旅游管理體制的演進(jìn)與改革路徑研究

■ 王美云（中國(guó)人民大學(xué) 北京 100872）

我國(guó)的旅游業(yè)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展而來，經(jīng)過了起步、發(fā)展和深化等階段，而在這三個(gè)過程中，旅游管理體制都發(fā)揮了重要的作用，每一次旅游行業(yè)的大發(fā)展，都是由于旅游管理體制的深入和完善。但是，目前我國(guó)的旅游管理體制還存在一系列的問題，這些問題的存在也在很大程度上限制了旅游行業(yè)的發(fā)展，如何進(jìn)一步深入改革我國(guó)的旅游管理體制成為迫在眉睫的問題。

旅游管理體制對(duì)于旅游業(yè)發(fā)展的意義研究

目前對(duì)于我國(guó)旅游行業(yè)這三十多年的發(fā)展的原因分析主要集中在經(jīng)濟(jì)和文化領(lǐng)域，在很大程度上忽略了制度的作用。而我們必須認(rèn)識(shí)到，在我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變中，在旅游行業(yè)從無到有，從小到大的變化中，制度發(fā)揮了無可比擬的巨大作用。

旅游管理體制改革為旅游行業(yè)發(fā)展節(jié)約成本。我們知道在一個(gè)不充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，成本中除了生產(chǎn)成本，還有交易成本，而交易成本就是制度成本。如果制度本身存在很大的漏洞，則交易成本會(huì)很大，隨著制度的完善，交易成本也會(huì)相應(yīng)的減少?；仡櫸覈?guó)旅游行業(yè)的發(fā)展歷史，政府主導(dǎo)的制度變革在其中無法取代。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的引入，旅游管理體制開始得到完善，隨之旅游的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到完善，旅游企業(yè)之間交易成本降低，進(jìn)而推動(dòng)了旅游行業(yè)的發(fā)展。

旅游管理體制的完善促進(jìn)旅游行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。旅游行業(yè)是一個(gè)高度依賴自然環(huán)境的行業(yè)，但是目前我國(guó)的旅游行業(yè)存在對(duì)旅游資源的過度破外的現(xiàn)象，這對(duì)于旅游行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是非常不利的。而這也是我國(guó)旅游管理體制不完善所造成的。而這里的旅游管理體制是一個(gè)大的概念，因?yàn)橐粋€(gè)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)制度以及政府對(duì)旅游行業(yè)的定位都會(huì)影響到旅游業(yè)市場(chǎng)參與者的行為。

我國(guó)旅游管理體制歷史研究

旅游管理體制初步建立階段。我國(guó)的旅游行業(yè)在新中國(guó)成立初期是為了滿足外交的需求而建立的，所以初期是沒有旅游管理體制的。隨著我國(guó)社會(huì)主體建設(shè)的發(fā)展，外國(guó)人員到我國(guó)訪問需求增加，我國(guó)政府建立了中國(guó)旅行游覽事業(yè)管理局以及中南和華東兩個(gè)旅游事業(yè)管理局，而這也標(biāo)志了我國(guó)旅游管理體制的初步建立。

旅游管理體制進(jìn)一步發(fā)展階段。我國(guó)旅游管理體制的進(jìn)一步完善伴隨著改革開放、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立。在旅游管理體制改革思想上，我們明確了必須注重“實(shí)事求是”，走出一條適合我國(guó)國(guó)情的旅游管理發(fā)展的道路。要做到這一點(diǎn)就必須明確政府和旅游企業(yè)的職責(zé)和工作重點(diǎn)。在機(jī)構(gòu)上，進(jìn)一步完善了一個(gè)從中央到地方的旅游管理機(jī)構(gòu)，各省成立了旅游局。中國(guó)旅游服務(wù)公司、中國(guó)旅游出版社以及駐各地的旅游辦事處也相應(yīng)成立。從思想的解放到機(jī)構(gòu)的完善表明了我國(guó)旅游管理體制得到進(jìn)一步的發(fā)展。

旅游管理體制的進(jìn)一步完善階段。旅游管理體制的進(jìn)一步完善是伴隨著我國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立。這一次的改革主要是樹立大旅游的概念，實(shí)現(xiàn)從微觀管理到宏觀管理，要從部門管理到行業(yè)管理。同時(shí)將旅游管理的大部分權(quán)限下放到地方的旅游管理部門，國(guó)家注重在旅游行業(yè)整體的行業(yè)規(guī)范的管理以及對(duì)這個(gè)旅游行業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略研究上。

我國(guó)旅游管理體制形成的背景及存在的問題

（一）我國(guó)旅游管理體制背景研究

我國(guó)旅游管理體制帶有濃厚的政府主導(dǎo)特征，首先我們必須明確政府主導(dǎo)的含義，是指“在以市場(chǎng)為資源配置的基礎(chǔ)之上，全面發(fā)揮政府的作用，從而帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)的作用，促進(jìn)旅游行業(yè)的發(fā)展”。這里強(qiáng)調(diào)了政府的作用，因?yàn)槁糜涡袠I(yè)作為一個(gè)和眾多行業(yè)都具有相關(guān)性的行業(yè)，在發(fā)展的初期，需要各級(jí)政府的財(cái)政支持也需要各級(jí)政府制定相應(yīng)的規(guī)章制度。旅游管理在當(dāng)時(shí)的情況下，要想獲得較大的發(fā)展，必須依賴于政府，也就強(qiáng)化了政府在旅游管理體制中的作用。

（二）當(dāng)前旅游管理體制存在的問題

我國(guó)政府主導(dǎo)型的旅游管理體制在當(dāng)時(shí)的情況下，對(duì)于整個(gè)旅游行業(yè)發(fā)展發(fā)揮過巨大作用，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，其缺點(diǎn)也無可避免的凸顯出來。

1.行政命令不統(tǒng)一，管理混亂。由于目前旅游行業(yè)是一個(gè)新興行業(yè)，其發(fā)展的速度和利潤(rùn)是相當(dāng)可觀的，這就導(dǎo)致眾多政府部門都想?yún)⑴c其中，而我國(guó)旅行社以及眾多的旅游資源分屬不同的行政部門管理，這就導(dǎo)致了在旅游市場(chǎng)中的混亂秩序。

2.不平等競(jìng)爭(zhēng)局面的存在。政府主導(dǎo)型的旅游管理體制，必然形成一些較大規(guī)模的旅游管理組織，而這些組織由于受到政府部門的協(xié)助，其在旅游行業(yè)中，往往受法律的約束要小一些，而中小型旅游管理企業(yè)則無法做到這一點(diǎn)，這種不公平的競(jìng)爭(zhēng)最后會(huì)導(dǎo)致旅游行業(yè)壟斷的形成，對(duì)于消費(fèi)者來說，是非常不利的。

3.限制旅游資源的優(yōu)化配置。政府主導(dǎo)型的旅游行業(yè)，發(fā)揮作用的更多是行政命令而不是市場(chǎng)的基礎(chǔ)配置作用，這就會(huì)導(dǎo)致眾多旅游資源的浪費(fèi)。同時(shí)政府對(duì)于整個(gè)市場(chǎng)的不敏感，會(huì)使旅游行業(yè)損失很多機(jī)會(huì)。

國(guó)外旅游管理體制研究

旅游行業(yè)作為一個(gè)新興行業(yè)，其在就業(yè)、創(chuàng)外匯、資源投入等方面具有非常大的優(yōu)勢(shì)，所以世界上各個(gè)國(guó)家都非常重視對(duì)旅游行業(yè)的發(fā)展和管理，但是由于每個(gè)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)制度不一樣，文化傳統(tǒng)不一樣，所以最后形成的旅游管理體制也存在很大的差別，目前，國(guó)際上比較有代表性的是三種旅游管理體制。

政府主導(dǎo)型模式。該種模式下，政府和市場(chǎng)都是調(diào)節(jié)旅游行業(yè)的重要手段，政府主要的職責(zé)是：對(duì)旅游行業(yè)以及相關(guān)的行業(yè)制定、補(bǔ)充、修改和解釋法律政策和法規(guī)。突出的特點(diǎn)是政府的強(qiáng)制干預(yù)?？梢钥闯鲈摲N模式適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目前還不是很完善的國(guó)家，同時(shí)政府的管理決策能力要非常強(qiáng)。該種模式的代表是泰國(guó)。泰國(guó)在行政機(jī)構(gòu)上設(shè)有泰國(guó)旅游局，其職能非常廣泛，從泰國(guó)旅游行業(yè)戰(zhàn)略的制定到具體的投資開發(fā)、人員培訓(xùn)甚至游客投訴都由其負(fù)責(zé)。在泰國(guó)旅游局之下，設(shè)有地方性的旅游機(jī)構(gòu)，但是其必須對(duì)泰國(guó)旅游局負(fù)責(zé)，因?yàn)闊o論是經(jīng)費(fèi)的撥付還是人員的選派都是由泰國(guó)旅游局統(tǒng)一負(fù)責(zé)的。這種模式有一個(gè)優(yōu)點(diǎn)就是中央的旅游管理局和地方性的旅游管理機(jī)構(gòu)在利益上是統(tǒng)一的，所以在具體的職責(zé)上，地方會(huì)積極配合中央，管理會(huì)比較有效。

政府和民間協(xié)作模式。該種模式和政府主導(dǎo)型的模式相比，重點(diǎn)突出了市場(chǎng)的基礎(chǔ)配置地位。政府在整個(gè)過程中更多扮演協(xié)調(diào)者的身份，其促使市場(chǎng)能夠發(fā)揮積極有效的作用。如設(shè)定旅游行業(yè)的總體發(fā)展規(guī)劃以及一些行業(yè)的準(zhǔn)則，促使市場(chǎng)主體能夠在一個(gè)相對(duì)有序的環(huán)境中運(yùn)作。該種模式的突出代表是日本。日本在政府和民間協(xié)作的這種模式下，最大程度地發(fā)揮了旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。日本在旅游行業(yè)的機(jī)構(gòu)設(shè)置上設(shè)有內(nèi)閣、運(yùn)輸省以及觀光部。這是三個(gè)精煉的團(tuán)隊(duì)，彼此之間各司其職完成對(duì)旅游行業(yè)基礎(chǔ)的調(diào)節(jié)作用。與之相對(duì)應(yīng)的是大量的旅游行業(yè)協(xié)會(huì)，這些行業(yè)協(xié)會(huì)既是企業(yè)之間的橫向聯(lián)接點(diǎn)也是政府和企業(yè)的中間橋梁。同時(shí)，應(yīng)該注意到，日本在地方旅游機(jī)構(gòu)的設(shè)置上是因地制宜的，即沒有統(tǒng)一的模式，在隸屬上可能也屬于不同的部門，但是這種不同的機(jī)構(gòu)設(shè)置是為了滿足不同地區(qū)對(duì)于旅游的不同需求，在功能的發(fā)揮上是一致的。

完全的市場(chǎng)模式。該種模式和政府和民間協(xié)作模式相比，進(jìn)一步強(qiáng)化了市場(chǎng)的基礎(chǔ)配置作用，不用說旅游景點(diǎn)的開發(fā)甚至在旅游景點(diǎn)的促銷上市場(chǎng)也能發(fā)揮很好的作用。在該種模式下，政府只需要發(fā)揮基本的作用，保證市場(chǎng)的運(yùn)行即可?？梢钥闯?，如果一個(gè)國(guó)家的旅游行業(yè)想要運(yùn)行這種模式，其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度必須非常完善。該種模式的代表國(guó)家是英國(guó)。在行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，英國(guó)設(shè)有英國(guó)旅游總局、英格蘭旅游局、蘇格蘭旅游局以及威爾士旅游局。這四個(gè)機(jī)構(gòu)之間彼此有明確的分工，以及各自的行政范圍。同時(shí)值得我們引起注意的是英國(guó)在旅游信息的傳遞上，主要通過行業(yè)協(xié)會(huì)來做到這一點(diǎn)。通過這種帶有濃厚的自我約束的組織來對(duì)旅游行業(yè)的參與者進(jìn)行管理。

國(guó)外旅游管理體制對(duì)我國(guó)旅游管理體制的啟發(fā)

雖然每個(gè)國(guó)家的國(guó)情不一樣，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善程度不一樣，但是目前國(guó)際上主要的這三種模式都極大促進(jìn)了國(guó)家旅游行業(yè)的發(fā)展，表明其肯定具有合理性，我們也必須從這些模式中找出對(duì)我國(guó)旅游管理體制改革有用的信息。政府應(yīng)該注重對(duì)于旅游行業(yè)的宏觀把控。我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)取得一定的成果，因此政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)于旅游行業(yè)未來總的發(fā)展方向、總體定位的管理。要加強(qiáng)對(duì)于基本的行業(yè)規(guī)范的制定和完善。要重視旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展?？梢钥吹皆谌毡竞陀?guó)的模式之下，都發(fā)揮了旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。因?yàn)槁糜涡袠I(yè)協(xié)會(huì)作為一個(gè)民間的自律性組織，其對(duì)于政府和企業(yè)之間的溝通以及企業(yè)和企業(yè)之間的溝通都有非常巨大的作用。同時(shí)發(fā)揮旅游協(xié)會(huì)的作用，也可以弱化政府直接的行政命令對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可逆轉(zhuǎn)的影響。政府的職能要根據(jù)具體情況進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。日本的旅游管理體制也不是一下子就過渡到現(xiàn)在的模式，其政府的職能也是從一個(gè)無所不包的情況逐漸轉(zhuǎn)變成市場(chǎng)協(xié)助者的角色。在我國(guó)的旅游管理體制中，政府也必須認(rèn)識(shí)到情況的轉(zhuǎn)變、市場(chǎng)的作用正在增強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)。

我國(guó)旅游管理體制改革路徑研究

思想的跟進(jìn)。要將我國(guó)目前的政府主導(dǎo)型的旅游管理體制進(jìn)行改革，首先要進(jìn)行思想上的跟進(jìn)。政府必須明確，自己不是無所不能的，要明確自身的主要職能，也就是從強(qiáng)制性的管理到服務(wù)的理念。不管是戰(zhàn)略規(guī)劃的制定還是行業(yè)準(zhǔn)則的完善都是為了服務(wù)于整體的旅游行業(yè)和市場(chǎng)參與者。同時(shí)政府部門必須明確自己行使職能的目的是為了使旅游者、潛在旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者得到更好的服務(wù)。因此制度的制定必須從滿足其需求出發(fā)而不是行政官員的主觀設(shè)想。同時(shí)政府部門也必須認(rèn)識(shí)到自己是市場(chǎng)的補(bǔ)充，是在市場(chǎng)無法很好配置旅游資源的情況下，進(jìn)行市場(chǎng)參與者主體之間的協(xié)調(diào)。在這種理念之下，政府部門就必須將目前緊緊握在手上的一些職能進(jìn)行下放，進(jìn)一步激活旅游行業(yè)的活力。

旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的培育。通過研究國(guó)外的旅游管理體制，可知在旅游行業(yè)的管理方面，政府不是唯一的主體，我們必須培育更多的市場(chǎng)主體，形成一個(gè)包括政府、企業(yè)、公民共同參與的模式。在目前的情況下就是鼓勵(lì)更多的旅游協(xié)會(huì)的形成。要做好對(duì)目前已有的旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的支持和管理，并在此基礎(chǔ)上鼓勵(lì)形成更多的旅游相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)，同時(shí)給予其參與旅游行業(yè)管理的話語權(quán)等一系列的權(quán)利。要進(jìn)一步發(fā)揮協(xié)會(huì)在政府和企業(yè)之間的橋梁作用。

政府理清旅游管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置問題。旅游行業(yè)是一個(gè)涉及眾多相關(guān)部門的行業(yè)，在目前本應(yīng)屬于旅游資源的很多資源隸屬不同的部門管理。政府應(yīng)該樹立大旅游的理念，統(tǒng)一協(xié)調(diào)好各種旅游資源，并同時(shí)針對(duì)各個(gè)地區(qū)不同的情況，指導(dǎo)地方性旅游部門進(jìn)行不同的旅游定位，在這個(gè)定位之下，各個(gè)部門統(tǒng)一合作，打破部門壁壘。

發(fā)揮公民在旅游管理體制改革中的作用。公民作為旅游行業(yè)的消費(fèi)者，其對(duì)于旅游行業(yè)的發(fā)展是最具有發(fā)言權(quán)的，我們必須把公民的作用納入到整體旅游管理體制中，在整個(gè)國(guó)家的旅游定位以及各個(gè)地區(qū)的旅游定位中，聽取公民的意見，同時(shí)在具體措施實(shí)施的過程中，加強(qiáng)公民的信息反饋機(jī)制。

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