我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障體系探究

張世兵，滕亮

(1.長(zhǎng)沙師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理系，湖南 長(zhǎng)沙 410100)

(2.吉首市人民醫(yī)院 人事科，湖南 吉首 416000)!

一、我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障體系存在的問(wèn)題

(一)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)護(hù)模式不斷弱化

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村外出打工的人數(shù)越來(lái)越多，傳統(tǒng)靠子女在家養(yǎng)老的模式已被打破。原因就是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)太慢，農(nóng)民靠務(wù)農(nóng)獲得的收入太少，家庭的生活保障缺乏經(jīng)濟(jì)支撐。據(jù)資料顯示，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入在2012 年已接近萬(wàn)元，而農(nóng)村人均純收入該年卻是3000 元左右。同時(shí)，大部分去城市打工的農(nóng)二代，習(xí)慣了城市的生活，不愿再回到農(nóng)村，而身在農(nóng)村生養(yǎng)他們的父母不愿去城市生活，因此這些年邁的父母得不到子女的照料。另外，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)靠子女養(yǎng)老的思想和道德在一些年輕人心目中有了動(dòng)搖，家庭養(yǎng)老的糾紛不斷。［1］

(二)農(nóng)村社會(huì)保障管理不統(tǒng)一

農(nóng)村社會(huì)保障的管理機(jī)構(gòu)和管理辦法沒(méi)有統(tǒng)一。在部分地區(qū)，勞動(dòng)部門負(fù)責(zé)農(nóng)村的社會(huì)保障統(tǒng)籌，還有多個(gè)單位共同管理的，如衛(wèi)生部門和勞動(dòng)者所在單位或鄉(xiāng)村集體一起負(fù)責(zé)醫(yī)療保障。甚至在我國(guó)絕大多數(shù)地方，地方政府關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障基金集征繳、管理與使用三權(quán)于一身，這種體制使得對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障基金的有效監(jiān)控缺失。1998 年勞動(dòng)和社會(huì)保障部成立以來(lái)，關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障工作的基本法律還沒(méi)有制定，更沒(méi)有完整的關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障的法律體系，使得目前農(nóng)村社會(huì)保障工作處于無(wú)法可依，無(wú)章可循的境地。［2］

(三)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展不平衡

我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展水平東西部不一致，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，其農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展水平相對(duì)較高;而西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，大多數(shù)貧困人口都集聚在此，甚至很多地方的條件吃飯難，存在嚴(yán)重的溫飽問(wèn)題，其社會(huì)保障水平就更低，覆蓋面比東部地區(qū)就要窄些。城鎮(zhèn)居民是整個(gè)人口的20%，而其余80%是農(nóng)村居民，然而在享受國(guó)家社會(huì)保障方面卻反了過(guò)來(lái)，城鎮(zhèn)居民享受著國(guó)家社會(huì)保障投入的89%，農(nóng)村居民僅享受11%。［3］從勞動(dòng)和社會(huì)保障部2011 年發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)來(lái)看，全國(guó)參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)在2011 年底已經(jīng)達(dá)到19000多萬(wàn)人，農(nóng)民工人數(shù)較之差得很遠(yuǎn)，只有1500 多萬(wàn)人。在已經(jīng)享受最低生活保障方面，城市居民和農(nóng)民居民分別達(dá)到2241 萬(wàn)和1509 萬(wàn)，但就低保對(duì)象的月人均補(bǔ)助而言，農(nóng)村卻只有28 元。

(四)農(nóng)村各種保障不協(xié)調(diào)

當(dāng)前農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)名目繁雜，有“農(nóng)保”即農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，還有農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，以及“城?！奔闯鞘新毠せ攫B(yǎng)老保險(xiǎn)(其觸角滲透到農(nóng)村市場(chǎng))。一是各保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。多數(shù)地區(qū)城保比農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)要高，但失地農(nóng)民保險(xiǎn)和農(nóng)保卻低于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)。許多地方參加了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的沒(méi)有得到村集體和政策的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，如純農(nóng)民、農(nóng)村非農(nóng)自雇者等，相反一些特殊人群卻得到了保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，如村干部、義務(wù)兵、鄉(xiāng)村醫(yī)生等。［4］二是制度穩(wěn)定性和保險(xiǎn)關(guān)系持續(xù)性差。一方面跨地區(qū)流動(dòng)的參保對(duì)象保險(xiǎn)關(guān)系遷移對(duì)接困難;另一方面，農(nóng)民工工作不穩(wěn)定，工資得不到保證，繳費(fèi)難以持續(xù)，保險(xiǎn)關(guān)系也就中斷。三是保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移障礙大。農(nóng)村企業(yè)職工有參加農(nóng)保的權(quán)利，也有參加城保的權(quán)利，但這二者計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和辦法不同，轉(zhuǎn)化困難。四是保險(xiǎn)制度供給多元化，在很大程度上浪費(fèi)了資源。

二、我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障體系存在問(wèn)題的原因

(一)傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的掣肘

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了城市和農(nóng)村的差別越來(lái)越大。不合理的戶籍制度把城鄉(xiāng)人員在制度上進(jìn)行了區(qū)分，造成了城鄉(xiāng)人的不同地位。理論界普遍認(rèn)為農(nóng)民的基本生活保障不僅使生活安穩(wěn)了，但還可以吸納農(nóng)村勞動(dòng)力，為社會(huì)穩(wěn)定提供了保障，因此在財(cái)力不足的情況下，對(duì)城市社會(huì)保障制度，國(guó)家有支持的傾向。從一定意義來(lái)說(shuō)，農(nóng)村居民社會(huì)保障權(quán)利的缺失是對(duì)城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障權(quán)利的全面保護(hù)。

(二)農(nóng)村社會(huì)保障制度的落后

政府長(zhǎng)期來(lái)缺乏對(duì)農(nóng)民的生、老、病、死制度的有效設(shè)計(jì)，以及農(nóng)村居民一直深受傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的觀念影響，使得農(nóng)民從內(nèi)心上比較認(rèn)可傳統(tǒng)保障模式。由于當(dāng)前未建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度體系，也沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)及配套措施，很多農(nóng)民懷疑當(dāng)前施行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新農(nóng)合制度等是否能持續(xù)。正是這些制度在農(nóng)民未來(lái)生活中才可以有效防范其所可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)，但實(shí)際生活中，農(nóng)民的統(tǒng)籌安排意識(shí)淡薄，缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范能力，對(duì)將來(lái)生活中可能遇到困難的預(yù)期不夠，認(rèn)為把錢存在銀行較為保險(xiǎn)，既可以養(yǎng)老又可以治病，不認(rèn)可社會(huì)保障可以防范風(fēng)險(xiǎn)。

(三)農(nóng)村社會(huì)保障資金的不足

長(zhǎng)期來(lái)，我國(guó)農(nóng)村財(cái)政支持一直缺位，導(dǎo)致了關(guān)于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系框架得不到建立。一是農(nóng)村社會(huì)保障資金比例小。2002－2012 年國(guó)家財(cái)政在社會(huì)保障支出逐年遞增，僅2012 年為4000億元，盡管投放在農(nóng)村的絕對(duì)額度是遞增的，但城鄉(xiāng)之間的分配差距卻是擴(kuò)大，從而在很大程度上農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的步子受到了抑制。［5］二是對(duì)農(nóng)村救濟(jì)力度有所減弱。與城鎮(zhèn)居民的最低生活保障相比，財(cái)政用于農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)費(fèi)是在減弱，但絕對(duì)支出數(shù)量逐年上升。三是財(cái)政直接補(bǔ)貼沒(méi)有覆蓋農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的差別很大，政府間接補(bǔ)貼給城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，在享受政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口的財(cái)政補(bǔ)貼這方面，只有城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)才能享受財(cái)政的這種直接補(bǔ)貼。

(四)農(nóng)村社會(huì)保障相關(guān)法律制度的缺位

我國(guó)一直重視民生，自建國(guó)起就在探索建立社會(huì)保障制度，但關(guān)于社會(huì)保障制度的基本原則、實(shí)施程序、保障對(duì)象、保障內(nèi)容、保障標(biāo)準(zhǔn)等基本問(wèn)題，至今沒(méi)有在一部專門法律予以體現(xiàn)。盡管出臺(tái)了一些部門規(guī)章，其法律層級(jí)較低，效力范圍不廣，各部門只負(fù)責(zé)管轄范圍內(nèi)的專門性問(wèn)題，部門之間缺乏統(tǒng)一。中央政府僅在宏觀上指導(dǎo)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立，有關(guān)事權(quán)和財(cái)權(quán)都是地方政府負(fù)責(zé)。各地方政府視各地發(fā)展的特殊情況，在地方法規(guī)方面會(huì)有所差異，地方法規(guī)之間協(xié)調(diào)起來(lái)很難一致。

三、完善我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障體系的規(guī)制支持

(一)強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障中政府的職責(zé)

1.明確政府財(cái)政責(zé)任。根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一原則，明確各級(jí)財(cái)政在農(nóng)村社會(huì)保障中的法律責(zé)任。中央財(cái)政投放于農(nóng)村社會(huì)保障的增長(zhǎng)比例要固定;完善中央政府和地方各級(jí)政府間財(cái)政銜接和監(jiān)督機(jī)制，將各級(jí)政府財(cái)政投入納入制度化，按照制度及時(shí)投入財(cái)政資金。

2.發(fā)揮政府組織引導(dǎo)責(zé)任。首先，農(nóng)村社會(huì)保障工作要引起各級(jí)黨委和政府的重視。原國(guó)務(wù)院副總理張德江指出，要將加快農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)納入黨委、政府重要議事日程，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自過(guò)問(wèn)，主管領(lǐng)導(dǎo)要切實(shí)負(fù)起責(zé)任;要深入基層、深入實(shí)際調(diào)查研究，傾聽(tīng)農(nóng)民的呼聲和想法，切合實(shí)際創(chuàng)造性地開(kāi)展工作。［6］其次，人力資源、民政等部門要密切配合，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立和完善要整體推進(jìn)。最后，對(duì)農(nóng)民的宣傳與組織引導(dǎo)需要由政府著力落實(shí)。

3.強(qiáng)化政府制度設(shè)計(jì)責(zé)任。首先，由于各地區(qū)發(fā)展不一致，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入差別大，繳費(fèi)能力也表現(xiàn)出差異，因此在基金繳納方式上要靈活多樣。其次，落實(shí)普惠保障制度，使城鄉(xiāng)之間能夠有效銜接，進(jìn)一步整合農(nóng)村各保障項(xiàng)目。最后，必須由政府出面建立信任機(jī)制，將考察農(nóng)村社會(huì)的思想觀念及文化納入政府的要責(zé)之一。

(二)拓寬農(nóng)村社會(huì)保障的資金渠道

1.提高政府財(cái)政投入比例。在農(nóng)村社會(huì)保障中財(cái)政投入的比重要大大提高，結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)集體補(bǔ)助也可以增加;成立社會(huì)保障基金，從國(guó)家和地方稅收中提取，提取比例視不同時(shí)期有所不同，這個(gè)比例取決于農(nóng)民所處時(shí)期應(yīng)繳納的社保資金額;國(guó)家通過(guò)鼓勵(lì)政策，獎(jiǎng)勵(lì)積極參加農(nóng)村社保的社會(huì)群體和居民，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在資金方面向貧困地區(qū)提供“幫、扶、護(hù)”。

2.鼓勵(lì)大中型企業(yè)到農(nóng)村投資。國(guó)家制定有關(guān)優(yōu)惠政策，對(duì)去農(nóng)村投資的大中型企業(yè)，可享受一定的稅收優(yōu)惠，同時(shí)也要承擔(dān)一定的社會(huì)之責(zé)，如招錄當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工，并提供相應(yīng)的社會(huì)保障待遇。

3.繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)民創(chuàng)收。首先，加大農(nóng)業(yè)投入，推行科技下鄉(xiāng)，提高科技轉(zhuǎn)化能力，提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平;大力發(fā)展觀光、旅游等農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民純務(wù)農(nóng)外的收益。其次，對(duì)農(nóng)民核心技能進(jìn)一步加強(qiáng)培訓(xùn)，向農(nóng)民提供就業(yè)信息服務(wù)，增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)。最后，堅(jiān)持實(shí)行良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼;積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼品種并擴(kuò)大覆蓋范圍。［7］

(三)建立農(nóng)村社會(huì)保障對(duì)象的類化解決機(jī)制

1.建立多層次的農(nóng)民工社會(huì)保障體系。一部分農(nóng)民工在城市生活達(dá)五年以上，具備一定人脈，工作、收入和住所都比較穩(wěn)定，他們將自己的承包土地已轉(zhuǎn)讓他人經(jīng)營(yíng)，這部分農(nóng)民工應(yīng)與城鎮(zhèn)居民享有同等社會(huì)保障待遇。一部分農(nóng)民工沒(méi)有穩(wěn)定的職業(yè)、收入和住所，流動(dòng)性強(qiáng)。對(duì)這部分農(nóng)民工可設(shè)計(jì)隨地區(qū)遷移而隨意流轉(zhuǎn)的社會(huì)保障方案，所推行的個(gè)人賬戶模式在全國(guó)必須統(tǒng)一。

2.完善土地征用制度，解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題。關(guān)于土地征用，首先明確每一農(nóng)民使用土地的最高限額。為農(nóng)民提高收益可采用土地增值的辦法，允許在一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行農(nóng)村集體土地交易。其次，在征用農(nóng)民土地的時(shí)候，除公益性建設(shè)和公用事業(yè)用地外，必須與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織商定。關(guān)于失地農(nóng)民就業(yè)，首先構(gòu)建為農(nóng)民提供的勞動(dòng)力市場(chǎng)及信息系統(tǒng);對(duì)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)給予減免稅費(fèi)等優(yōu)惠政策，對(duì)招錄失地農(nóng)民的各類用地單位也給以一定的優(yōu)惠，用地單位提供社會(huì)保障。其次根據(jù)失地農(nóng)民具體情況進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，費(fèi)用由政府負(fù)責(zé)。

(四)完善農(nóng)村社會(huì)保障相關(guān)制度

1.建立完善的社會(huì)保障管理制度。一要改革原社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，將行使社會(huì)保障的職能部門整合在一起，從而從根本上建立起一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)保障的管理體制。二要對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障資金運(yùn)營(yíng)情況要進(jìn)行規(guī)范，由一個(gè)統(tǒng)一的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行，有效開(kāi)展對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的管理服務(wù)工作。三要對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障基金的收支情況要公開(kāi)，從根本上制止任意挪用占用農(nóng)村社會(huì)保障資金的行為。

2.建立完善的社會(huì)保障內(nèi)外監(jiān)督制度。一是行政監(jiān)督。將農(nóng)村社會(huì)保障業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其工作人員的行為置于陽(yáng)光之下，認(rèn)真接受國(guó)家各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、各級(jí)行政及司法部門的監(jiān)督;國(guó)家審計(jì)部門要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，掌握投放農(nóng)村社會(huì)保障的資金使用情況，要嚴(yán)格審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果公開(kāi)。二是社會(huì)監(jiān)督。充分調(diào)動(dòng)新聞媒體、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)公眾等力量，對(duì)投放農(nóng)村社會(huì)保障的資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督;為簡(jiǎn)化投訴渠道，保護(hù)監(jiān)督舉報(bào)人，使農(nóng)村社會(huì)保障專門監(jiān)督舉報(bào)制度保持高效，必須建立一個(gè)科學(xué)、合理、暢通的信息反饋系統(tǒng)。

［1］姜鑫，高文敏.構(gòu)建黑龍江省新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的環(huán)境分析［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2011，(11):85－87.

［2］許海燕.我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障存在的問(wèn)題與對(duì)策［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006，(4):81－83.

［3］周旭東，李滿勤.建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會(huì)醫(yī)療保障制度的思路［J］.衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究，2005，(1):35－36.

［4］楊翠迎. 農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的總體評(píng)價(jià)及改革思路——基于城鎮(zhèn)化發(fā)達(dá)地區(qū)的調(diào)查與思考［J］.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2005，(3):37－42.

［5］李放，韓艷翠.試論農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)中的財(cái)政支持［J］.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2005，(1):70－74.

［6］張德江.加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè) 更加有效保障農(nóng)民基本生活［J］.行政管理改革，2010，(7):4－9.

［7］新華社. 國(guó)家十二五規(guī)劃全文［EB/OL］. http://baike.baidu.com/view/2192926.htm，2011－3－16.