對現(xiàn)階段建設(shè)工程招標投標各相關(guān)方存在問題的思考

周新國

（重慶賽迪工程咨詢有限公司，重慶 400013）

1 建設(shè)工程招標投標制度在我國的發(fā)展情況

在我國，建設(shè)工程招標投標作為一項制度始于“魯布革沖擊”。1984年，我國首次利用世界銀行貸款，首次引進國際上先進的建設(shè)制度和管理經(jīng)驗，對工程實行了項目法人制、招標投標制、工程建設(shè)監(jiān)理制，建成了魯布革水電站，取得了巨大的成功。這是中國工程建設(shè)改革史上的重要里程碑。從此，建設(shè)工程招標投標制度在我國逐步推行。

2000年 1月《中華人民共和國招標投標法》(以下簡稱為《招標投標法》)的正式實施，全面推進和規(guī)范了建設(shè)工程招標投標制度在我國的實施。2012年 2月《中華人民共和國招標投標法實施條例》的施行，進一步完善了我國建設(shè)工程招標投標制度，增強了其可操作性。其間，國家還出臺了一系列關(guān)于招標投標的規(guī)定、辦法。這些法規(guī)的實施，對保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權(quán)益，促進公平競爭，提高經(jīng)濟效益，保證項目質(zhì)量，發(fā)揮了重要作用。

但是我們也應(yīng)該看到，在取得眾多積極效果的同時，也還存在一些不可忽視的問題。如在部分建設(shè)工程招標投標中，一些地方行政監(jiān)管部門過分強調(diào)招標投標的公平原則和反腐功能，從而弱化了擇優(yōu)原則；招標人所承擔的法律責(zé)任與其在招標投標中擁有的權(quán)利不完全對等；投標人在投標或中標后不誠信；招標代理機構(gòu)只關(guān)注招標程序合規(guī)而忽視效果；評標專家責(zé)任心不夠；等等。筆者僅就目前建設(shè)工程招標投標各相關(guān)方存在的一些問題作初步探討。

2 建設(shè)工程招標投標各相關(guān)方存在的問題初步分析

建設(shè)工程招標投標各相關(guān)方主要包括：行政監(jiān)督部門，招標人(項目法人)，投標人，招標代理機構(gòu)，評標專家。現(xiàn)階段各方還存在如下主要問題。

2.1 行政監(jiān)督部門

《招標投標法》第七條規(guī)定：“有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對招標投標活動實施監(jiān)督，依法查處招標投標活動中的違法行為”。招投標活動是一項競爭性強、利益關(guān)系敏感的經(jīng)濟活動，必須由相關(guān)部門進行依法監(jiān)督管理。目前，行政監(jiān)督部門還存在一些問題。

(1)部分項目或領(lǐng)域監(jiān)管不到位，致使招標投標流于形式，給國家財產(chǎn)造成浪費，給工程質(zhì)量埋下隱患。如原鐵道部大量工程的招標投標。

(2)過多地強調(diào)了招標投標的公平原則和反腐功能，從而弱化了擇優(yōu)原則。例如：《招標投標法》規(guī)定招標人可派不超過評標專家總?cè)藬?shù)三分之一的代表參加評標，而一些地方為了防止招標人在選擇中標人時有傾向性，規(guī)定一般項目招標人不得派代表參加評標。評標是選擇中標人的重要環(huán)節(jié)。中標人選擇是否恰當，是項目成敗的關(guān)鍵。這種讓招標人承擔項目法人責(zé)任卻不讓招標人參與評標選擇中標人的做法，與建設(shè)項目法人制是相悖的。有些地方的一些工程，只對投標人進行最基本的資格審查，就采取抽簽的形式來確定中標單位。其實，相同資質(zhì)的企業(yè)，其履約能力、信譽水平等的差距可能是很大的；同一企業(yè)由不同的項目經(jīng)理來實施，可能也會有很大的差別。這種確定中標人的辦法看似公平實則有違擇優(yōu)原則，不利于市場的優(yōu)勝劣汰，是一種對建設(shè)項目的成敗漠不關(guān)心、逃避自身責(zé)任的行為。

(3)對于投標人投標時的不誠信甚至違法行為(圍標、串標、惡意低價中標等)和合同執(zhí)行過程中不誠信甚至違法行為(掛靠、轉(zhuǎn)包、合同違約等)的懲處不夠嚴厲，致使企業(yè)的不誠信甚至違法行為成本太低，企業(yè)普遍誠信度不高，建筑市場秩序混亂現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.2 招標人

招標人(即項目法人)是招標活動的主體，是工程建設(shè)項目的法定責(zé)任主體。在建設(shè)項目招標投標中，招標人存在的問題主要體現(xiàn)在以下一些方面。

(1)部分項目法人不按規(guī)定進行招投標，規(guī)避招標投標，違規(guī)直接發(fā)包、指定分包，從中謀取私利，給國家利益造成損失。

(2)部分項目法人在招投標過程中，與投標人串通，謀取個人利益。

(3)部分項目法人發(fā)現(xiàn)招標投標活動的競爭性太強、利益關(guān)系太復(fù)雜，干脆撒手不管，以避嫌來逃避責(zé)任。

(4)部分項目法人自身的管理能力不足，也不聘請咨詢機構(gòu)(項目代建或項目管理機構(gòu))，自行胡亂決策，給后期合同的履行埋下大量隱患。

2.3 招標代理機構(gòu)

招標代理機構(gòu)是《招標投標法》頒布后開始大量成立的、從事招標代理業(yè)務(wù)并提供相關(guān)服務(wù)的社會中介組織。招標代理機構(gòu)受招標人委托依法辦理各種招標事宜。在建設(shè)項目招標投標中，招標代理機構(gòu)存在的問題主要體現(xiàn)在以下一些方面。

(1)招標代理人員的工程經(jīng)驗不足、專業(yè)知識缺乏、工作能力不高，在招標代理過程中無法為招標人提供有價值的咨詢意見，不能很好地對建設(shè)項目招標工作進行策劃(項目合同架構(gòu)、項目整體招標進度計劃、標段劃分、合同形式選擇、合同專用條款編制、資格條件設(shè)定、評標條款制定等)。招標代理工作僅僅局限于幫招標人跑跑程序上的事情。

(2)部分招標代理機構(gòu)在招標過程中利用招標人的信任，與投標人串通，違規(guī)私下收取中標人費用或謀取個人利益。

(3)評標時間的安排普遍過于短暫。在發(fā)達國家，一個稍復(fù)雜的評標往往需要持續(xù)幾天甚至 10多天，中途可能會多次要求投標人對投標文件進行澄清。反觀我們無論工程規(guī)模大小及復(fù)雜程度如何、投標文件多少、評標辦法繁簡，評標時間幾乎都為半天。對于復(fù)雜的工程、投標文件多的評標，專家們無法充分了解工程特點、無法完全領(lǐng)會評標辦法、無法認真閱讀投標文件，評標質(zhì)量自然無法保證。

2.4 評標專家

《招標投標法》第三十七條規(guī)定：“評標由招標人依法組建的評標委員會負責(zé)”。評標專家依據(jù)既定的評標辦法對投標人提交的投標文件進行評審，向招標人提交包括中標候選人排名和評標報告在內(nèi)的評標結(jié)果。評標專家在評標過程中享有法律規(guī)定的最高權(quán)力，任何機構(gòu)和個人均不得干涉；評標委員會的評標意見直接決定招標結(jié)果。評標專家的職業(yè)道德、專業(yè)水平、法律意識等因素，直接影響到評標的質(zhì)量和招標工作的成敗。目前，評標專家在評標過程中還存在以下問題。

(1)評標專家所擁有的權(quán)力和承擔的責(zé)任不對等。專家擁有決定評標結(jié)果的重大權(quán)力，卻幾乎不必承擔任何責(zé)任(雖然按規(guī)定在法律上承擔個人責(zé)任，但實際上無法追究)。即使面對質(zhì)疑或投訴，確有明顯不當行為，最嚴厲的處理也只能是被清出專家?guī)?，對本人幾乎沒什么影響。

(2)部分專家責(zé)任心不強、作風(fēng)不嚴謹，主要因為以下三個方面的原因：一是部分評標專家職業(yè)道德水平不高；二是參加評標純屬個人行為，缺乏有效的考核機制和約束力量，評標工作的質(zhì)量與本人幾乎無關(guān)；三是有些標評標時間過短，也促成了部分評標專家隨意對待評標工作。

(3)部分評標專家的專業(yè)水平不夠。

2.5 投標人

投標人由于市場競爭壓力大、自身法律意識淡薄，以及對自身信譽的重視程度不夠，在招標投標中出現(xiàn)了許多問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(1)串標。包括與其他投標人串通投標(也稱圍標)，形成價格同盟，約定抬高報價，輪流坐莊(中標)；與招標人或招標代理機構(gòu)或評標專家串通以謀取中標，損害其他投標人或招標人權(quán)益。

(2)惡意低價中標，無視風(fēng)險肆意投機。在合同簽訂階段與招標人談條件，死纏亂打；執(zhí)行階段利用招標文件漏洞或設(shè)計變更抬高合同結(jié)算價款，如果不能如愿放慢進度，以人員、機械、材料到位嚴重不足要挾招標人，毫無信譽可言。由于在國內(nèi)市場形成了這種惡劣的風(fēng)氣，國內(nèi)絕大多數(shù)的大型工程承包企業(yè)最初到國際市場承接業(yè)務(wù)時，往往是高高興興中標，最終結(jié)果是賠本、賠聲譽。

(3)出借資質(zhì)，讓他人掛靠經(jīng)營。這種現(xiàn)象在整個建筑市場普遍存在。具有資質(zhì)的企業(yè)將其資質(zhì)出借給個人或資質(zhì)較低的單位。后者利用自身的社會關(guān)系，串通招標人或招標代理機構(gòu)，以前者的名義承接業(yè)務(wù)；前者收取掛靠管理費。有些個人或資質(zhì)較低的單位同時借用多個企業(yè)的資質(zhì)，同時承接多個工程。嚴重擾亂建筑市場秩序，給工程(質(zhì)量、進度、投資和安全)帶來了很大隱患。

(4)部分企業(yè)隨意轉(zhuǎn)包和分包。企業(yè)由于自身能力不足或承包價格過低，將工程轉(zhuǎn)包給其他單位，或者將工程的一部分分包給資質(zhì)不足的企業(yè)或無資質(zhì)的個人。在很多情況下，這些轉(zhuǎn)包和分包都是暗地里進行的，難以查處而又隱患很大。

(5)采用行賄招標人、代理機構(gòu)和評標專家的方式，謀取中標。

3 應(yīng)對措施與建議

針對前述的一些問題，筆者認為，相關(guān)監(jiān)督管理部門在工作中可以采取以下措施進行改進。

(1)相關(guān)監(jiān)管部門在監(jiān)管工作中，按照項目類別和投資性質(zhì)，嚴格執(zhí)行《招標投標法》，重點監(jiān)管國有投資項目和社會公益性項目；對民營投資項目實行自主招標、事后備案。對國有投資項目和社會公益性項目，從招標方式、招標程序和招標過程等方面嚴格監(jiān)督，杜絕采用化整為零等方式躲避招標；杜絕以項目前期條件不成熟、進度緊為由，事后補辦招投標手續(xù)的假招標。使招投標監(jiān)管工作重點突出，既維護了法律的尊嚴，又提高了監(jiān)管工作的效率，為國有投資項目的質(zhì)量和效益提供了保證。

(2)引導(dǎo)招標人和招標代理機構(gòu)在招標工作中兼顧擇優(yōu)原則和公平原則。既要保證充分的競爭，體現(xiàn)公平公正；又要盡可能選擇性價比最好的投標人中標。要避免中標完全靠運氣的評標辦法。

(3)建立完善的誠信體系，對違法行為嚴格依法懲處，對違約行為設(shè)立曝光平臺。對施工企業(yè)和監(jiān)理企業(yè)可以設(shè)立誠信評分體系，將誠信分值直接進入評標得分。讓守信企業(yè)得實惠，使失信企業(yè)無法在市場上生存，可以有效減少資質(zhì)出借、圍標串標、掛靠承包、惡意低價以及行賄等擾亂市場秩序的行為。

(4)強化項目法人制，增強項目法人的責(zé)任意識和法律意識。同時，在招標活動中讓項目法人享有法律賦予的各項權(quán)利。

(5)規(guī)范招標代理機構(gòu)的企業(yè)和個人的行為，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)和考核，不斷提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平。加強招標代理機構(gòu)辦公場所、人員資格、資料保存和業(yè)務(wù)收費等基本情況的檢查，對基本條件達不到國家資質(zhì)管理要求的機構(gòu)，給予降級或取締資質(zhì)；對程序不規(guī)范、取費過低或嚴重不合理的，給予曝光并在其誠信體系評分中予以體現(xiàn)。

(6)嚴格實行招標文件送審備案制度，重點確保評標辦法的科學(xué)公正。評標辦法應(yīng)充分考慮標的物的性質(zhì)(服務(wù)、施工、設(shè)備等)和特點(技術(shù)難度、專業(yè)性等)，同時確保合同重點條款的合理公平。有些招標文件設(shè)定極為苛刻的付款和處罰條款，應(yīng)予糾正。否則，誠信的投標人會因充分考慮風(fēng)險而放棄投標或提高報價，而不講信用或與招標人串通好中標后修改合同條款的投標人，則正好利用這個機會獲取中標。

(7)加強評標專家?guī)斓墓芾?，確保評標工作的公平公正。合理劃分專家的專業(yè)，既保證專家抽取時，各專業(yè)有相對充足的數(shù)量，又要確?；緦I(yè)對口。制定和完善評標紀律，在評標之前進行宣讀，加強專家的責(zé)任意識和自律意識。建立專家的評價體系，由招標代理機構(gòu)工作人員和相關(guān)的政府監(jiān)督管理人員，對評標專家每次評標的專業(yè)水平、負責(zé)任程度、有無干擾其他專家評標和其他不公正行為等進行評價。建立清出機制，對于評標過程中出現(xiàn)個人影響評標公正、責(zé)任心差、專業(yè)水平低、長期不能參加評標的專家，及時給予清理出庫。

(8)引導(dǎo)招標人和招標代理機構(gòu)有針對性地延長評標時間。對于專業(yè)性強、技術(shù)難度高、規(guī)模較大、投標人數(shù)量較多的評標，應(yīng)給出足夠的評標時間并事先向?qū)＜颐鞔_。設(shè)計圖紙、地勘資料、招標文件及答疑補遺等評標所需資料，均應(yīng)及時向評標專家提供；專家認為需要的詢標必須進行；已在招標文件中明確的項目負責(zé)人答辯程序，不得隨意取消或縮短時間。

4 結(jié) 語

建設(shè)工程招標投標是一項競爭強、利益矛盾突出的活動，其實施過程中必然會出現(xiàn)一些問題。這些問題的解決必然是一個長期而艱難的過程。各級政府監(jiān)管部門也一直在不斷努力，逐步規(guī)范各方行為，督促逐步形成良好的建筑市場秩序。以上只是筆者在多年招標及投標工作中的一些個人思考，以期引起同仁思辨，共同促進行業(yè)發(fā)展。