間公共服務供給職責進行清晰劃分。目前，在我國行政運作機制中，主要存在“五級”合法的行政組織（中央、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級）。而我國憲法和相關法律也對各級政府的公共服務職責進行了規(guī)定，按照現(xiàn)有的相關法律規(guī)定，在我國，除國防、外交等是中央政府專屬職責外，其他公共服務（教育、衛(wèi)生、文化、體育等）職責屬于中央政府和縣（區(qū)）以上地方政府的“共有職責”。見表1。

表1 我國中央政府和地方各級政府之間的公共服務職責劃分

然而相關的法律法規(guī)并未對縣（區(qū)）級政府和省市級政府之間在公共服務供給職責上加以明確的區(qū)分，郫縣政府和省市級政府在公共服務供給的內(nèi)容方面也并沒有大的差異。這種模糊的政府間職能界定，導致的直接后果就是各級政府間的公共服務供給職責不明確，權(quán)責不一。

2．政府普遍存在職能“缺位”和“越位”現(xiàn)象。在加快推進區(qū)域經(jīng)濟社會建設和發(fā)展進程中，由于受到歷史和現(xiàn)實等諸多因素的影響和制約，我國各級政府一般將其工作重心主要放在提升地方經(jīng)濟發(fā)展水平上，而對本行政區(qū)域內(nèi)的公共服務投入則相對過少，甚至有意無意地忽略，這表現(xiàn)在西部基層政府上尤其突出。郫縣作為成都市偏西的縣域，與成都市內(nèi)同級的區(qū)、縣相比，經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后。因此，在推進政治建設、經(jīng)濟建設、社會建設、文化建設、生態(tài)文明建設等“五位一體”事業(yè)中，郫縣政府更多關注經(jīng)濟建設，而忽略社會建設。如在郫縣縣域，至2010年末，該縣有人口50多萬，而該縣卻只有各種福利性機構(gòu)11個，床位1 540張，政府舉辦的福利機構(gòu)已根本不能有效滿足其“龐大”的社會需求。在這種過分注重地方經(jīng)濟建設而忽視公共服務建設的“合理行為”之下，導致多數(shù)政府“重經(jīng)濟，輕服務”的工作模式，相應地，也就形成了諸如政府職能“錯位”的“不正?！爆F(xiàn)象。

在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在政府工作中，除存在職能“缺位”，還存在政府職能“越位”，二者一道成為當前政府在公共服務領域“失靈”的具體表現(xiàn)。而在政府公共服務供給過程中，如果將政府職能“缺位”理解成“政府不作為”，那政府職能“越位”則可以理解為“政府過分作為”，政府部門在社會管理過程中往往不斷把自身塑造成“全能型”或“保姆型”政府，用行政手段對轄內(nèi)的社會事務進行干預和管理。如在推進“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的進程中，往往過多使用強制征收等行政手段，強制將農(nóng)村土地納入城市建設中。這種所謂“利民為民”的政府行為所導致的直接后果，不僅刺激了基層縣域內(nèi)各級政府與基層民眾之間的矛盾不斷升級，更為重要的是，其將直接影響基層的和諧社會構(gòu)建，甚至延緩城鄉(xiāng)一體化建設的進程。

（二）組織結(jié)構(gòu)層面

1．政府公共服務部門的組織結(jié)構(gòu)有待進一步完善。目前在我國縣級政府的組織框架中，特別是西部縣域中，政府內(nèi)部涉及公共服務的部門大都設置不完善。一是政府內(nèi)部負責供給公共服務的部門數(shù)量偏少。如，在郫縣的政府門戶網(wǎng)站里，政府僅僅設置了勞動保障（就業(yè)政策、社會保險政策等）、教育服務（學前教育、義務教育、高中教育、職業(yè)教育等）的網(wǎng)上服務平臺，而諸如醫(yī)療保障、社會福利等卻未設置。二是從公共服務部門人員的思想觀念上看，普遍缺乏“服務”意識。無論是部門負責人還是工作人員依然是以“衙門式”服務態(tài)度和服務方式對待前來辦事的民眾。三是公共服務部門。部門人員普遍存在缺乏相關的專業(yè)知識和專業(yè)技能的現(xiàn)象，特別是電子政務技術(shù)的缺乏，直接影響了為民眾服務的水平和質(zhì)量。

2．政府對縣域內(nèi)社會組織的培養(yǎng)和支持力度不大。根據(jù)美國著名學者蓋伊·彼得斯的社會治理理論，未來社會治理是一個多元的、有機的、和諧的整體治理結(jié)構(gòu)，隨著政府職能的“淡化”和“退出”，政府將不是“唯一合法”的社會治理者，非營利性組織、基金會等各式各樣的社會組織和廣大民眾將發(fā)揮越來越重要的作用。然而，就目前實際而言，在郫縣縣域內(nèi)，政府還是承擔著絕大多數(shù)公共服務和公共產(chǎn)品的“生產(chǎn)”和“供給”責任，而其他具有“實力”的社會組織、企業(yè)、個人等則被“拋棄”在社會公共服務供給主體之外。分析其主要原因：其一，其他社會治理主體，特別是民眾，受傳統(tǒng)思想觀念影響嚴重，認為由政府來組織“生產(chǎn)”和“提供”公共服務是“應該的”，政府是“唯一合法”的供給者；其二，就政府自身而言，在進行社會管理過程中，普遍缺乏對社會組織關注的思想認識，對社會組織在公共服務方面所起到的作用嚴重估計不足，并且也沒有構(gòu)建起一套較為成熟的社會組織“孵化機制”，更沒有為社會組織的成立和發(fā)展營造一個良好的制度環(huán)境。因此，縣域內(nèi)的社會組織不僅數(shù)量少，同時還存在組織化程度不高、規(guī)范化還有待改善等問題，導致社會組織“無力”參與社會管理活動。

（三）運作機制層面

1．公共服務供給主體呈現(xiàn)“單一化”，“多元化”的供給體系還有待完善。目前我國在公共服務領域中，社會公共服務供給責任一直是由政府來承擔的，政府既是公共服務的“生產(chǎn)者”、“供給者”，同時也是“消費者”。在郫縣縣域內(nèi)，公共服務也主要依賴郫縣政府、縣域的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府以及部分企事業(yè)單位來提供，而其他有能力提供服務的各類社會組織、企業(yè)則被政府制定的“政策”排斥在“門外”。這就造成了縣域內(nèi)的公共服務供給主體單一化局面，這不僅不利于縣域內(nèi)的公共服務供給主體多元化機制的構(gòu)建，同時也不利于在縣域內(nèi)搭建起有效的公共服務程序。

2．政府的公共服務績效考評機制還有待完善?？v觀政府的整個績效考評機制，在公共服務供給考評上，上級政府對下級政府的績效考評始終還是依賴傳統(tǒng)的“GDP式”績效考評機制，而對整個縣域內(nèi)的公共服務績效考評，則主要取決于縣級政府內(nèi)部公共服務部門的自我考評，也就是在對縣域的公共服務供給進行績效考評時，縣級政府既是“裁判”又是“運動員”。然而，經(jīng)過多年的實踐證明，由于這種“自我評價式”績效考評機制的評價標準往往是在部門領導的意志或部門利益誘導下制定的，缺乏科學的理論依據(jù)，同時也沒有經(jīng)過嚴格程序“過濾”，在這種情況下制定的“標準”自然不能反映政府實際的公共服務能力的強弱。與此同時，在這種所謂“依法制定”的績效考評機制之下，不僅縣政府實際的公共服務能力無法反映，而且針對政府公共服務的獎懲措施也無法得到切實地落實。

（四）物質(zhì)保障層面

自1994年我國稅費制度改革開始，國家開始對中央和地方之間實行分稅制制度。經(jīng)過十多年的實踐表明，分稅制盡管在某種程度上可以緩解地方政府特別是基層政府公共財政資金匱乏的問題，幫助各級政府積累較多的“資源”，但也正是在這種稅收制度之下，上級政府往往“包攬”了較多好的稅基和稅種，而留給縣一級政府等基層政府的只有那些稅基小并且征收難度大的稅種。這就在基層政府中形成了嚴重的“事權(quán)”與“財權(quán)”失衡現(xiàn)象，即縣級政府往往“事情多，而錢很少”，導致很多事想辦卻“有心無力”。如在2010年，郫縣財政一般預算收入為14．9億元，一般支出預算為24．28億元，憑借有限的財政資金去實現(xiàn)縣級政府的公共服務供給責任幾乎是不可能的，最終致使郫縣政府無法向縣域的公共服務領域投入充足的財政資金。郫縣政府資金不足已經(jīng)成為提升其公共服務能力的最主要的“瓶頸”。

三、提升郫縣政府公共服務能力的基本策略

（一）政府職能層面

1．合理劃分各級政府間的公共服務供給職責，明晰供給的主要內(nèi)容。為了確保各級政府能有效地提供公共服務，可以根據(jù)公共服務的受益范圍和民眾對公共服務需求層次的差異，合理劃分中央、省市政府、縣級政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府之間的公共服務供給職責。具體而言，省市政府不僅要履行制定公共服務政策職能，同時也要為郫縣政府供給公共服務和公共產(chǎn)品提供一定量的資金支持；而郫縣政府則主要負責具體貫徹和落實中央、省市級政府制定的有關公共政策或方案，其工作核心在于加強縣域內(nèi)的公共服務機制建設，不斷完善縣域內(nèi)的公共服務體系，確?？h域內(nèi)的基本公共服務的有效供給，其中的義務教育和社會保障等基本公共服務根據(jù)其性質(zhì)和受眾范圍，應該由中央、省市和縣（區(qū)）級政府一道承擔供給職責，所需的政策和資金等資源應當由中央、省市政府主要負責，而公共政策或方案的具體貫徹和落實則由縣級政府來承擔。

2．加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐，重點提升其公共服務能力。根據(jù)美國著名學者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒等人的觀點，現(xiàn)代型政府的主要責任在于“掌舵”而非“劃槳”，“授權(quán)”而非“服務”，其主張現(xiàn)代型政府應借鑒當前企業(yè)的管理模式，在公共部門通過引入市場競爭機制，進而最大限度地滿足民眾對政府服務的需求［2］。由此，結(jié)合郫縣的實際情況，目前政府要做的事情是：首先，要清晰政府自身的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理、公共服務和市場監(jiān)管四項基本職能之間的關系；其次，在進行社會管理過程中，政府要不斷克服傳統(tǒng)的思維模式和工作方式影響，即所謂的“經(jīng)濟型”發(fā)展觀思維影響，通過實現(xiàn)思維模式的轉(zhuǎn)變來有效地推進政府自身工作職能重心的轉(zhuǎn)變，不斷強化自身社會管理職能，正確處理政府、市場、社會三者之間的關系，并科學定位自身在三者之間的角色，在推進縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化建設進程中，更多地采用經(jīng)濟或法律手段替代傳統(tǒng)的行政手段來對社會事務進行有效的管理和監(jiān)督，不斷營造良好的公共服務市場環(huán)境，強化自身的公共服務能力。

（二）組織結(jié)構(gòu)層面

1．不斷完善政府內(nèi)部公共服務部門的組織結(jié)構(gòu)框架。要想切實提升縣級政府的公共服務能力，僅憑政府出臺的“紅頭文件”是不行的，必須要構(gòu)建一套合理的組織架構(gòu)，以保證其順利實現(xiàn)。其主要措施應該包括以下方面：首先，建立健全政府內(nèi)部的公共服務組織框架結(jié)構(gòu)。郫縣政府應在進行充分的市場調(diào)查之后，根據(jù)縣域內(nèi)民眾對基層公共服務需求類型的不同，科學設置自身的公共服務部門及其運作模式，并且通過制定相關條文和規(guī)范性文件對公共服務部門的工作職責、人員編制、經(jīng)費預算等予以明確規(guī)定；其次，不斷強化公共服務部門及其工作人員的服務意識，在日常工作中轉(zhuǎn)變其思想觀念和工作方式，切實實現(xiàn)公共服務部門工作由“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變，以民眾的需求為工作導向；再次，通過招考系統(tǒng)，嚴格按照程序選錄“德才兼?zhèn)洹钡膬?yōu)秀人才進入政府公共服務部門，并且政府通過組織相關的專業(yè)知識和技能培訓，使其在專業(yè)技能上不斷能滿足崗位要求，提高其自身的公共服務水平。

2．政府應積極培育和發(fā)展其他社會公共組織。實踐表明，隨著我國城鄉(xiāng)一體化建設進程的順利推進，城鄉(xiāng)之間的差距開始逐漸縮小。但是卻在此過程中也產(chǎn)生了新的矛盾，即政府公共服務供給的“無效”與 民眾對公共服務多樣需求之間的矛盾。而為了有效地緩解這一矛盾，同時也為彌補政府在公共服務供給的“無力”，就應該加快其他社會組織進入公共服務領域的步伐，讓其他社會組織對政府公共服務供給的“空白”和“無效”起到補助作用，這已經(jīng)成為一種必然趨勢。而為了順應這種發(fā)展趨勢，在縣域內(nèi)，政府應積極主動地培育、發(fā)展和扶持社會需求的各類社會組織。

首先，在社會組織進入公共服務領域之前，郫縣政府應主動借鑒錦江區(qū)的“登記備案雙軌制”模式，并出臺相應政策，探索適合本縣域特點的“登記備案雙軌制”模式，以降低公共服務領域的準入門檻，規(guī)范各類社會組織的登記備案程序和管理程序，以此為社會組織的進入搭建良好的平臺和市場環(huán)境。見圖1。

圖1 錦江區(qū)的“登記備案雙軌制”模式

其次，在社會組織進入公共服務領域之后，郫縣政府應加大對社會組織發(fā)展的扶持，即政府要建立專項扶持資金，通過開辦以獎代補、專項扶持等方式，對成效顯著，民眾滿意度高的社會組織給予獎勵，并且也要對新成立的社會組織給予一定量的資金扶持。

（三）運作機制層面

1．轉(zhuǎn)變政府傳統(tǒng)的供給模式，建立健全“多元化”的供給體系。為了盡快滿足民眾對公共服務的差異性和多樣化需求，郫縣政府應按照“公益性服務政府承擔，福利性服務社會承擔并適度補貼，經(jīng)營性服務探索市場化供給”的思路，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的公共服務供給模式，創(chuàng)立一套公共服務“分類供給”機制。如在城市片區(qū)改造建設項目方面，郫縣應積極推進項目招引工作，通過與更多的社會組織簽訂公共服務合作運營協(xié)議，有效地吸收有能力的組織參加到縣域公共服務領域中。這樣在縣域內(nèi)逐步形成“政府主導，市場參與，社會協(xié)作”的公共服務多元供給機制。

2．構(gòu)建以民眾滿意度為導向的政府績效考評機制。目前，我國還沒有對公共服務建立專門和系統(tǒng)的評估體系。在實踐中，與公共服務績效評估聯(lián)系最為密切的是政府政績考核、績效審計和公共財政支出績效評估。在傳統(tǒng)的績效考評機制中，政府既是作為本行政區(qū)域內(nèi)公共服務的主要“生產(chǎn)者”和“供給者”，同時也是績效考核的“裁判”。經(jīng)過多年的實踐經(jīng)驗表明，這種既扮演裁判，又是扮演球員的績效考評機制實際上根本不能切實反映縣級政府實際的公共服務能力。因此，為有效適應社會發(fā)展對政府公共服務考評機制的要求，盡快建立起適應社會需求的考評機制，必須對政府傳統(tǒng)的“GDP式”考評機制進行改進，其主要方向是：通過建立網(wǎng)上政務大廳、政民互動，建立政府官方微博等手段，及時反映民眾對政府公共服務的實際意見，并將對政府公共服務能力的考核納入到年終政府部門工作考核內(nèi)容之中，而根據(jù)民眾對政府公共服務能力的考評結(jié)果，對其部門和人員進行相應的獎懲，并由此逐漸構(gòu)建起有效的激勵機制。

（四）物質(zhì)保障層面

1．加快政府自身的財政體制改革，規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付制度。要增強郫縣政府公共財政的投入能力，其主要措施應包括：其一，在政府的財政體制上，推行“省直管縣”的財政管理模式，從體制上規(guī)避上級政府對縣級政府財政資金的“合理扣留”的現(xiàn)象；其二，郫縣政府也要加快自身財政體制改革步伐，根據(jù)縣域經(jīng)濟社會發(fā)展需求，不斷調(diào)整其財政資金的支出結(jié)構(gòu)和支出比例，根據(jù)建設基層服務型政府的要求，按照縣域的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)一定比例逐年減少自身在經(jīng)濟領域的投入量，不斷推進自身財政體制從“經(jīng)濟型”向“社會管理型”或“公共服務型”方向的轉(zhuǎn)變；其三，除了規(guī)范政府的財政體制外，上級政府還應進一步明確政府之間的轉(zhuǎn)移支付制度，將轉(zhuǎn)移支付納入“法制”體系，以確保政府間的轉(zhuǎn)移支付過程“依法”進行，上級政府應依據(jù)“事權(quán)”歸屬，合理地調(diào)整其轉(zhuǎn)移資金的方向和力度，其中特別是要加大對義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等基本公共服務的轉(zhuǎn)移支付力度。

2．廣泛吸納社會閑散資本，積極構(gòu)建起有效的公共服務籌資和融資渠道。目前，郫縣內(nèi)的行政區(qū)域面積為437．5平方公里，境內(nèi)有藏、回、羌、滿等52個少數(shù)民族，共計51．3萬人。由于各地發(fā)展水平不同步，對公共服務的需求也存在諸多的差異。因此，要有效滿足需求量如此之大的“服務市場”，如果僅憑借郫縣政府有限的“公共資源”，顯然是不可能的事情。這就需政府充分發(fā)揮社會力量，通過與社會構(gòu)建起合作伙伴關系，有效地吸收和整合社會資源，為滿足民眾的需求儲備足夠豐富的“資源”。因此，郫縣政府必須構(gòu)建有效的融資模式，通過“公辦民助”、“公私合辦”等方式方法集聚縣域內(nèi)其他社會力量。如在郫縣的城鎮(zhèn)拆遷改造工作中，可以建立有管制的公共服務合同外包體系。充分利用其他社會組織在人、財、物上的優(yōu)勢，加快推進城市片區(qū)、棚戶區(qū)的拆遷改造工程。見圖2［3］。

圖2 有管制的公共服務合同外包體系流程圖

通過上述方式方法，郫縣政府既可以有效解決自身“公共資源”匱乏的問題，同時還可以構(gòu)建起長期有效的籌資和投資“渠道”，從而為整個縣域內(nèi)政府公共服務供給提供充足的財力保障，進一步提升縣級政府的公共服務能力。

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［2］歐文E休斯．公共管理導論［M］．彭和平，譯．北京：中國人民大學出版社，2001：286．

［3］白友濤，葛 ?。卜胀獍膶嵺`與思考——以南京市鼓樓區(qū)為例［J］．理論與現(xiàn)代化，2011（2）：73－78．