為民服務(wù)全程代理工作的基層實(shí)踐與啟示*
——基于浦口區(qū)永寧鎮(zhèn)的調(diào)查

中共浦口區(qū)委黨校課題組

(中共浦口區(qū)委黨校 江蘇 南京 211800)

為民服務(wù)全程代理是指在各級政府設(shè)立專職代理人員向轄區(qū)內(nèi)的個(gè)人和單位提供各項(xiàng)公共服務(wù)。為民服務(wù)代理的內(nèi)容主要是與居民日常生活相關(guān)的各種服務(wù)，它強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)的主動(dòng)性與責(zé)任性，是對以往政府服務(wù)流程的再造與優(yōu)化。為民服務(wù)全程代理有助于拉近政府服務(wù)與群眾需求之間的距離，為群眾提供更加靈活便利、更低成本、更高質(zhì)量的公共服務(wù)，在一定程度上是對傳統(tǒng)官僚模式的超越。2001年浙江省玉環(huán)縣在全國首創(chuàng)全程辦事代理制，其后在浙江全省推廣，尤其是2008年山東萊西市的為民服務(wù)代理制獲得第四屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”后，多省市區(qū)縣相繼借鑒并推行，取得了較好的效果。

浦口區(qū)永寧鎮(zhèn)在借鑒學(xué)習(xí)山東等地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從2009年3月起，在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)推廣為民服務(wù)全程代理制。鎮(zhèn)成立為民服務(wù)全程代理中心，統(tǒng)籌代理工作全局，各村成立代理點(diǎn)，為群眾代辦事項(xiàng)，從而形成了“群眾動(dòng)嘴，干部跑腿”、上下聯(lián)動(dòng)、密切協(xié)作的為民服務(wù)新機(jī)制。通過三年多的運(yùn)轉(zhuǎn)，各項(xiàng)制度及運(yùn)作已趨于成熟，取得了良好的效果，改變了政府在群眾中的形象，切實(shí)體現(xiàn)了群眾的主人翁地位。

一、為民服務(wù)全程代理提出的動(dòng)因

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的深入推進(jìn)，傳統(tǒng)的管理模式已難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，迫切需要加快行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新社會(huì)管理，提高為民服務(wù)的水平。黨的十六屆六中全會(huì)首次提出“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”的要求，永寧鎮(zhèn)政府為解決群眾辦事難，提升政府公共服務(wù)水平，應(yīng)群眾和干部的共同需要而提出“為民服務(wù)全程代理”。

(一)群眾辦事困難，需要構(gòu)建有效載體

永寧鎮(zhèn)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，面積有108平方公里，人口3.9萬，其中農(nóng)業(yè)人口3.2萬，占總?cè)丝诘乃姆种陨?。農(nóng)村人口多，群眾居住分散，有相當(dāng)一部分群眾的居住地離政府較遠(yuǎn)，辦事不便，老年人、殘疾人辦事更為不易。村民辦事難是較為普遍的現(xiàn)象，廣大群眾在生產(chǎn)生活中常常會(huì)為一些自己不會(huì)辦或辦不了而又急需辦的事情發(fā)愁。受自身素質(zhì)、知識水平等條件限制，大多數(shù)村民不了解辦事程序和有關(guān)政策規(guī)定，遇到事情不知如何下手，迫切希望能有一個(gè)幫助他們解決實(shí)際困難的組織和機(jī)構(gòu)。

(二)辦事效率不高，需要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)模式

由于體制機(jī)制問題，許多事項(xiàng)辦理需要層層審批，群眾把申請遞交到鎮(zhèn)部門，鎮(zhèn)里還要送到區(qū)一級并等待一段時(shí)間，而審批結(jié)果如何，鎮(zhèn)里也不敢輕易向群眾答復(fù)。有時(shí)一件小事讓群眾反復(fù)跑多次，往返多個(gè)部門，花不少冤枉錢，跑不少冤枉路。部分干部缺乏服務(wù)意識，工作懈怠，辦事拖沓，沒有把群眾的事真正當(dāng)回事，門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦的情形時(shí)有發(fā)生。而隨著服務(wù)型政府的建設(shè)，基層政府為民服務(wù)的事項(xiàng)相對增多，任務(wù)也相對加重，低下的工作效率和繁重的社會(huì)管理任務(wù)，使鎮(zhèn)政府在創(chuàng)新服務(wù)模式上的需求更加迫切。

(三)干群關(guān)系疏遠(yuǎn)，需要搭建互動(dòng)平臺

群眾對辦事程序不清楚，一旦干部辦事不及時(shí)或答復(fù)不準(zhǔn)確，往往就會(huì)有誤解和非議，影響干部在群眾中的形象。群眾在生產(chǎn)生活中的實(shí)際問題和合理訴求得不到及時(shí)解決，群眾對政府的認(rèn)可就會(huì)大打折扣，不僅影響政績的提升，還會(huì)極大地影響農(nóng)村的穩(wěn)定與和諧。面對群眾的強(qiáng)烈呼聲，基層干部也希望通過自身的努力，為群眾服務(wù)，得到群眾的信任和支持。農(nóng)村黨員干部如何察民情、聽民意、解民憂、送民需，迫切需要從人民群眾生產(chǎn)生活中最需要和最受益的事情入手，創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制，搭建干群互動(dòng)的新平臺。

二、為民服務(wù)全程代理工作的主要做法

永寧鎮(zhèn)開展全程代理工作的初衷，概括起來就是：還群眾明白，還干部清白，讓群眾方便，讓干群和諧。本著“首問負(fù)責(zé)、當(dāng)場辦結(jié)、全程代辦、無償服務(wù)”的構(gòu)想，2009年3月首先在永寧村、侯沖村等五個(gè)村進(jìn)行了試點(diǎn)。并于2009年6月在全鎮(zhèn)推開，形成了鎮(zhèn)有“代理中心”、村有“代理點(diǎn)”、組有“聯(lián)絡(luò)員”的三級為民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，暢通了為民辦事的“綠色通道”。讓村民由衷感到：小事不出組，大事不出村，難事不出鎮(zhèn)，辦事省心、放心。

(一)構(gòu)建三級網(wǎng)絡(luò)平臺，確定“誰代辦”

全鎮(zhèn)11個(gè)村(居)均設(shè)立為民服務(wù)代理點(diǎn)，配備專門場所及設(shè)施，明確村書記為第一責(zé)任人，副書記為具體負(fù)責(zé)人，挑選優(yōu)秀年輕黨員干部擔(dān)當(dāng)代理員，設(shè)A、B崗，A崗代理員外出或生病時(shí)，由B崗代理員補(bǔ)崗，確保群眾辦事不跑空腿。每個(gè)村民小組設(shè)聯(lián)絡(luò)員，由村民小組組長兼任，負(fù)責(zé)受理群眾所需辦理事宜并解釋，對材料進(jìn)行初審。鎮(zhèn)政府成立為民服務(wù)全程代理中心，主要負(fù)責(zé)受理各村(居)為民服務(wù)代理點(diǎn)送來的辦理事項(xiàng)材料，將辦理事項(xiàng)轉(zhuǎn)至相關(guān)部門，并對辦理情況進(jìn)行跟蹤督查，辦理結(jié)束后將情況由代理點(diǎn)反饋給村民。相互之間分工明確、銜接有序，形成了1個(gè)鎮(zhèn)代理中心、11個(gè)村(居)代理點(diǎn)、217位組級聯(lián)絡(luò)員的全程代理三級網(wǎng)絡(luò)平臺。

(二)再造專人專責(zé)流程，明確“如何辦”

永寧鎮(zhèn)在為民服務(wù)全程代理工作中通過不斷摸索，改變以往群眾上門求人辦事的工作方式，以“代理”為核心形成了一套規(guī)范的代辦流程，責(zé)職分明，一目了然，避免了扯皮、推諉現(xiàn)象，大大提高了服務(wù)效能。聯(lián)絡(luò)員在接到群眾的代辦申請后，首先要求申請人填寫委托代理申請書，初步審核合格后，轉(zhuǎn)送代理點(diǎn)交由專人辦理，并明確具體的辦結(jié)期限。辦結(jié)后轉(zhuǎn)給申請人，不能辦理的書面答復(fù)申請人，并做好解釋工作。為民服務(wù)全程代理工作實(shí)施流程如下圖：

永寧鎮(zhèn)為民服務(wù)代理流程包括受理(圓角矩形)、承辦(矩形)和答復(fù)(橢圓形)，各個(gè)環(huán)節(jié)都有專人負(fù)責(zé)，切實(shí)做到便民、高效。在受理環(huán)節(jié)，實(shí)行首問負(fù)責(zé)制，按照誰接待、誰負(fù)責(zé)的原則，首問負(fù)責(zé)人必須對群眾申辦事項(xiàng)及時(shí)受理，對申請人提交材料的真實(shí)性、完整性與是否屬于代理服務(wù)范圍進(jìn)行界定。對符合代理?xiàng)l件的事項(xiàng)，做到件件有記錄、事事有結(jié)果，對缺少材料的，補(bǔ)齊后再受理。同時(shí)，嚴(yán)格劃分A、B崗代理員、具體承辦人的職責(zé)，不得相互推諉扯皮。在承辦過程中，實(shí)行承諾辦理，對申辦人手續(xù)齊全，可當(dāng)場辦理的申請事項(xiàng)，代理中心即受即辦，當(dāng)場或當(dāng)天辦結(jié)；對需要審批或其它不能當(dāng)場辦結(jié)的事項(xiàng)，由受理人向申辦人出具承諾書，在承諾時(shí)限內(nèi)辦結(jié)，不得無故拖延。最后做到及時(shí)答復(fù)，力求在事項(xiàng)辦結(jié)后第一時(shí)間告知辦理情況。

(三)強(qiáng)化培訓(xùn)考核機(jī)制，保障“優(yōu)質(zhì)辦”

為民服務(wù)全程代理制實(shí)施的最初階段出現(xiàn)過一些問題，如群眾對新事物缺乏信任，代理員工作能力不足等，但大家都認(rèn)識到這項(xiàng)制度確實(shí)能夠?yàn)槊褶k實(shí)事、辦好事，決不能因?yàn)樽陨砉ぷ鞑坏轿?，使制度難以發(fā)揮作用。針對永寧鎮(zhèn)實(shí)際情況和出現(xiàn)的問題，鎮(zhèn)代理中心以讓群眾滿意為工作目標(biāo)，一方面搭建代理員培訓(xùn)平臺，實(shí)施“根基培訓(xùn)”工程，對全鎮(zhèn)組長和代理員實(shí)行定期全覆蓋培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容不僅包括代理事項(xiàng)、辦事程序、政策法規(guī)等業(yè)務(wù)知識，還包括溝通技巧、服務(wù)態(tài)度等內(nèi)容，代理員客觀上起到了宣傳政策法規(guī)和拉近干群關(guān)系的作用。另一方面為增強(qiáng)村組代理人員的服務(wù)意識，調(diào)動(dòng)工作積極性，代理中心建立監(jiān)督考核與激勵(lì)機(jī)制，設(shè)立監(jiān)督電話和意見箱，充分征求干部群眾意見，接受群眾監(jiān)督投訴。嚴(yán)格規(guī)范全程代理考評考核機(jī)制，將其作為村(居)工作、干部考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，嚴(yán)格督查考核。對全年工作積極且未出現(xiàn)群眾投訴的代理人員給予獎(jiǎng)勵(lì)，對工作不力、服務(wù)不好的及時(shí)通報(bào)整改。目前基本實(shí)現(xiàn)零投訴目標(biāo)。

(四)創(chuàng)新為民服務(wù)模式，做到“主動(dòng)辦”

針對殘疾人、孤寡老人等不方便出門辦事的群體，代理中心請組級聯(lián)絡(luò)員定期上門服務(wù)，同時(shí)開通電話代理和網(wǎng)絡(luò)代理，群眾只需打電話或上網(wǎng)申請，代理員便可上門代辦事項(xiàng)。聯(lián)合村專門購置了一輛“580”(我?guī)湍?為民服務(wù)車，對有需要的群眾主動(dòng)上門服務(wù)，還幫助村民解決日常生活中的一些困難，實(shí)現(xiàn)了“你來說，我來做；我來做，你來評”的初衷，得到了村民的一致好評。

為擴(kuò)大為民服務(wù)全程代理工作的影響力，代理人員走村串戶，發(fā)放為民服務(wù)代理卡，張貼代理服務(wù)承諾書，并以“公開信”的方式將代理事項(xiàng)、辦事程序、辦理時(shí)限、監(jiān)督電話等內(nèi)容告知村民，努力做到家喻戶曉?！叭罕娮悴怀鰬?，干部服務(wù)上門”，永寧鎮(zhèn)的代理工作基本實(shí)現(xiàn)了為民服務(wù)的全覆蓋，為群眾提供了更加快捷、方便的服務(wù)，群眾對代理工作認(rèn)可度顯著增強(qiáng)(如圖1、圖2)。

圖1 群眾對為民服務(wù)全程代理工作的了解程度

圖2 群眾通過為民服務(wù)全程代理辦事的頻率

三、取得的成效

永寧鎮(zhèn)推行為民服務(wù)全程代理，體現(xiàn)了黨的執(zhí)政方式在基層的新發(fā)展，轉(zhuǎn)變了黨員干部的思想觀念和工作作風(fēng)，密切了黨群、干群關(guān)系，提高了工作效率和服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)也進(jìn)一步改善了經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。從2009年成立到2012年底，共為群眾代理事項(xiàng)43463件，辦結(jié)42245件，平均每月辦理近920件，辦結(jié)率100%，辦成率近95%，通過調(diào)查回訪，群眾滿意率達(dá)99%以上(如圖3)。

圖3 群眾對為民服務(wù)全程代理工作的滿意度

(一)提高了辦事效率，解決了群眾難題

實(shí)行全程代理后，群眾只進(jìn)一個(gè)門，只找一個(gè)人，只跑一趟路，辦事內(nèi)容明確化、辦事過程明白化、辦事期限明朗化，滿意的結(jié)果給了群眾，麻煩的過程給了干部，凡是群眾需要辦理的事情，不出村就能辦理，讓群眾真正得到了實(shí)惠。按平均每代理一件事項(xiàng)，群眾節(jié)約辦事成本100元計(jì)算，三年多來共為群眾節(jié)約辦事成本400余萬元，有效降低了村民的家庭支出，切實(shí)減輕了村民負(fù)擔(dān)。

為了提高辦事效率，代理中心積極與各職能部門協(xié)調(diào)溝通，簡化辦事程序，使辦事效率大幅提升。老年優(yōu)待證辦理時(shí)間從2個(gè)月縮減為7天，獨(dú)生子女證原先需要1個(gè)月的辦理時(shí)間，現(xiàn)在當(dāng)天即可辦結(jié)。特別是低保進(jìn)保工作，在實(shí)行全程代理后，由各村代理員調(diào)查上報(bào)，入戶調(diào)查率由7.5%上升至100%，沒有一個(gè)群眾舉報(bào)投訴，實(shí)現(xiàn)了100%滿意。

(二)改善了服務(wù)水平，轉(zhuǎn)變了政府職能

通過全程代理，群眾辦事實(shí)現(xiàn)了三個(gè)轉(zhuǎn)變和一個(gè)不變，從“不知道怎么辦，不知道找誰辦，不知道何時(shí)辦”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安恍枰獑栐趺崔k，不需要問找誰辦，不需要問何時(shí)辦”。群眾過去辦事往往要托熟人，找關(guān)系，跑斷腿；如今有全程代理，不請客，不送禮，“群眾動(dòng)嘴，干部跑腿”，基層黨員干部的服務(wù)意識得到了較好的提升，實(shí)現(xiàn)了從“管理者”向“服務(wù)者”的轉(zhuǎn)變。一件件實(shí)事辦下來，不僅贏得了群眾的信任，更贏得了群眾的心。

(三)轉(zhuǎn)變了工作作風(fēng)，密切了干群關(guān)系

全程代理制的實(shí)施，激發(fā)了黨員干部的工作熱情，有效改進(jìn)了干部作風(fēng)，強(qiáng)化了干部的責(zé)任意識，增強(qiáng)了群眾觀念、服務(wù)意識，干部的好思想、好作風(fēng)，轉(zhuǎn)化成為民服務(wù)的具體行動(dòng)。群眾對干部的態(tài)度由“平時(shí)不理你，辦事來找你，辦不好還罵你”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑跋氲侥?，辦事托付你，事后常念你”。群眾通過全程代理加深了對政府職能的了解，加強(qiáng)了對黨員干部工作的認(rèn)識，進(jìn)一步提升了黨和政府在群眾中的形象。最直接的體現(xiàn)就是上訪量下降，干群矛盾減少，許多直接為群眾辦事的職能部門在群眾中的形象大為改觀，群眾對政府和干部多了一份理解和支持。

四、關(guān)于為民服務(wù)全程代理工作的思考與啟示

(一)以民為本是代理工作的宗旨

黨和政府一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，就是實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，“群眾滿不滿意”是衡量黨和政府工作好壞的根本標(biāo)準(zhǔn)。永寧鎮(zhèn)為民服務(wù)全程代理工作從群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)、最直接的生產(chǎn)生活問題入手，表面上看是幫助群眾解決一些雞毛蒜皮的小事，但折射出的是黨員干部全心全意為人民服務(wù)的宗旨。永寧這種創(chuàng)新性的工作模式，建立了政府從“管理者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變的有效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了從“民求官”到“官為民”的轉(zhuǎn)變，不僅將被動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)服務(wù)，松散服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范服務(wù)，同時(shí)把實(shí)踐黨的宗旨、堅(jiān)持群眾路線與加強(qiáng)制度建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，真正做到了為民、利民和便民。

(二)流程再造是代理工作的核心

為民服務(wù)代理模式的出現(xiàn)，一方面是基層政府為體現(xiàn)政績的積極嘗試，而另一方面則是基于政府的公共職能和自我擴(kuò)張的本能，為緩解公共服務(wù)壓力而做出的被動(dòng)變革。為民服務(wù)代理工作的流程再造，對群眾而言，是從過去自己反復(fù)跑腿、求人辦事轉(zhuǎn)變?yōu)橹贿M(jìn)一個(gè)門，只找一個(gè)人，只跑一趟路；對政府而言，則把“群眾—各部門”的辦事方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭罕姟碇行摹鞑块T”，從而把群眾的事變成政府自己的事。雖然“多此一舉”，但通過優(yōu)化具體的辦事流程，改變了以往政府工作人員的不當(dāng)行為，強(qiáng)化了組織與個(gè)人的責(zé)任。永寧鎮(zhèn)的為民服務(wù)全程代理工作，體現(xiàn)了基層政府在優(yōu)化辦事服務(wù)流程方面的努力，一方面，政府通過代理服務(wù)的方式承擔(dān)了其應(yīng)有的公共職能，進(jìn)而保證了政府對公共事務(wù)的管理權(quán)。另一方面，代理中心一定程度上具有相對于部門的自主性與獨(dú)立性，在辦事過程中具有較高的靈活性與創(chuàng)造性，可以較好地提高公共服務(wù)的效率，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)現(xiàn)了管理和服務(wù)上質(zhì)的飛躍。

(三)創(chuàng)新機(jī)制是代理工作的關(guān)鍵

從理論上講，為民服務(wù)全程代理制是在原有工作基礎(chǔ)上的流程再造與服務(wù)優(yōu)化，能夠大幅度地提高辦事效率，減少權(quán)力尋租空間。但制度的效果往往很大程度上取決于實(shí)施的情況，如代理人員能否滿足群眾的服務(wù)需求；隨著時(shí)間的推移，代理人員是否會(huì)產(chǎn)生新的官僚主義作風(fēng)；過長的信息傳遞鏈如何保證代理中心、村組代理員監(jiān)督考核的有效性等等。面對這些問題，永寧鎮(zhèn)從機(jī)制創(chuàng)新建設(shè)入手，定期的“根基培訓(xùn)”工程保證了代理員素質(zhì)和能力的有效提升，代理員在選任上都是挑選工作表現(xiàn)優(yōu)秀、有一定群眾工作基礎(chǔ)的黨員同志來擔(dān)任。雖然三級網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)是層級式的，但在監(jiān)督上實(shí)行相互交錯(cuò)監(jiān)督，并定期、不定期的抽查，同時(shí)，將代理員信息、工作職責(zé)、相關(guān)臺帳公開，接受多方面的監(jiān)督，對不合格的代理員進(jìn)行撤換。完善的機(jī)制建設(shè)有效地克服了代理工作中可能存在的問題，保障了代理工作的長效性。

(四)完善配套是代理工作的保障

為確保代理工作的整體協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，永寧鎮(zhèn)在突出代理工作全程、優(yōu)質(zhì)、高效、免費(fèi)服務(wù)特點(diǎn)的同時(shí)，不斷完善硬件配套，強(qiáng)化責(zé)任到位，為代理工作提供組織保證和物質(zhì)基礎(chǔ)。永寧鎮(zhèn)將為民服務(wù)全程代理工作作為政府管理創(chuàng)新的特色工程來抓，由鎮(zhèn)人大、政府一把手領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，加強(qiáng)了對代理工作的領(lǐng)導(dǎo)，從而確保其政令暢通。在專門成立為民服務(wù)全程代理中心的同時(shí)，還建立了現(xiàn)代化的信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行電腦聯(lián)網(wǎng)辦公，既方便了群眾委托辦事，也加強(qiáng)了中心與部門間的業(yè)務(wù)聯(lián)系，簡化了辦事程序和環(huán)節(jié)。代理中心辦公費(fèi)用、村組代理人員工資及代理過程中產(chǎn)生的費(fèi)用均由鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)，財(cái)政支持為推行為民服務(wù)全程代理提供了重要的物質(zhì)保障。

永寧鎮(zhèn)為民服務(wù)全程代理工作取得了較好的成效。但通過調(diào)研也發(fā)現(xiàn)代理工作存在一些問題，有待于進(jìn)一步完善，一是要應(yīng)群眾需要擴(kuò)展代理服務(wù)內(nèi)容，將更多的審批事項(xiàng)納入代理范圍；二是有必要建立區(qū)級代理機(jī)構(gòu)，全區(qū)開展代理工作。盡管永寧鎮(zhèn)的為民服務(wù)代理工作還處于探索中，但從三年多的實(shí)踐來看，代理模式既滿足了群眾辦事的需求，也滿足了政府提升公共服務(wù)水平的需要，是實(shí)實(shí)在在給群眾帶來實(shí)惠的制度安排，真真切切地體現(xiàn)了十八大報(bào)告中提出的建設(shè)“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”的要求，具有重大的實(shí)踐意義和推廣價(jià)值。