PPP模式：河北政府網(wǎng)站建設(shè)的新思維

謝有光

(張家口職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河北張家口 075051)

當(dāng)前，政府門戶網(wǎng)站已成為電子政務(wù)發(fā)展的一種很重要的基本形式。實(shí)踐表明，以門戶網(wǎng)站建設(shè)為“抓手”，是推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)的最好途徑。在政府網(wǎng)站建設(shè)過程中，各級(jí)政府都會(huì)面臨資金、技術(shù)和人才等方面的挑戰(zhàn)，這已成為制約電子政務(wù)發(fā)展的一個(gè)重要因素。為此，進(jìn)行電子政務(wù)建設(shè)運(yùn)維模式的創(chuàng)新是當(dāng)前階段的一種新的現(xiàn)實(shí)需求。本課題組認(rèn)為PPP模式(即公私合作模式)可有效解決政府網(wǎng)站建設(shè)中遇到的一些障礙和問題。

一、對(duì)目前河北省政府網(wǎng)站建設(shè)的現(xiàn)狀分析

“中國河北”門戶網(wǎng)站從2003年10月正式開通以來，已走過近10個(gè)年頭，它在打造公開、透明政府，提升網(wǎng)上辦事能力，不斷推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)等方面取得了長足的進(jìn)步。截至去年底，該網(wǎng)站共與29個(gè)省市、42個(gè)國家部委的門戶網(wǎng)站、60多個(gè)省直部門的公益網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)了有效鏈接，基本上形成了以“中國河北”為中心，以各市、縣、廳、局網(wǎng)站為分站點(diǎn)的“雛形”網(wǎng)站群。2010年，“中國河北”門戶網(wǎng)站在全國省級(jí)政府網(wǎng)站工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)評(píng)估中，取得第11名的較好成績。2012年，“中國河北”網(wǎng)站榮獲政府網(wǎng)站優(yōu)秀獎(jiǎng)，成效顯著。同時(shí)，我們也注意到，與其他省份相比，我省政府網(wǎng)站仍然存在一些問題和不足。

(一)政府網(wǎng)站建設(shè)總體指標(biāo)得分較低，差距較大。據(jù)2012年省級(jí)政府網(wǎng)站評(píng)估結(jié)果顯示，“中國河北”網(wǎng)站總得分為39.6分，與名排第一的北京政府網(wǎng)站得分相比，二者相差42.6分。通過表1發(fā)現(xiàn)，我省在網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)、網(wǎng)上辦公和新技術(shù)應(yīng)用方面差距明顯。

表1 河北省政府網(wǎng)站與北京市政府網(wǎng)站建設(shè)各項(xiàng)指標(biāo)比較

(二)近年來，我省政府網(wǎng)站建設(shè)多項(xiàng)指標(biāo)呈現(xiàn)下降趨勢。從2010年到2012年的三年間，我省政府網(wǎng)站評(píng)估總得分依次為38.67、37.86、39.6，在全國32個(gè)省份中的排名分別為18、23、28，呈逐年下降趨勢。2010年和2012年的全國省級(jí)政府網(wǎng)站工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)評(píng)估結(jié)果顯示，我省在該項(xiàng)目的得分也由40.6分下降到15.3分，名次由11降為31。

(三)地區(qū)和部門政府網(wǎng)站發(fā)展不平衡，信息技術(shù)應(yīng)用水平差異較大。2012年，在參選的27個(gè)省會(huì)城市政府網(wǎng)站評(píng)估中，石家莊總得分57.3，在全國排名16。在全國地市級(jí)政府網(wǎng)站評(píng)估中，廊坊、秦皇島和邯鄲得分在我省居于前三名。秦皇島市政府門戶網(wǎng)站、邯鄲武安市政府門戶網(wǎng)站分別榮獲地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)政府網(wǎng)站“優(yōu)秀獎(jiǎng)”，邯鄲市政府門戶網(wǎng)站被評(píng)為“管理創(chuàng)新型政府網(wǎng)站”。通過表2的統(tǒng)計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，我省各市政府網(wǎng)站建設(shè)的綜合指標(biāo)在全國地市政府網(wǎng)站評(píng)估中名次差距較大。

表2 河北省地市級(jí)政府門戶網(wǎng)站建設(shè)評(píng)估總分與排名

(四)我省各級(jí)政府網(wǎng)站的“運(yùn)維保障指數(shù)”和“新技術(shù)應(yīng)用指數(shù)”較低。表3的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，2012年我省省級(jí)政府網(wǎng)站的“運(yùn)維保障指數(shù)”和“新技術(shù)應(yīng)用指數(shù)”分別為0.52分、0.47分。地市級(jí)政府網(wǎng)站的“運(yùn)維保障指數(shù)”最高為0.44分，最低為0.33分；“新技術(shù)應(yīng)用指數(shù)”最高為0.26分，最低為0分。

表3 河北省地市級(jí)政府網(wǎng)站(包括石家莊市)建設(shè)專項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)得分

文件資料顯示，“中國河北”網(wǎng)站的建設(shè)和管理工作由省政府辦公廳牽頭組織實(shí)施。各地、各部門的分站點(diǎn)和信息庫建設(shè)，由各地、各部門按照分工組織落實(shí)。所需人員從省政府辦公廳技術(shù)處、省經(jīng)濟(jì)信息中心內(nèi)部現(xiàn)有人員中解決。各級(jí)政府公眾信息網(wǎng)建設(shè)所需資金，由各級(jí)政府負(fù)擔(dān)。這完全是傳統(tǒng)上政府“大包大攬”的做法，其績效的高低完全取決于政府的人力、財(cái)力和精力。事實(shí)上，政府網(wǎng)站建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，開發(fā)設(shè)計(jì)難度大，運(yùn)維所需的人力、財(cái)力花費(fèi)多，僅靠政府信息機(jī)構(gòu)自身的力量，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須面向社會(huì)，借助外力。國外的一些案例也證實(shí)，通過PPP模式建設(shè)政府網(wǎng)站可有效解決我省政府網(wǎng)站評(píng)估中出現(xiàn)的上述問題。

二、采用PPP模式建設(shè)政府網(wǎng)站的可行性分析

PPP模式，是一種公共部門與私營企業(yè)的合作模式，是指政府和私企為完成某一項(xiàng)目而形成的，由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)的合作形式。2003年我國掀起公私合作的浪潮。最初它主要運(yùn)用于公共交通、道路橋梁、市政設(shè)施等公用事業(yè)領(lǐng)域，之后又創(chuàng)造性地與電子政務(wù)結(jié)合，受到越來越多的有識(shí)之士的重視。

(一)必要性

1.通過PPP模式建設(shè)政府網(wǎng)站，開拓了新的融資渠道，可節(jié)約大量財(cái)政資金，能大大減輕政府的財(cái)政支出壓力。

2.私營部門參與到政府網(wǎng)站建設(shè)，可以使政府從繁重的事務(wù)中解脫出來，專注于自身的本位職能，著力于加強(qiáng)服務(wù)資源的整合、服務(wù)內(nèi)容的策劃和服務(wù)方式的設(shè)計(jì)，最大程度地消除缺乏責(zé)任心、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、被動(dòng)遲緩、效率低下等官僚主義傾向，避免權(quán)力尋租、貪污浪費(fèi)等現(xiàn)象的發(fā)生。

3.PPP模式可以發(fā)揮其吸附專門人才能力突出、靈活性強(qiáng)的特長，在責(zé)任和義務(wù)的鞭策下，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下合作商最大可能地采用先進(jìn)技術(shù)建設(shè)運(yùn)營、保障維護(hù)，彌補(bǔ)政府部門的不足，也將原本政府的沉重風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)部分轉(zhuǎn)移給了私營資本。

(二)可行性

1.技術(shù)基礎(chǔ)

近幾年來，我省電信網(wǎng)絡(luò)持續(xù)擴(kuò)大，基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)、增值服務(wù)的能力也不斷增強(qiáng)。更重要的是，一批電信運(yùn)營商已開始重視它的增值服務(wù)能力的提高。這為利用PPP模式建設(shè)政府網(wǎng)站奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

2.政策依據(jù)

2004年頒布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中提出“進(jìn)一步拓寬項(xiàng)目融資渠道，發(fā)展多種融資方式”的改革目標(biāo)，為社會(huì)資本的投資領(lǐng)域進(jìn)行松綁，使其可進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。2005年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》也為PPP的發(fā)展提供了政策條件。2006年出臺(tái)的《國家電子政務(wù)總體框架》第7條要求，“創(chuàng)新電子政務(wù)建設(shè)的模式，逐步形成以政府為主、社會(huì)參與多元化投資機(jī)制，提高電子政務(wù)建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)的專業(yè)化、社會(huì)化服務(wù)水平”。所有這些規(guī)定都為PPP進(jìn)入政府網(wǎng)站建設(shè)提供了政策和法律依據(jù)。

3.理論依據(jù)

(1)公共產(chǎn)品理論。政府網(wǎng)站具有不完全競爭性、不完全排他性和自然壟斷性的特征，屬于準(zhǔn)公共物品。準(zhǔn)公共物品是介于私人物品和公共物品之間的產(chǎn)品。它的一個(gè)重要特征是具有可分割性，適合由政府和市場相結(jié)合的方式來提供。(2)帕累托改進(jìn)理論。PPP項(xiàng)目的建設(shè)過程是公共部門和私人部門之間進(jìn)行優(yōu)勢交換與互補(bǔ)的過程。公私兩部門都有自己的優(yōu)勢和不足。前者具有行政協(xié)調(diào)和組織的優(yōu)勢，但缺乏資金和技術(shù)；后者具有資金、技術(shù)和管理的優(yōu)勢，但缺乏市場和順暢的組織協(xié)調(diào)的能力。為此，PPP項(xiàng)目為公私合作提供了一個(gè)平臺(tái)，進(jìn)行優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)。

4.實(shí)踐依據(jù)

在20世紀(jì)90年代，通過PPP模式建設(shè)電子政務(wù)已在國外開始實(shí)踐。政府網(wǎng)站建設(shè)采用PPP模式的一個(gè)典型案例是“The FirstGov.gov”。該網(wǎng)站是美國政府的一個(gè)綜合性門戶網(wǎng)站，它是美國聯(lián)邦政府與社會(huì)力量共同協(xié)作的結(jié)果。PPP模式引入到國內(nèi)電子政務(wù)建設(shè)，在我國也有一些積極的探索。例如，北京市政府以“統(tǒng)籌負(fù)責(zé)制”的方式交給首都信息發(fā)展股份有限公司來建設(shè)首都公共網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，該公司負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營及一些應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)，政府部門負(fù)責(zé)宏觀協(xié)調(diào)、環(huán)境建設(shè)和提出目標(biāo)要求，并向企業(yè)支付系統(tǒng)使用費(fèi)等。在我省，2004年，衡水市嘗試通過市場途徑籌措政府網(wǎng)站建設(shè)資金，完成了為民聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)、視頻會(huì)議系統(tǒng)、招商引資和勞務(wù)輸出在線服務(wù)平臺(tái)等一系列信息化工程。2012年，石家莊市政府網(wǎng)站群技術(shù)維護(hù)服務(wù)等外包項(xiàng)目實(shí)行社會(huì)招標(biāo)等。

三、利用PPP模式建設(shè)政府網(wǎng)站需注意的幾個(gè)問題

PPP項(xiàng)目在國內(nèi)是一個(gè)新生事物，因此，想要在政府網(wǎng)站建設(shè)中形成“政府搭臺(tái)、企業(yè)唱戲”的一種良好局面，將面對(duì)觀念、制度、能力等方面的一系列挑戰(zhàn)，需要我們注意以下幾個(gè)問題：

(一)政府的觀念和職能轉(zhuǎn)變問題

PPP項(xiàng)目的本質(zhì)是公共部門和私人部門之間優(yōu)勢和能力進(jìn)行交換與互補(bǔ)的過程，這與傳統(tǒng)上政府大包大攬的習(xí)慣性做法不太適應(yīng)。正如曾培炎所說，現(xiàn)在很多部門還習(xí)慣自己弄一些人，自己來搞運(yùn)維，關(guān)起門來搞，這個(gè)趨勢是不妥的，是不符合現(xiàn)在的技術(shù)和管理新的趨勢和潮流。為此，我們必須解放思想，更新觀念。具體地說，(1)要實(shí)現(xiàn)由政府“單打獨(dú)斗”搞建設(shè)到合作共贏的思想轉(zhuǎn)變；(2)要?jiǎng)?chuàng)新政府服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化；(3)要從傳統(tǒng)的管理到現(xiàn)代的治理觀念轉(zhuǎn)變，實(shí)行在參與、民主、透明、責(zé)任、公平和效率的條件下，發(fā)揮社會(huì)上各種因素和力量的作用。同時(shí)，也要注重政府職能轉(zhuǎn)變。溫家寶曾特別強(qiáng)調(diào)，電子政務(wù)的建設(shè)要和國家行政體制改革創(chuàng)新和政府職能的轉(zhuǎn)變結(jié)合起來。當(dāng)前，應(yīng)強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，通過打造服務(wù)性政府，才能更好地為PPP項(xiàng)目服務(wù)。

(二)合同條款的制定與管理問題

1.慎重選擇合作伙伴。合作企業(yè)專業(yè)技術(shù)人員的職業(yè)素質(zhì)不僅可能影響服務(wù)的保障能力和質(zhì)量，而且也有可能構(gòu)成安全威脅。因此，在招標(biāo)時(shí)必須慎重選擇合作企業(yè)。除考察該企業(yè)的運(yùn)營能力和專業(yè)性外，還要注意其內(nèi)部管理水平、人力資源戰(zhàn)略、人才結(jié)構(gòu)及其專業(yè)團(tuán)隊(duì)的職業(yè)素質(zhì)和技術(shù)水平等方面情況。

2.明確公私合作的范圍。我們可把政府網(wǎng)站建設(shè)項(xiàng)目分為涉密業(yè)務(wù)和非涉密業(yè)務(wù)。如一些基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的建設(shè)等非涉密業(yè)務(wù)，一般可實(shí)行較完整的項(xiàng)目合作；而涉密業(yè)務(wù)部分，一般需要將網(wǎng)站建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行分解，只能對(duì)非核心部分或者某個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行項(xiàng)目合作，而核心部分或關(guān)鍵環(huán)節(jié)則由網(wǎng)管中心或政府內(nèi)部人員負(fù)責(zé)。

3.合同的規(guī)定要有彈性。在PPP模式下，項(xiàng)目的運(yùn)作周期一般比較長，所以在一些具體項(xiàng)目的承諾上，政府應(yīng)該有足夠的謹(jǐn)慎，為后續(xù)內(nèi)容的調(diào)整預(yù)留空間。

(三)合作風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)與管理問題

公私合作進(jìn)行政府網(wǎng)站建設(shè)是有風(fēng)險(xiǎn)的。這主要表現(xiàn)在：法律缺位、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和安全隱患等。為此，政府預(yù)防和化解風(fēng)險(xiǎn)的能力顯得尤為重要。在風(fēng)險(xiǎn)的處理中，不同的PPP項(xiàng)目，由于其限制和范圍不同，風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)情況會(huì)有所不同，但風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的一般原則是：(1)將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力承擔(dān)它的一方，即最能評(píng)估該風(fēng)險(xiǎn)的一方或者最能控制該風(fēng)險(xiǎn)的一方；(2)將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配給與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的費(fèi)用最低的一方承擔(dān)，并且能夠產(chǎn)生最大的項(xiàng)目效益；(3)將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配給從承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)中最能獲益的那一方。當(dāng)然，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)并不一定完全轉(zhuǎn)移給哪一方，也可能共同分擔(dān)。

(四)法制環(huán)境的培育與保障問題

當(dāng)今，世界上有很多國家，例如英國、法國、美國等國家都對(duì)PPP模式的運(yùn)作制定了相關(guān)的法律和法規(guī)。在我國由于PPP模式剛剛起步，還未制定這方面的法律規(guī)范，且現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)的地位也較低。這會(huì)使PPP項(xiàng)目在具體運(yùn)作和執(zhí)行過程中產(chǎn)生問題出現(xiàn)無法可依的尷尬局面。為了加快我省電子政務(wù)的建設(shè)，要不斷加強(qiáng)PPP模式的法律法規(guī)建設(shè)。我們應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，出臺(tái)地方性的管理?xiàng)l例；還可針對(duì)具體項(xiàng)目訂立專門的管理?xiàng)l例。對(duì)于合作過程中出現(xiàn)的矛盾和糾紛，應(yīng)允許當(dāng)事人自由選擇適用的法律和解決方式。另外，還可借鑒一下發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，嘗試建立一些中立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，發(fā)揮對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行監(jiān)管和裁決的職能。

(五)公私合作項(xiàng)目的監(jiān)管問題

從政府角度來講，PPP項(xiàng)目監(jiān)管的最終目標(biāo)是使該項(xiàng)目的社會(huì)效益和公眾利益得到切實(shí)保障。為此，我們應(yīng)注意一下這方面的工作：(1)設(shè)計(jì)合適的監(jiān)管主體是建立一套監(jiān)管機(jī)制的重中之重。建議設(shè)立“綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，明確其職責(zé)和權(quán)力，做到監(jiān)管的全過程化。(2)監(jiān)管內(nèi)容要實(shí)現(xiàn)量化。根據(jù)國家的統(tǒng)一要求和技術(shù)規(guī)范，明確政府網(wǎng)站建設(shè)項(xiàng)目所要達(dá)到的目標(biāo)，并規(guī)定該項(xiàng)目的具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。(3)監(jiān)管方式應(yīng)以法律法規(guī)為基礎(chǔ)配合一系列相關(guān)的政策進(jìn)行法律約束。這主要包括：法律法規(guī)體系、相關(guān)政策、特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議及合同與協(xié)議、激勵(lì)機(jī)制及產(chǎn)權(quán)約束等。

(六)公私合作項(xiàng)目的能力建設(shè)問題

首先，要加大PPP專業(yè)人才的培訓(xùn)力度，形成培訓(xùn)機(jī)制。一是要“走出去”，選派專業(yè)人員到國內(nèi)外考察、學(xué)習(xí)PPP重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)作的全過程，掌握先進(jìn)的管理辦法和經(jīng)驗(yàn)；二是要“請(qǐng)進(jìn)來”，聘請(qǐng)PPP項(xiàng)目專家到我省對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，不斷提升工作人員的PPP項(xiàng)目的業(yè)務(wù)能力和水平。其次，重視PPP項(xiàng)目專業(yè)技術(shù)人才的引進(jìn)工作，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，提升PPP項(xiàng)目的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)管控能力。再次，進(jìn)行多邊合作，在實(shí)踐中學(xué)習(xí)、鍛煉和提高自己。