如何避免城鎮(zhèn)化被“房地產(chǎn)化”的誤區(qū)

■ 辜勝阻 教授 李睿 呂勉（武漢大學戰(zhàn)略管理研究院武漢 430072）

城鎮(zhèn)化是未來中國經(jīng)濟最大的潛在內(nèi)需和持久的增長動力，對房地產(chǎn)行業(yè)來說也是重要的發(fā)展機遇。我國城鎮(zhèn)化進程中，人們的“吃穿用”需求已經(jīng)基本滿足，但“住行學”剛需還很大。城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)民工市民化，市民化不僅僅是戶籍的變更，更重要的是讓進城人口實現(xiàn)安居和樂業(yè)。隨著城鎮(zhèn)化的推進，越來越多的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，會形成對住房的大規(guī)模、多層次、多樣性的需求。據(jù)測算，未來10年，每年新增城鎮(zhèn)人口將達到2000多萬人，每年需要商品房至少6億平方米以上。新型城鎮(zhèn)化不僅會帶來城鎮(zhèn)增量人口的住房需求，還會釋放已被計入城鎮(zhèn)人口的住房需求。這部分人口主要是生活工作在城市但是沒有能力買房無法融入城市的“半城鎮(zhèn)化”人口?；咀》啃枨蟊粷M足的同時，進城人口需要大量醫(yī)院、學校等公共服務(wù)設(shè)施與之相配套，這對房地產(chǎn)行業(yè)的投資和建設(shè)也提出了相應要求。集中爆發(fā)的存量住房需求以及同步攀升的增量住房需求，再加上配套的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，可以想象，未來城鎮(zhèn)化將為房地產(chǎn)行業(yè)帶來難得的發(fā)展機遇。雖然城鎮(zhèn)化為房地產(chǎn)業(yè)帶來重大機遇，但城鎮(zhèn)化不能被“房地產(chǎn)化”，城鎮(zhèn)化不能建立在單一的房地產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，健康的城鎮(zhèn)化需要多元產(chǎn)業(yè)支撐和堅實的實體經(jīng)濟基礎(chǔ)。

城鎮(zhèn)化進程被“房地產(chǎn)化”表現(xiàn)及危害

新型城鎮(zhèn)化給房地產(chǎn)行業(yè)帶來的機遇讓很多人興奮，但也有很多人擔憂城鎮(zhèn)化變成新一輪“造城運動”和“房地產(chǎn)化”，使城鎮(zhèn)化陷入誤區(qū)，好事辦歪。城鎮(zhèn)化進程中的“房地產(chǎn)化”問題，主要表現(xiàn)為地方政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展思路上，走城市規(guī)模擴張之路，過度依賴房地產(chǎn)行業(yè)，忽視產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展、城市質(zhì)量的提升和城市軟實力的建設(shè)；在城鎮(zhèn)化發(fā)動機制上，主要采用政府發(fā)動型機制，過度依賴土地財政，使得過高地價推高房價，擠出居民消費，擠出農(nóng)民工，擠壓實體經(jīng)濟發(fā)展。城鎮(zhèn)化進程中房地產(chǎn)業(yè)很重要，但是其不良發(fā)展不僅阻礙城鎮(zhèn)化的健康持續(xù)發(fā)展，而且不利于我國整體經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型和社會的穩(wěn)定。

首先，地方政府過度依賴土地紅利，有可能陷入“賣地財政”陷阱，債務(wù)風險不斷累積，這種發(fā)展模式難以為繼。

當前我國正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是提供基本的公共服務(wù)，都需要大量的資金投入。地方政府財力與事權(quán)不相匹配情況下，不斷攀升的土地價格容易使地方政府陷入“賣地財政”陷阱。土地所有權(quán)政府壟斷的局面為地方政府帶來了大量土地轉(zhuǎn)讓收入，土地財政成為地方政府增加財政收入、發(fā)展地方經(jīng)濟的重要手段。據(jù)財政部統(tǒng)計，2011年地方政府國有土地使用權(quán)出讓收入超過3萬億元，相當于地方政府財政收入的80%以上。這種以“征地—賣地—收益”為主要環(huán)節(jié)的粗放式土地經(jīng)營與使用在為地方政府帶來豐厚收益的同時，削弱了地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的動機，使得地方政府的債務(wù)風險不斷積累。由于土地財政基本上屬于“一次性財政”，以土地抵押為支撐的地方政府融資平臺已經(jīng)積累了巨額的債務(wù)，土地財政已成為地方債務(wù)最大的法律風險來源。2010年度審計署審計報告顯示，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計107174.91億元，債務(wù)余額中銀行貸款為84600多億元，占全部債務(wù)的79%。而銀行的這些貸款，大多數(shù)是以土地做抵押或主要依靠土地收入償還（杜曉、李媛，2011）。

其次，過高地價推高房價，也推高了居民的生活成本，不利于農(nóng)民工“住有所居”和融入城市，對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口具有“擠出效應”。

城鎮(zhèn)化進程中人口由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，關(guān)鍵是推進農(nóng)民工市民化，讓他們實現(xiàn)市民夢、安居夢、創(chuàng)業(yè)夢。有研究顯示，在其他條件不變的情況下，土地價格越高，意味著在該地區(qū)生活成本（例如房價和交通成本）就越高，如果這些上升的成本不能被技術(shù)進步或者集群收益所抵消，勞動力就必須退出該地區(qū)（中國經(jīng)濟增長前沿課題組，2011），即形成對人口的擠出效應。目前我國城市房價高漲的同時，農(nóng)民工的工資卻沒有實現(xiàn)相應幅度的增長，過高地價推高房價使農(nóng)民工難以在城市“扎根”。統(tǒng)計顯示，從2002到2012十年間，全國商品房平均售價漲幅高達159%，北京、上海等一線城市商品房平均售價的漲幅甚至超過300%，一線城市的房價收入比高達15倍（王煒，2012）。高房價帶來的購房難、租房貴等問題使許多農(nóng)民工無法融入城市，農(nóng)民工只能“望房興嘆”，對大城市缺乏歸屬感，在城市工作多年后依然只能回到農(nóng)村。據(jù)統(tǒng)計，在城鎮(zhèn)擁有自購房的農(nóng)民工，僅占外來農(nóng)民工總數(shù)的0.7%（見表1）。由于房租高企，僅房租一項支出就占了很多外地來京工作者收入的50%甚至70%。對于買不起房而又得不到廉租房的廣大“夾心層”群體來說，要用三分之一到三分之二的收入來租房，用來消費的可支配收入大大減少，面臨極大的生活壓力（辜勝阻、李洪斌，2013）。所謂“安居”才能“樂業(yè)”，控制房價過快增長，解決農(nóng)民工的住房問題對于促進農(nóng)民工市民化，推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展具有重要意義。

表1 2011年外出農(nóng)民工在不同地區(qū)務(wù)工的住宿情況 (單位：%)資料來源：2011年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告.國家統(tǒng)計局，2012-4-27

再次，部分地區(qū)的房地產(chǎn)行業(yè)“一業(yè)獨大”，過多吸納社會生產(chǎn)要素，對城市實體經(jīng)濟產(chǎn)生“擠出效應”，使城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏必要的產(chǎn)業(yè)支撐，一些城市新城變?yōu)椤翱粘恰薄?/p>

短期而言，發(fā)展房地產(chǎn)對于帶動地方經(jīng)濟的意義是顯而易見的。但從經(jīng)濟長期發(fā)展的角度來看，僅依靠房地產(chǎn)行業(yè)而忽視其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不利于城市的健康發(fā)展，是難以為繼的。土地價格的快速上升不僅導致工業(yè)及服務(wù)業(yè)的成本大幅度提高，降低了老百姓的創(chuàng)業(yè)激情，而且導致資源向房地產(chǎn)市場集中，擠占了其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的土地、資金等生產(chǎn)要素，使得經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)極為不牢固。當前，我國局部地區(qū)房地產(chǎn)業(yè)過度發(fā)展，房地產(chǎn)業(yè)“一業(yè)獨大”特征明顯，甚至有“崩盤”風險。當城鎮(zhèn)化變成“房地產(chǎn)化”時，大量土地資源用于“造城運動”，而造出的新城又由于生活配套設(shè)施不足、缺乏產(chǎn)業(yè)支撐無法吸納就業(yè)等原因，缺少留住居民的能力和持續(xù)發(fā)展的動力，房屋入住率低、空置率高，變?yōu)椤翱粘恰?、“鬼城”。日本、美國等發(fā)達國家以及我國香港地區(qū)都曾有過依靠房地產(chǎn)拉動經(jīng)濟增長，最終跌倒在房地產(chǎn)泡沫中的教訓。國際經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化必須建立在堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展來為新市民提供就業(yè)機會，而不是依托房地產(chǎn)來唱“空城計”。缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的房地產(chǎn)化不利于社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，健康可持續(xù)的城鎮(zhèn)化應當建立在工業(yè)化及產(chǎn)城融合基礎(chǔ)上。

最后，一些大拆大建的房地產(chǎn)業(yè)粗放式開發(fā)和城市“攤大餅式”擴張造成城市建設(shè)效率低下和資源浪費，降低了城市居民的生活。

過度注重城市規(guī)模的擴張和房地產(chǎn)的開發(fā)建設(shè)，而忽視了城市軟實力的提高，是一種粗放式的發(fā)展方式，將導致資源的利用效率降低，影響城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。房地產(chǎn)化的推進需要大量的土地資源，隨著土地資源的日益稀缺，我國土地供需矛盾日益突出。國土資源部2011年調(diào)研發(fā)現(xiàn)，31個省（區(qū)、市）全年用地需求總計達到1616萬畝，遠遠大于年度計劃指標（670萬畝）。（國土部調(diào)研，2011）部分城市的盲目無序擴張導致城市建設(shè)空有規(guī)模而無效率，“攤大餅”式的城市擴張造成資源浪費和環(huán)境破壞，大拆大建的發(fā)展方式使原本稀缺的資源更為稀缺，不利于城鎮(zhèn)化的健康持續(xù)發(fā)展。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長仇保興曾指出，我國是世界上每年新建建筑量最大的國家，每年新建面積達20億平方米，建筑的平均壽命卻只能維持25-30年（蔣秀娟，2010），大大低于一般建筑50-100年、重要建筑和高層建筑主體結(jié)構(gòu)100年的耐久年限?！皵偞箫炇健钡陌l(fā)展方式還導致城市專業(yè)分工的水平很低，產(chǎn)業(yè)的空間結(jié)構(gòu)惡化，因此城市的營運效率也變得極低。大拆大建粗放式的房地產(chǎn)發(fā)展也導致房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新動力不足，各中小城市房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展幾乎千篇一律的高樓大廈，不利于城市形象的建立和城市軟實力的提升，影響城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和可持續(xù)性。

避免城鎮(zhèn)化陷入“房地產(chǎn)化”誤區(qū)的對策建議

發(fā)展房地產(chǎn)行業(yè)對于促進農(nóng)民工市民化、滿足農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的住房需求具有重要作用。但城鎮(zhèn)化不等于房地產(chǎn)化，過高地價推高房價、城市“攤大餅式”擴張會阻礙城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。當前，要合理采取措施推進相關(guān)領(lǐng)域改革，避免城鎮(zhèn)化陷入“房地產(chǎn)化”誤區(qū)。

（一）要深化財稅體制改革，避免地方政府對土地財政的過度依賴，使地方政府財力與事權(quán)相匹配

發(fā)展城鎮(zhèn)化必須由過度依賴廉價勞動力、土地等“要素驅(qū)動”的發(fā)展階段向“創(chuàng)新驅(qū)動”發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，推動城鎮(zhèn)化從重數(shù)量的外延式擴張轉(zhuǎn)向重品質(zhì)的內(nèi)涵式發(fā)展（辜勝阻、劉江日，2012）。當前，地方政府對于土地財政的過度依賴主要源于其財力與事權(quán)間的不相匹配。因而要改變地方政府對于土地財政的過度依賴和對“土地紅利”的過度利用，改變土地經(jīng)營和使用的粗放型、低效率的模式，轉(zhuǎn)變“地價攀升、房價畸高、地產(chǎn)泡沫”的格局，就必須堅持財力與事權(quán)相匹配的原則，深化財稅體制改革。要不斷完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，合理界定中央政府與地方政府的公共服務(wù)職責，轉(zhuǎn)變當前地方政府過度依賴土地財政的現(xiàn)狀。研究和推廣房產(chǎn)稅、土地增值稅等稅收制度改革，擴大地方政府發(fā)行城鎮(zhèn)建設(shè)債券試點，確保地方財政有穩(wěn)定可靠的稅源，使得政府擺脫對“賣地財政”的依賴。要合理確定土地出讓收入在不同主體間的分配比例，將政府土地出讓收入納入公共財政進行管理，提高土地出讓收入的使用效率。要探索建立政府、企業(yè)、個人共同參與的市民化成本分擔機制，吸引民間資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)，逐步取代城鎮(zhèn)建設(shè)依賴土地出讓金的局面。確定中央政府與地方政府的成本分擔方法，建立農(nóng)民市民化的專項轉(zhuǎn)移支付。

（二）要采取多種措施加強房價管控，構(gòu)建多層次的住房供應體系，推進公租房和廉租房建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)民工的“安居夢”

我國現(xiàn)在的房地產(chǎn)市場是賣方市場，還不是買方市場，在涉及的開發(fā)商、地方政府、銀行、投機客、自住需求者等多個方面的利益群體中，自住需求者始終處于弱勢地位（李沛霖、李飛，2013）。為此，要標本兼治調(diào)控房市，著力保障自住需求者的利益，讓進城人口實現(xiàn)安居夢想。要借鑒國際經(jīng)驗，探索利用法律、稅收、金融等措施調(diào)控社會閑置房源，減少空置率，抑制投資性住房需求，加強房價管控，使房價回歸合理價位。要通過土地制度和財稅體制改革抑制地價、房價過快上漲，防止泡沫向中小城市蔓延。在保持房地產(chǎn)調(diào)控政策穩(wěn)定性的同時要積極建立多層次的住房供給體系，規(guī)范并完善多層次的城鎮(zhèn)住房租賃市場，滿足人們多元化的需要，改變千軍萬馬過獨木橋的狀況。要逐步構(gòu)建一個既包括高端、中端、低端商品房，又包括保障房的多層次的住房供應體系，完善多層次的住房租賃市場，推進城鎮(zhèn)安居工程建設(shè)，滿足不同消費群體特別是農(nóng)民工群體的住房需求，以實現(xiàn)住房市場的供需匹配。要深化保障房制度改革，大力發(fā)展公共租賃住房和廉租房，逐步將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)保障性住房的覆蓋范圍，對農(nóng)民工保障性住房建設(shè)和交易給予資金補貼、稅收減免、土地供應、銀行信貸等方面的支持。通過多種方式解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的住房問題，實現(xiàn)其安居樂業(yè)市民夢，湖北省黃石市在擴大保障房房源方面，新建配建改建做大“增量”和收購吸納轉(zhuǎn)化盤活“存量”并重以增加房源的供給管理思想值得借鑒和推廣。

（三）要加快城市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，培育新的經(jīng)濟增長點，同時充分利用產(chǎn)業(yè)和人口向中西部地區(qū)的“雙轉(zhuǎn)移”提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，吸引農(nóng)民工回歸創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，把城鎮(zhèn)化建立在多元合理的產(chǎn)業(yè)支撐基礎(chǔ)上

房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展涉及建筑、建材、冶金、化工、輕工、機械、紡織等50多個行業(yè)，但單純靠房地產(chǎn)支撐城鎮(zhèn)化是不可持續(xù)的。健康的城鎮(zhèn)化需要多元的產(chǎn)業(yè)支撐，建立在工業(yè)化的基礎(chǔ)上。沒有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和集聚，無法提供城鎮(zhèn)化所需的人口、資金和就業(yè)機會等，即使依靠政府行政力量增加城鎮(zhèn)人口、開展城鎮(zhèn)建設(shè)，也是不可持續(xù)的。針對房地產(chǎn)行業(yè)“一業(yè)獨大”的問題，要高度重視民間資本投資渠道的拓展，釋放民間投資增長活力，拓寬實體經(jīng)濟的發(fā)展空間。未來，需要逐漸改變經(jīng)濟增長對房地產(chǎn)行業(yè)的過度依賴，著力培育發(fā)展高技術(shù)、高產(chǎn)品附加值的新能源、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及以信息技術(shù)、知識經(jīng)濟為基礎(chǔ)的現(xiàn)代物流業(yè)、旅游業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，吸納就業(yè)，促進地方發(fā)展，降低對房地產(chǎn)行業(yè)的依賴。要依托地方比較優(yōu)勢和資源稟賦，充分發(fā)揮市場力量和民營經(jīng)濟的作用，大力發(fā)展勞動密集和知識密集的工業(yè)和服務(wù)業(yè)，夯實城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。要合理引導資金、勞動力、技術(shù)等要素優(yōu)化配置，充分發(fā)揮區(qū)域大城市、中心城市的輻射功能，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶動相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)在中小城鎮(zhèn)發(fā)展。要構(gòu)建“進城打工學習—回流創(chuàng)業(yè)實踐”機制，依靠廣大民眾強烈的自我創(chuàng)業(yè)、自我發(fā)展的欲望，鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，發(fā)展民營經(jīng)濟和草根經(jīng)濟，并以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。

（四）要推動房地產(chǎn)開發(fā)商轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)變大拆大建的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，提高城市建設(shè)效率和質(zhì)量，改變房地產(chǎn)業(yè)粗放的發(fā)展方式

城市地產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展要改變GDP競爭導向，將民生指標和效率指標納入政績考核體系，讓進城人口住得舒適放心。要改變房地產(chǎn)業(yè)粗放式的發(fā)展方式，加強對城市建設(shè)進行科學的規(guī)劃布局和組織管理，集約使用土地，提高城市建筑的利用率，延長房產(chǎn)的實際使用時間，避免大拆大建的發(fā)展模式造成的重復投資建設(shè)和資源浪費。要推動房地產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，引導房地產(chǎn)開發(fā)商實現(xiàn)開發(fā)模式轉(zhuǎn)型、融資渠道轉(zhuǎn)型和運營方式等方面的轉(zhuǎn)型，提升住房的質(zhì)量和功能。要重視城市的生態(tài)文明建設(shè)，利用先進技術(shù)和手段改造房地產(chǎn)業(yè)，推進城市經(jīng)濟、生活和管理上的全面“智慧”，提高城市運營效率，緩解“大城市病”。

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