廣州市流通領(lǐng)域食品安全政府監(jiān)測研究

姜桂根

(廣州市工商行政管理局 白云分局，510403)

近年來，廣州市陸續(xù)發(fā)生了多起食品安全事件，如“死田雞”事件、生豬“瘦肉精”事件、食用油摻雜摻假事件、“回爐面包”事件、“洋水果”涉假事件、“假牛肉”、死豬做原料加敵百蟲炮制臘肉等等。這些食品安全事件頻繁出現(xiàn)，說明食品安全問題危害嚴(yán)重、監(jiān)管形勢嚴(yán)峻，廣大媒體、群眾和各級政府亦非常關(guān)注。市領(lǐng)導(dǎo)親自掛牌督辦媒體曝光的從化生豬“瘦肉精”、蘿崗生豬“瘦肉精”、白云太和臘肉、海珠甜心客、荔灣死田雞等五大案件。市檢察院也通過市食安辦召集相關(guān)職能部門座談，探討食品安全監(jiān)管是否存在漏洞，是否需要檢察機關(guān)介入查處失職瀆職等違法行為?？梢哉f，食品安全問題倍受政府、媒體、公眾的強烈關(guān)注，已成為人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，也是當(dāng)前“熱點”、“難點”問題。所以，做好食品安全是各級政府、食品企業(yè)應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。

食品是否安全，除生產(chǎn)、加工、運輸、倉儲、銷售等環(huán)節(jié)密切相關(guān)外，食品質(zhì)量監(jiān)測是保障食品安全的一項重要手段，它包括生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)自行檢測、有法定資質(zhì)的食品檢驗機構(gòu)抽樣檢測、政府抽樣監(jiān)測 (以下簡稱政府監(jiān)測)等。其中，政府監(jiān)測是食品質(zhì)量監(jiān)測的重要組成部分，是國家對生產(chǎn)、銷售中的食品進行抽樣監(jiān)測，判定生產(chǎn)銷售的食品是否達到食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，對不符合國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品不允許上市銷售。工商行政管理部門 (以下簡稱工商部門)是負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管的重要部門之一，隨著國家《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品安全法》等相關(guān)法律法規(guī)相繼出臺，工商部門對食品安全監(jiān)管的職責(zé)和范圍逐漸被明確和界定。工商部門對流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)測是其食品安全監(jiān)管的一項重要手段，對于保障流通領(lǐng)域食品安全、維護良好的市場經(jīng)濟秩序、保護守法企業(yè)和廣大消費者合法權(quán)益起著越來越重要的作用。本文擬以廣州市流通領(lǐng)域食品安全政府監(jiān)測為研究對象，按照廣州工商部門食品監(jiān)測依據(jù)、存在的主要問題、產(chǎn)生問題的主要原因和為提高政府監(jiān)測效率及效果提出幾點意見的思路進行簡要論述。

一、工商部門食品監(jiān)測依據(jù)

2000年，我國頒布了《產(chǎn)品質(zhì)量法》，該法第70條規(guī)定了工商部門和質(zhì)監(jiān)部門對商品監(jiān)管職責(zé)的劃分。①《產(chǎn)品質(zhì)量法》中第七十條規(guī)定:“本法規(guī)定的吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰由工商行政管理部門決定，本法第四十九條至第五十七條、第六十條至第六十三條規(guī)定的行政處罰由產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門或者工商行政管理部門按照國務(wù)院規(guī)定的職權(quán)范圍決定。法律、行政法規(guī)對行使行政處罰權(quán)的機關(guān)另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?！?001年，國務(wù)院頒布“三定”方案，對工商部門與質(zhì)監(jiān)部門的職權(quán)進行了重新劃分，明確了工商部門對流通領(lǐng)域商品質(zhì)量的監(jiān)督檢查權(quán)。通俗地講就是“門里門外”的劃分，即生產(chǎn)企業(yè)大門里的商品質(zhì)量由質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管，出了生產(chǎn)企業(yè)大門進入流通領(lǐng)域后的商品質(zhì)量歸工商部門監(jiān)管。這是我國第一次以法律的形式明確了工商部門對商品質(zhì)量監(jiān)督檢查的權(quán)利和義務(wù)。

在實際工作中，工商部門對商品質(zhì)量監(jiān)管最常用的手段之一是抽樣監(jiān)測。而抽樣監(jiān)測，在2011年12月15日之前，工商部門執(zhí)行依據(jù)是2005年國家工商總局頒布的《流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)測辦法》①2011年12月15日，國家工商總局下發(fā)了《關(guān)于廢止部分規(guī)范性文件的通知》(工商辦字 (2011)253號)廢止了包括《流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)測辦法》(2004年)等規(guī)范性文件?，F(xiàn)廣州市流通領(lǐng)域食品質(zhì)量監(jiān)測執(zhí)行的規(guī)范性文件為《廣東省工商行政管理局流通環(huán)節(jié)食品抽樣檢驗工作規(guī)范》(經(jīng)下簡稱工作規(guī)范)，該工作規(guī)范對重點抽檢的食品進行重新界定，回避了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測相關(guān)規(guī)定內(nèi)容，解決了法律與部門規(guī)章的矛盾和沖突。但廣州市流通領(lǐng)域食品質(zhì)量監(jiān)測仍然與前幾年要求一樣，工商部門仍然需負(fù)責(zé)銷售中的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測，并沒有完全按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》相關(guān)規(guī)定將食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測之責(zé)歸由農(nóng)業(yè)行政主管部門承擔(dān)。，該辦法明確了工商部門對三類場所的商品、五類重點商品進行監(jiān)測，也就是明確了流通領(lǐng)域工商部門對商品監(jiān)測的范圍和邊界 (目前，該規(guī)范性文件已經(jīng)廢止)。2009年，國家《食品安全法》出臺，法律賦予了縣級工商部門對流通環(huán)節(jié)食品質(zhì)量監(jiān)測新的權(quán)限，進一步強化了監(jiān)管手段。該法第60條規(guī)定:“……縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對食品進行定期或者不定期的抽樣檢驗……”為此，各工商部門在上級工商機關(guān)和當(dāng)?shù)卣恼_領(lǐng)導(dǎo)下，依法履行流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責(zé)，定期或不定期對轄區(qū)流通領(lǐng)域的食品進行抽樣監(jiān)測，大力打擊售假、冒牌、偽劣、過期、三無等食品經(jīng)營行為，全力維護廣大消費者、守法經(jīng)營者的正當(dāng)權(quán)益，較好地維護了管轄區(qū)域的經(jīng)濟秩序，為轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展保駕護航作出了積極的貢獻。

近年來，廣州市工商局及其下屬分局按照國家有關(guān)法律法規(guī)行政規(guī)章的規(guī)定、國務(wù)院新的“三定”方案、《廣東省工商行政管理局流通環(huán)節(jié)食品抽樣檢驗工作規(guī)范》(2012年7月1日起施行)以及廣州市有關(guān)行政機關(guān)職責(zé)劃分等規(guī)定和要求，認(rèn)真履行流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)測職責(zé)，積極行政、科學(xué)行政、廉潔行政，全力維護食品市場平安，取得了良好的工作成績，得到了市委、市政府和社會群眾的充分肯定。但是，與社會、公眾對食品安全的要求仍有一定差距。

二、政府監(jiān)測現(xiàn)狀分析

在研究廣州市流通領(lǐng)域食品安全政府監(jiān)測問題之前，我們首先要明確食品的概念和分類;其次是農(nóng)產(chǎn)品的概念界定，以及農(nóng)產(chǎn)品與食品之間存在什么樣關(guān)系。

《食品安全法》第99條對食品的定義:食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品②《衛(wèi)生部關(guān)于進一步規(guī)范保健食品原料管理的通知》(衛(wèi)法監(jiān)發(fā)〔2002〕51號)文件附件1—— 《既是食品又是藥品的物品名單》，該名單列舉了87種既是食品又是藥品的物品，屬食藥同源物品。，但是不包括以治療為目的的物品。《食品工業(yè)基本術(shù)語》對食品的定義:可供人類食用或飲用的物質(zhì)，包括加工食品，半成品和未加工食品，不包括煙草或只作藥品用的物質(zhì)。對于食品的具體范圍是什么，法律界定并不清晰。關(guān)于食品的分類，國家工商總局為了方便統(tǒng)計，將食品分為33個類別，其中包含煙、酒等;為了加強食品準(zhǔn)入管理，國家質(zhì)檢總局起草制定了《食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度》，將食品分為28個QS類別，食品必須經(jīng)國家QS認(rèn)證方可上市流通銷售。由此上述食品的概念界定是從不同角度予以定義，本身并無矛盾沖突。當(dāng)前，食品的概念界定一般采用《食品安全法》中的定義，而對食品分類則采用國家質(zhì)檢總局的28個食品分類。也就是說，食品一般是經(jīng)過食品企業(yè)深加工后可供人類食用或飲用的物質(zhì)。

而農(nóng)產(chǎn)品的定義，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二條規(guī)定:“本法所稱農(nóng)產(chǎn)品，是指來源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動中獲得的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品……”2005年4月4日，商務(wù)部、財政部、稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營試點的通知》 (商建發(fā)〔2005〕1號)，該通知附件7—— 《食用農(nóng)產(chǎn)品范圍注釋》亦規(guī)定了食用農(nóng)產(chǎn)品概念:“食用農(nóng)產(chǎn)品是指可供食用的各種植物、畜牧、漁業(yè)產(chǎn)品及其初級加工產(chǎn)品。”2009年，《廣東省食用農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)識管理規(guī)定》第二條也對食用農(nóng)產(chǎn)品的概念進行了界定:“本規(guī)定所稱食用農(nóng)產(chǎn)品，是指來源于農(nóng)業(yè)，未經(jīng)加工或者僅經(jīng)過挑揀、干燥、粉碎、分割、保鮮、包裝等方法初級加工的可供人食用的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品，包括糧食、蔬菜、水果、干果、竹筍、畜禽、肉品、奶、蛋、蜂蜜、水產(chǎn)品及食用菌等產(chǎn)品?！笨梢?，食用農(nóng)產(chǎn)品一般是僅經(jīng)過初級加工可供人食用的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品，它沒有經(jīng)過國家QS認(rèn)證。所以，食用農(nóng)產(chǎn)品與食品的關(guān)系非常密切，人們的理解上往往有不同的認(rèn)識，食用農(nóng)產(chǎn)品可作為制作食品的原料或前端產(chǎn)品，兩者的概念及其監(jiān)管國家已經(jīng)明確規(guī)定。如果食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)過QS認(rèn)證本文認(rèn)為此產(chǎn)品應(yīng)屬食品，否則，食用農(nóng)產(chǎn)品不應(yīng)歸屬于食品。也正因為廣州市有關(guān)行政部門對食用農(nóng)產(chǎn)品和食品概念理解有偏差，導(dǎo)致流通領(lǐng)域食用農(nóng)產(chǎn)品和食品安全政府監(jiān)測存在諸多問題。

(一)存在的主要問題

1.法律法規(guī)體系不完善

主要表現(xiàn)在有關(guān)國家法律和行政規(guī)章之間的矛盾和沖突。行政規(guī)章《流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)測辦法》(以下簡稱監(jiān)測辦法)第9條將“與消費者日常生活密切相關(guān)的農(nóng)產(chǎn)品、水產(chǎn)品、畜產(chǎn)品”納入到工商部門重點監(jiān)測商品。而農(nóng)產(chǎn)品、水產(chǎn)品、畜產(chǎn)品是屬于初級農(nóng)產(chǎn)品，其質(zhì)量監(jiān)測國家是有明確規(guī)定的。《食品安全法》第2條規(guī)定:“……供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品 (以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品)的質(zhì)量安全管理，遵守農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的規(guī)定……”相應(yīng)的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第34條明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)行政主管部門 (以下簡稱農(nóng)業(yè)部門)負(fù)責(zé)對生產(chǎn)中或市場銷售農(nóng)產(chǎn)品的進行監(jiān)督抽查，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測制度?？梢姡a(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測均應(yīng)屬農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)。這就存在法規(guī)范沖突 (也有人稱之為法條競合)。本文認(rèn)為，對食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測職責(zé)法律是明確的，但是法律法規(guī)體系還不盡完善。根據(jù)我國《立法法》第79條規(guī)定:“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章……”所以，對食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)測應(yīng)按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》執(zhí)行。行政規(guī)章《監(jiān)測辦法》第9條第 (四)項實則為無效條款項。

2.工商部門食品監(jiān)測職責(zé)擴大化

對于流通領(lǐng)域食品監(jiān)測，國家法律法規(guī)均已明確，農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)等部門一般無異議。但工商部門的行政規(guī)章監(jiān)測辦法第9條的規(guī)定，實則將食品監(jiān)測范圍擴大化，農(nóng)業(yè)等職能部門認(rèn)為流通領(lǐng)域的食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測也應(yīng)由工商部門負(fù)責(zé)，而普通群眾①相對于專業(yè)人員而言。對什么是食用農(nóng)產(chǎn)品、什么是食品一般并無清晰的界定，一般認(rèn)為能吃的、能喝的，即能進口的都是“食品” (藥品除外)。實際工作中，工商部門也切實在履行流通領(lǐng)域部分食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測職責(zé)。這種制度性安排，既增加工商部門監(jiān)測責(zé)任和影響本職工作，又造成行政部門之間職能交叉、重復(fù)執(zhí)法。因為增加對流通領(lǐng)域食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測，必定占用大量的流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)測的時間、人員、精力等資源，直接影響工商部門所應(yīng)履行的流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)測職能。而食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測國家已明確由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)，工商部門再進行監(jiān)測，就是職能交叉、重復(fù)執(zhí)法。這種制度性安排實則是農(nóng)業(yè)部門職能的缺位、工商部門職能的越位的主要原因。其實政府職能缺位、越位、錯位現(xiàn)象已經(jīng)嚴(yán)重影響著行政部門的行政效率和效果，在此不作贅述。

3.有重復(fù)監(jiān)測之嫌

廣州市流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)測工作由廣州市工商局及其下屬分局委托有檢測資質(zhì)的專業(yè)檢測機構(gòu)來完成。為做好這項工作，市工商局一般會根據(jù)年度工作計劃安排詳細(xì)制定每季度或每一階段抽樣檢測計劃，下發(fā)各分局和檢測機構(gòu)執(zhí)行。根據(jù)抽檢食品品種和抽檢目標(biāo)，廣州市流通環(huán)節(jié)食品抽樣檢驗按照重點食品抽檢、高風(fēng)險食品抽檢、一般性食品抽檢、風(fēng)險監(jiān)測抽檢和專項抽檢等5個方面內(nèi)容分類組織實施。近年來，市工商局食品監(jiān)測經(jīng)費逐年增加，尤其是乳制品監(jiān)測經(jīng)費。2010年投入600萬元，其中乳制品約40萬元②因當(dāng)年沒有分類統(tǒng)計，此數(shù)據(jù)為概略預(yù)算，為30-50萬，本文取了中間數(shù)。;2011年投入2524萬元，其中乳制品2170萬元;2012年投入4750萬元，其中乳制品4150萬元。2011、2012年廣州市工商局及其下屬分局重點突出嬰幼兒奶粉監(jiān)測，乳制品 (含乳產(chǎn)品)監(jiān)測經(jīng)費占食品總體監(jiān)測經(jīng)費85%以上，位于全國副省級以上城市的前列。但是，市局對全市大中小型超市 (商場)、嬰幼兒奶粉專賣店所銷售嬰幼兒奶粉監(jiān)測沒有建立規(guī)避同品牌、同規(guī)格、同批次的管理機制，十個區(qū)、二個縣級市同期抽樣監(jiān)測，難免會抽到同品牌、同規(guī)格、同批次的嬰幼兒奶粉。從監(jiān)測需求上講只要抽一個樣品進行監(jiān)測即可，而實際操作沒有規(guī)避機制難免有重復(fù)監(jiān)測的可能。從某種角度上說，這是一種行政資源的浪費。當(dāng)然，不同的儲存條件、銷售環(huán)境等會影響嬰幼兒奶粉質(zhì)量安全，多抽些樣品監(jiān)測也是對消費者權(quán)益的保護。但是，對于絕大多數(shù)大中型超市 (商場)而言，好象也沒必要重復(fù)監(jiān)測，因為銷售場所的儲存條件、銷售環(huán)境相差也不會太大。

4.部分食品監(jiān)測是沒有法律效力的

按照《食品安全法》等有關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章規(guī)定，工商部門食品監(jiān)測的方式主要有兩種:①委托檢測，即工商部門委托符合法定資質(zhì)的食品檢驗機構(gòu)對流通環(huán)節(jié)食品進行抽樣檢驗，該抽樣監(jiān)測具有法定效力，可以作為執(zhí)法依據(jù);②快速檢測，即工商部門采用質(zhì)監(jiān)、工商和食藥監(jiān)部門認(rèn)定的方法對食品進行快速檢驗，屬于初步篩查，該檢查結(jié)果不能作為執(zhí)法依據(jù)，而現(xiàn)在工商部門相當(dāng)一部分食品監(jiān)測是采用快速監(jiān)測方式。這種監(jiān)測沒有法定效力，如辦案取證，還需委托檢測。特別是監(jiān)測某些食用農(nóng)產(chǎn)品如蔬菜、水果的農(nóng)藥殘留含量是否超標(biāo)，送樣檢測途中所需時間就非常關(guān)鍵，甚至直接影響判定結(jié)果。因為農(nóng)藥殘留本身具有揮發(fā)性、時效性，可能經(jīng)過一段時間的揮發(fā)后再檢驗，其檢測結(jié)果為合格，這樣工商部門就無法進行立案查處。所以，從行政效率的角度來看，這種快速監(jiān)測的效率極低，與建設(shè)高效、節(jié)約型政府要求不相符合。

(二)產(chǎn)生問題的主要原因

以上敘述了廣州市流通領(lǐng)域食品安全政府監(jiān)測存在諸多問題，這些問題之所以存在，除了與當(dāng)前政府監(jiān)管的環(huán)境復(fù)雜多變外，與我國立法體系存在缺陷、行政體制改革不到位、缺乏有效信息共享機制和政府的開拓創(chuàng)新能力不足等密不可分。

1.立法體系存在缺陷

雖然我國《立法法》對立法權(quán)限、立法范圍、立法依據(jù)、立法程序等均作了一系列的規(guī)定。但客觀上講，我國立法體系仍存在較大缺陷:

(1)部門利益至上。我國法律形成一般先由國務(wù)院的職能部門起草，那么負(fù)責(zé)起草的部門就非常關(guān)鍵。當(dāng)前，由于我國立法權(quán)限缺乏明晰的界限，客觀上為行政部門通過立法謀取部門利益創(chuàng)造了條件，在起草法律時難免產(chǎn)生保護本部門利益的沖動。所以，在立法過程中，各部門總想擴大自己的管轄范圍和審批權(quán)力，其結(jié)果導(dǎo)致法律、法規(guī)、條例、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)等相互矛盾和沖突。工商部門制定的《流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)測辦法》與農(nóng)業(yè)部起草全國人大常委會審議通過的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》之間的矛盾和沖突，難免讓人認(rèn)為工商部門有擴大權(quán)限、維護部門利益的嫌疑。

(2)公眾參與不足。主要體現(xiàn)在兩點:①提出議案的主體范圍過于狹窄，全國人大代表有提出議案的權(quán)利，而普通公民或社會團體、經(jīng)濟組織不能向全國人大及其常委會提出制定法律的建議，也不能建議國務(wù)院或國務(wù)院各部門制定行政法規(guī)或規(guī)章。如果公眾對某部法律法規(guī)規(guī)章有修改意見，只能通過全國人大代表提議案解決。②公眾參與立法的程序制度不完善，在一些行政法規(guī)、規(guī)章的起草、審查過程中，本應(yīng)廣泛聽取基層群眾、相關(guān)部門和有關(guān)專家、學(xué)者的意見，特別是聽取利益相關(guān)人的意見，盡管《立法法》中也有相關(guān)規(guī)定，但是現(xiàn)實中這個必要的過程往往被忽略。

(3)法律體系修訂嚴(yán)重滯后。建國以來，特別是改革開放以來，我國法制建設(shè)取得輝煌成就，建立了中國特色社會主義法律體系，法制建設(shè)服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展，起著不可替代的保駕護航的作用。但是，從整體上講，當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，經(jīng)濟社會環(huán)境發(fā)生了巨大變化，而我國法律體系修訂不及時，甚至法制建設(shè)某些方面的修訂嚴(yán)重滯后，已經(jīng)影響到政府部門科學(xué)行政、公眾利益訴求保護、社會和諧穩(wěn)定大局等多個方面。比如《流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)測辦法》與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》存在的矛盾和沖突政界、學(xué)界均早有所反映，但前者仍實施了7年之久才予以廢止，可見行政效率極其低下。

(4)缺乏有效的立法監(jiān)督制度。［1］①我國行政立法與行政行為一樣，缺乏科學(xué)完善有效的監(jiān)督制度。主要表現(xiàn)以下幾點:①缺乏獨立的立法監(jiān)督機構(gòu);②法律規(guī)范的不確定性，影響立法監(jiān)督權(quán)的行使;③立法監(jiān)督的程序制度不完善;④缺乏必要的立法監(jiān)督責(zé)任制，在此不作詳細(xì)闡述。如果我國有一套科學(xué)合理、行之有效的立法監(jiān)督機制，我國的立法體系則會完整得多。對于已立法施行、但未達到預(yù)期效果、嚴(yán)重影響經(jīng)濟社會發(fā)展的立法行為，監(jiān)督機構(gòu)可依法追究相關(guān)部門和負(fù)責(zé)人的責(zé)任，這種倒逼監(jiān)督機制使有關(guān)立法者慎重立法，立法的質(zhì)量也必然會有所提高。

2.行政體制改革不到位

當(dāng)前，廣州市流通領(lǐng)域食品 (農(nóng)產(chǎn)品)安全政府監(jiān)測的職能缺位、越位、錯位現(xiàn)象是客觀存在的、勿容置疑的，行政職能與“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”改革目標(biāo)要求相距甚遠(yuǎn)。究其原因，政府行政體制改革嚴(yán)重滯后，已不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，對食品監(jiān)管我國實行多部門分段監(jiān)管方式，而不是單一部門以品種管理方式，是產(chǎn)生諸多問題的重要原因之一。［4］行政部門也是“理性經(jīng)濟人”，均會從自己本部門的利益來考量和思考如何監(jiān)管食品。所以，在法制不健全、職能交叉、職責(zé)不清、監(jiān)督乏力的情況下，爭功奪利、相互推諉就成了必然選擇，有效、高效監(jiān)管食品安全，何其之難。因此，出現(xiàn)“六七個部門管不住一頭豬”、 “十幾個部門管不了一桌菜”也就不足為奇了。

3.缺乏有效信息共享機制

之所以有重復(fù)監(jiān)測、浪費資源之嫌，一個重要原因就是沒有建立一套行之有效的廣州市流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)測信息共享機制。如果，對抽取的食品特別是嬰幼兒奶粉相關(guān)信息錄入一個統(tǒng)一的監(jiān)測平臺中，對同品牌、同規(guī)格、同批次食品只抽一個銷售點的樣品，那么其他賣場就不必重復(fù)再抽樣，實現(xiàn)監(jiān)測信息共享，理論上就可以大大減少行政資源、節(jié)約行政經(jīng)費。當(dāng)然建設(shè)信息共享機制本身是需要成本的，如果所需成本還遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于目前的投入成本，那么不妨?xí)貉佑矛F(xiàn)行做法。但從長遠(yuǎn)來講，為提高食品安全監(jiān)管的效率和效果，全市建設(shè)統(tǒng)一信息共享平臺，多部門共用一套有效信息共享機制是非常有必要的。這既可達成執(zhí)法信息共享的目的，也可建立食品安全預(yù)警機制。

4.政府開拓創(chuàng)新能力不足

當(dāng)前，廣州市食品安全監(jiān)管形勢仍然嚴(yán)峻，制假售假行為時有發(fā)生，冒偽劣產(chǎn)品充斥市場，假貨提供者的“敗德行為”，導(dǎo)致市場信號扭曲和消費者“逆向選擇”，嚴(yán)重破壞市場經(jīng)濟秩序，侵犯消費者、守法企業(yè)的合法權(quán)益。對此，相關(guān)職能部門也積極進行日常監(jiān)管和專項整治，但整體來說施政效果并不理想。為什么?這由政府內(nèi)、外結(jié)構(gòu)性因素所決定。政府內(nèi)、外結(jié)構(gòu)性因素綜合決定政府部門的行政效率和效果。政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性因素包括政府價值取向、行政文化、組織機構(gòu)、官員素質(zhì)及政府能力結(jié)構(gòu)等;政府外結(jié)構(gòu)性因素主要源于政府與市場、社會間競爭、合作和反對的關(guān)系。［2］當(dāng)前，我國無論是政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性因素，還是政府外結(jié)構(gòu)性因素均與創(chuàng)新型國家和服務(wù)型政府所備必的能力有相當(dāng)差距，在此不作詳述。

三、幾點意見和建議

以上分析了當(dāng)前廣州市流通領(lǐng)域食品安全政府監(jiān)測存在的主要問題，并分析存在這些問題的主要原因。那么，在現(xiàn)有體制格局下，政府如何通過改革創(chuàng)新來加強流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)測，本文認(rèn)為可以重點從以下幾方面入手:

1.健全法律法規(guī)，做到有法可依

當(dāng)前，從宏觀層面來看，國家要加強立法，梳理現(xiàn)有法律體系，解決法律法規(guī)、法規(guī)性文件、行政規(guī)章之間的矛盾和沖突，健全法律法規(guī)體系，使生產(chǎn)、流通、消費等各環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管均有法律保障，切實做到有法可依、有法必依。同時，本文認(rèn)為，國家加強經(jīng)濟建設(shè)之時，要考慮和實行中國“第二次轉(zhuǎn)型”，突出國家制度建設(shè)，努力建設(shè)國家制度現(xiàn)代化。［3］從微觀層面來看，各行政部門要貫徹落實憲法和法律精神，堅持“執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的原則，真正做到依法行政、科學(xué)行政、廉潔行政。在國家法律體系沒有完善之前，廣州市人大或政府可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H制定地方性法規(guī)或政府規(guī)章，對行政部門職能交叉、職責(zé)不清之處予以厘清和明確，并嚴(yán)格予以貫徹落實。

2.深入體制改革，落實行政責(zé)任

流通環(huán)節(jié)食品 (農(nóng)產(chǎn)品)安全監(jiān)測出現(xiàn)政府職能缺位、越位、錯位現(xiàn)象，其直接原因就是行政體制改革不到位，國家實行多部門合作、分段監(jiān)管食品安全方式，法律不健全，制度不完善，職能交叉、職責(zé)不清、互相推諉成為常態(tài)。［5］所以，政府要監(jiān)管好流通等領(lǐng)域食品安全，必須深化行政體制改革，細(xì)劃職責(zé)分工，解決職能交叉，厘清工作職責(zé);提倡政府整合行政資源，積極推進大部制改革，盡可能由一個主管部門負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管，即實現(xiàn)由分段監(jiān)管向品種監(jiān)管轉(zhuǎn)變，做到職責(zé)清楚、責(zé)任明確，克服相互推諉，落實行政責(zé)任。［6］

3.創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高行政績效

在現(xiàn)有行政體制沒有改變之前，我們只能立足現(xiàn)實，從提高行政效率和效果入手，有效整合資源，創(chuàng)新管理方式，建立監(jiān)測信息共享、執(zhí)法聯(lián)動機制，有效監(jiān)管流通領(lǐng)域食品安全?？梢詮膸追矫嬖圏c:

(1)組建聯(lián)合執(zhí)法隊，在市食安委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、市食安辦組織協(xié)調(diào)下，抽調(diào)農(nóng)林、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)、衛(wèi)生等部門專業(yè)技術(shù)人員組成聯(lián)合執(zhí)法隊，對種植 (養(yǎng)殖)、生產(chǎn)、流通、消費領(lǐng)域食品 (農(nóng)產(chǎn)品)等進行定期或不定期抽樣監(jiān)測，并根據(jù)食品監(jiān)測形勢和任務(wù)的需要，適時調(diào)整方案，加強重點區(qū)域、重點食品和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測;

(2)食品檢測社會化，政府扶持和委托有檢驗資質(zhì)獨立第三方檢驗機構(gòu)組建食品檢驗流動監(jiān)測車，應(yīng)對突發(fā)事件和工商等部門快速檢驗不合格的食品進行現(xiàn)場檢驗，盡可能縮短樣品送檢時間，出具具有執(zhí)法效力的檢驗報告，以便工商等部門進一步調(diào)查處理;

(3)依托信息化手段，開發(fā)建設(shè)食品監(jiān)測管理系統(tǒng)，建立全市統(tǒng)一的食品監(jiān)測平臺，包括工商部門等執(zhí)法部門將相關(guān)執(zhí)法監(jiān)測信息錄入該系統(tǒng)，實現(xiàn)執(zhí)法信息共享，節(jié)約行政成本，避免重復(fù)監(jiān)測。一旦某部門錄入監(jiān)測不合格信息，其他部門依據(jù)各自職責(zé)展開相應(yīng)執(zhí)法行動，有效控制不合格食品上市交易，打擊經(jīng)濟違法行為，保護消費者合法權(quán)益。

［1］ 姜桂根.廣州市流通領(lǐng)域豬肉質(zhì)量安全政府監(jiān)管研究［D］.廣州:華南理工大區(qū)域?qū)W，2010.

［2］ 金太軍.政府創(chuàng)新能力影響因素分析 ［DB］.http://www.studa.net/xingzheng/080703/16591254.html，2008年 7月3日.

［3］ 胡鞍鋼，王紹光，周建明主編.第二次轉(zhuǎn)型國家制度建設(shè)(增訂版)［M］.北京:清華大學(xué)，2009:1-25.

［4］ 張云華.食品安全保障機制研究［M］.北京:中國水利水電出版社，2007.

［5］ 余暉.政府管制改革的方向 ［J］.戰(zhàn)略與管理，2002，(5):57-65.

［6］ 張艷莉.加快行政管理體制改革 建設(shè)服務(wù)型政府 ［DB］.http://www.jzswdx.gov.cn/xuexishijian/news/200842485626.html，2004年4月24日.