檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新的路徑研究

張玉新 樊奕君

（1.臨沂市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院；2.臨沂市羅莊區(qū)人民檢察院，山東 臨沂 276017）

黨的十八大報(bào)告中指出，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，是社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要保證，必須從維護(hù)廣大人民根本利益的高度，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理。新形勢(shì)下，檢察機(jī)關(guān)的職能定位應(yīng)當(dāng)更加貼近人民群眾，充分利用檢察職能，對(duì)參與社會(huì)管理創(chuàng)新的路徑，進(jìn)行更深層次的思考與構(gòu)建。

一、檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新面臨的新情況、新挑戰(zhàn)

（一）社會(huì)管理的多元化：工作主線的缺失

2011年12月1日，最高人民檢察院下發(fā)了 《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能參與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見(jiàn)》，其中檢察機(jī)關(guān)參與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理工作的內(nèi)容，幾乎涵蓋了檢察工作的方方面面，涉及檢察機(jī)關(guān)各個(gè)綜合科室和業(yè)務(wù)部門。然而，由于理論研究的不夠深入，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部沒(méi)有形成社會(huì)管理創(chuàng)新的工作主線和工作體系，無(wú)法最大程度地發(fā)揮檢察機(jī)構(gòu)參與的潛力。社會(huì)管理工作說(shuō)到底是做人的工作，做群眾工作?？v觀最高檢的指導(dǎo)意見(jiàn)，群眾工作貫穿始終，因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)搭建加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的群眾平臺(tái)，以此為工作主線，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，以執(zhí)法辦案為中心，以強(qiáng)化法律監(jiān)督為重點(diǎn)，形成社會(huì)管理創(chuàng)新的合力，最大限度地激發(fā)檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的活力，最大限度的為人民群眾提供方便快捷的司法服務(wù)。

（二）群眾需求的層次化：權(quán)益制度的桎梏

群眾主體的多元化導(dǎo)致群眾利益需求的層次化，不同群眾主體不同的特質(zhì)屬性，對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理的能力和水平提出了更高的要求。人民群眾利益需求層次化的客觀事實(shí)，決定檢察機(jī)關(guān)一方面需要立足檢察職能，明確職責(zé)范圍內(nèi)社會(huì)管理權(quán)限的歸屬狀態(tài)，界定權(quán)力與權(quán)利行使的界限，另一方面應(yīng)當(dāng)完善與推行制度化建設(shè)，依靠規(guī)范化、常態(tài)化的制度支撐，使檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)履行到位，使群眾合法權(quán)益保護(hù)落到實(shí)處。協(xié)調(diào)不同層次的利益關(guān)系，正確處理利益沖突和利益矛盾，切實(shí)維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，全面彰顯司法的公平與公正，是檢察機(jī)關(guān)亟待解決的問(wèn)題。

（三）利益訴求的現(xiàn)實(shí)化：程序價(jià)值的失衡

面對(duì)人身權(quán)利、民主權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)益以及社會(huì)公共利益等現(xiàn)實(shí)的利益訴求，一方面，檢察監(jiān)督體系不完善，立案、偵查、審判和執(zhí)行監(jiān)督相互之間的銜接不足，缺乏事前的審查和事中的約束，對(duì)偵查機(jī)關(guān)立案、偵查和審判機(jī)關(guān)判決、執(zhí)行的具體情況知情渠道不暢，監(jiān)督程序可操作性不足，檢察監(jiān)督的效能被相對(duì)弱化，使社會(huì)大眾對(duì)國(guó)家司法機(jī)關(guān)的公正性產(chǎn)生懷疑。[1]另一方面，檢察機(jī)關(guān)為了圍繞黨和國(guó)家的工作大局，在檢察實(shí)踐中適當(dāng)對(duì)法律監(jiān)督的內(nèi)涵和外延進(jìn)行深化和拓展。對(duì)于這部分延伸性的檢察職能，有許多并沒(méi)有明確的法律程序可供執(zhí)行，它們或者是依照兩高、公安部、司法部的有關(guān)文件進(jìn)行籠統(tǒng)規(guī)定，或者是檢察機(jī)關(guān)自身的摸索實(shí)踐，缺乏可操作性，難以形成系統(tǒng)的管理合力。

二、檢察機(jī)關(guān)參與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的理論破題

（一）法律目的與手段的統(tǒng)一：立足檢察群眾工作

“目的是全部法律的創(chuàng)造者。每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種事實(shí)上的動(dòng)機(jī)。”[2]司法活動(dòng)是實(shí)現(xiàn)立法內(nèi)容的活動(dòng)，其目的與立法目的相一致。[3]黨的十八大報(bào)告指出，要建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。檢察機(jī)關(guān)作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，即是人民司法機(jī)關(guān)，也是群眾工作機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新的根本目的就是利用檢察職能，寓社會(huì)管理于服務(wù)群眾之中，提高社會(huì)管理的現(xiàn)代化水平。

手段是為實(shí)現(xiàn)目的所用的工具、方式或方法，其服務(wù)于目的并且因目的而存在，社會(huì)管理方式與方法創(chuàng)新就是完善社會(huì)管理手段。目的與手段在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)前的任務(wù)是正視和破解法律目的和手段之間的差距，追求社會(huì)管理創(chuàng)新目的和手段的統(tǒng)一，把以人為本、執(zhí)法為民貫穿至檢察工作始終、落實(shí)到執(zhí)法辦案全過(guò)程，著力提高群眾工作能力，實(shí)現(xiàn)從工具理性到價(jià)值理性的跨越。

（二）法律職權(quán)與制度的構(gòu)建：完善社會(huì)管理制度體系

檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)是指為了實(shí)現(xiàn)檢察職能，國(guó)家法律賦予檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)權(quán)能。法律職權(quán)與群眾利益相關(guān)，與法律相連，是檢察機(jī)關(guān)開展社會(huì)管理創(chuàng)新工作的法律依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)在履行社會(huì)管理職能過(guò)程中要立足于檢察職權(quán)，堅(jiān)決監(jiān)督糾正群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公問(wèn)題，切實(shí)解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。[4]

制度是法律職權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的載體，職權(quán)的實(shí)現(xiàn)離不開制度的構(gòu)建。檢察機(jī)關(guān)要圍繞黨和國(guó)家的工作大局，立足檢察職權(quán)，適當(dāng)拓展檢察職能，把法律監(jiān)督的觸角延伸到社會(huì)矛盾發(fā)生的源頭，根據(jù)不同的社會(huì)需要，選擇不同的制度設(shè)置、糾正機(jī)制和制裁手段。

（三）法律程序與價(jià)值的追求：實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督程序正義

“法是利益的規(guī)律，和法是正義的規(guī)律，不相抵觸。利益是法所規(guī)律的目的，而正義則是法所規(guī)律的最高標(biāo)準(zhǔn)?！盵5]程序是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的工具和手段，程序本身具有目的性，具備獨(dú)立于程序結(jié)果的內(nèi)在價(jià)值。[6]正義的程序能夠維護(hù)程序參與者的人格尊嚴(yán)，有利于爭(zhēng)取社會(huì)公眾對(duì)程序的認(rèn)同，樹立司法機(jī)構(gòu)的權(quán)威。

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在社會(huì)管理創(chuàng)新的要求下，其程序正義體現(xiàn)在立案程序的目的性、偵查程序的必要性、審判程序的透明性、刑罰執(zhí)行程序的相稱性、公益訴訟的主動(dòng)性等五個(gè)層面，體現(xiàn)了法律監(jiān)督程序內(nèi)在價(jià)值的獨(dú)立性。[7]

三、新形勢(shì)下檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新的路徑構(gòu)建

（一）以群眾工作平臺(tái)為載體，創(chuàng)新群眾工作方法：進(jìn)一步創(chuàng)新服務(wù)群眾機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)要把群眾工作融入到檢察工作之中，貫徹于執(zhí)法辦案全過(guò)程，圍繞最大程度聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾、方便群眾的根本目的，不斷探索群眾工作的新方法、新途徑，使檢察職能的定位更加貼近人民群眾，進(jìn)一步創(chuàng)新和完善服務(wù)群眾的長(zhǎng)效機(jī)制。

一是搭建群眾工作平臺(tái)，最大限度的方便群眾訴求。通過(guò)整合檢察群眾工作資源，將零散分布在各部門、與群眾司法訴求息息相關(guān)的各項(xiàng)檢察職能，打包整合到一起，設(shè)立群眾訴求服務(wù)中心。打造以群眾訴求服務(wù)中心為依托，以派駐檢察室為觸角，以街鎮(zhèn)群眾工作室為輔助的“三位一體”的群眾工作平臺(tái)，全面開展“群眾訴求服務(wù)、監(jiān)外執(zhí)行犯罪社區(qū)矯正、職務(wù)犯罪懲防、社會(huì)矛盾化解、陽(yáng)光檢務(wù)、普法教育”等檢察群眾工作，使檢察群眾工作真正“接地氣”，實(shí)現(xiàn)“一站式受理、一條龍服務(wù)、一攬子解決”的群眾工作新模式。

二是創(chuàng)新群眾工作方法，以信息化手段拓寬服務(wù)群眾渠道。依托“三位一體”群眾工作平臺(tái)，整合民生檢察服務(wù)熱線和互聯(lián)網(wǎng)、檢察專網(wǎng)、政府網(wǎng)，構(gòu)建信息暢通、快捷高效的“一線三網(wǎng)”信息平臺(tái)，針對(duì)控告申訴、法律咨詢、刑事和解、被害人救助等群眾訴求，可以通過(guò)信息平臺(tái)，快速、便捷的直接與檢察長(zhǎng)、檢察科室或有關(guān)部門取得聯(lián)系，最大限度的暢通群眾訴求渠道。

三是完善群眾工作制度，進(jìn)一步創(chuàng)新服務(wù)群眾的長(zhǎng)效機(jī)制。建立健全群眾訴求服務(wù)中心、派駐檢察室、街鎮(zhèn)群眾工作室工作制度，同時(shí)制定與檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門工作銜接制度、與黨委政府工作對(duì)接制度、與基層政法單位協(xié)作聯(lián)動(dòng)制度。完善涉檢信訪工作機(jī)制和民意收集轉(zhuǎn)化機(jī)制，依托群眾工作平臺(tái)，多元化、常態(tài)化收集社情民意，建立涉檢信訪排查清理常態(tài)化機(jī)制，提高應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)能力。

（二）堅(jiān)持以執(zhí)法辦案為中心，完善社會(huì)管理制度：進(jìn)一步貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)牢固樹立平和、理性、文明、規(guī)范的執(zhí)法理念，把執(zhí)法辦案作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理最直接、最有效的手段。通過(guò)履行檢察職能，促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新制度化、規(guī)范化和常態(tài)化，在社會(huì)管理工作實(shí)踐中貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策。

一是充分發(fā)揮審查逮捕、審查起訴等職能，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展保駕護(hù)航。堅(jiān)持以執(zhí)法辦案為中心，嚴(yán)厲打擊黑惡勢(shì)力犯罪、嚴(yán)重暴力犯罪、多發(fā)性侵財(cái)犯罪、涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪等各類嚴(yán)重刑事犯罪，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。重點(diǎn)打擊造成重大環(huán)境污染以及嚴(yán)重破壞生態(tài)資源的犯罪，按照從嚴(yán)、從重、從快的原則，嚴(yán)厲懲處“地溝油”等制售有毒有害食品藥品犯罪。堅(jiān)決打擊危害民生民利的各類刑事犯罪，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、征地拆遷、安全生產(chǎn)和惠農(nóng)資金等政策措施落實(shí)和資金分配使用的法律監(jiān)督，確保民生措施真正惠及群眾。

二是嚴(yán)格規(guī)制社會(huì)管理權(quán)力的有序運(yùn)行，依法查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪。在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)要突出查辦職務(wù)犯罪的重點(diǎn)，加大對(duì)社會(huì)管理領(lǐng)域職務(wù)犯罪的查處力度，通過(guò)依法查處國(guó)家公職人員在社會(huì)管理活動(dòng)中的貪污、受賄、瀆職侵權(quán)等犯罪行為，凈化社會(huì)管理環(huán)境，提高社會(huì)管理水平。同時(shí)，堅(jiān)持“懲防并舉，預(yù)防為先”的方針，針對(duì)新形勢(shì)下職務(wù)犯罪出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，積極采取有效應(yīng)對(duì)措施，強(qiáng)化預(yù)防職務(wù)犯罪工作機(jī)制。

三是立足檢察職能，完善刑事和解、被害人救助、社區(qū)矯正、未成年人刑事檢察等制度規(guī)范。重視“檢調(diào)對(duì)接”機(jī)制建設(shè)，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的工作體系，形成輕微刑事案件和解、民行案件息訴和解、涉檢信訪案件息訴和解的大調(diào)解格局。建立被害人救助制度，拓展救助的法援機(jī)制，設(shè)立與民政、殘聯(lián)、衛(wèi)生、工會(huì)等部門的聯(lián)動(dòng)救助制度，體現(xiàn)人文關(guān)懷。面對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯等特殊群體，創(chuàng)新管理機(jī)制，推動(dòng)社區(qū)矯正法律監(jiān)督聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建。積極探索未成年人刑事檢察工作，推動(dòng)合適成年人在場(chǎng)、附條件不起訴、犯罪記錄封存等制度構(gòu)建。

（三）立足法律程序價(jià)值，強(qiáng)化法律監(jiān)督職能：進(jìn)一步創(chuàng)新法律監(jiān)督的程序正義

立足于法律監(jiān)督職能，通過(guò)對(duì)立案程序目的性、偵查程序必要性、審判程序透明性以及刑罰執(zhí)行程序相稱性的價(jià)值追求，實(shí)現(xiàn)程序價(jià)值的正當(dāng)性要求。從不同的角度化解社會(huì)矛盾、修復(fù)社會(huì)關(guān)系，進(jìn)一步創(chuàng)新法律監(jiān)督的程序正義，促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

一是在立案監(jiān)督方面，完善立案、撤案程序，加強(qiáng)對(duì)偵查機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督，同時(shí)，對(duì)于應(yīng)當(dāng)立案的案件而不查、怠于履行偵查職責(zé)、違法撤案等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)完善監(jiān)督的手段；在偵查監(jiān)督方面，堅(jiān)決糾正刑訊逼供、體罰虐待、暴力取證、超期羈押、以壓代偵等情況，杜絕違法扣押、凍結(jié)及處理款物等侵犯單位和群眾個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利現(xiàn)象的發(fā)生；在審判監(jiān)督方面，加強(qiáng)對(duì)程序的違法性和判決裁定的合法性監(jiān)督，尤其是加大對(duì)房屋拆遷、土地征收、企業(yè)改制、勞動(dòng)和社會(huì)保障等民行案件的監(jiān)督力度；在刑罰執(zhí)行監(jiān)督方面，加強(qiáng)對(duì)刑罰執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，建立并完善對(duì)減刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行等刑罰變更提請(qǐng)和裁決的同步監(jiān)督程序，細(xì)化監(jiān)督內(nèi)容和范圍。

二是加快公益訴訟、刑事和解、被害人救助等延伸性職能的立法工作。積極探索公益訴訟監(jiān)督，明確訴訟主體和訴訟程序，落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，依法嚴(yán)懲國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、資源破壞以及食品藥品安全等侵害國(guó)家、社會(huì)公共利益的行為。加快刑事和解的立法工作，增設(shè)非監(jiān)禁刑，加強(qiáng)非監(jiān)禁刑罰的執(zhí)行和監(jiān)督，通過(guò)設(shè)立刑事和解擔(dān)?；鸬戎贫?，擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事和解制度的檢察監(jiān)督權(quán)。完善和健全刑事被害人救助機(jī)制，將救助資金納入財(cái)政統(tǒng)籌安排，簡(jiǎn)化救助程序，豐富救助方式，在刑事訴訟的各個(gè)訴訟環(huán)節(jié)補(bǔ)充特別規(guī)定，建立被害人保護(hù)的保障體系，完善刑事附帶民事訴訟的財(cái)產(chǎn)保全制度。

三是通過(guò)檢察建議對(duì)訴訟活動(dòng)和社會(huì)管理活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督。規(guī)范檢察建議的運(yùn)行機(jī)制，完善檢察建議制發(fā)程序，建立檢察建議流程控制機(jī)制，確保檢察建議科學(xué)高效運(yùn)行。正確適用再審類檢察建議、程序監(jiān)督類檢察建議、執(zhí)行監(jiān)督類檢察建議、督促改進(jìn)工作類檢察建議，加強(qiáng)對(duì)刑事、民事以及行政案件的監(jiān)督力度。創(chuàng)新對(duì)社會(huì)管理活動(dòng)的監(jiān)督，將檢察建議作為一種對(duì)社會(huì)管理領(lǐng)域的監(jiān)督手段來(lái)表達(dá)監(jiān)督意見(jiàn)，在執(zhí)法辦案中及時(shí)查找發(fā)案單位和社會(huì)管理部門存在的問(wèn)題、漏洞，深入梳查問(wèn)題背后的制度和機(jī)制缺陷，及時(shí)向有關(guān)部門提出檢察建議，從而推進(jìn)和創(chuàng)新社會(huì)管理。

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