關(guān)于土地出讓與地方財(cái)政效應(yīng)的反思

■司艷林（西安外事學(xué)院 西安 710077）

關(guān)于土地出讓與地方財(cái)政效應(yīng)的反思

■司艷林（西安外事學(xué)院 西安 710077）

在中國(guó)要近距離觀察中國(guó)實(shí)質(zhì)上經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，莫過(guò)于對(duì)中國(guó)內(nèi)地的地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)行剖析，在此基礎(chǔ)上，宏觀構(gòu)建中國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體面貌，也許更能夠準(zhǔn)確將這樣的經(jīng)濟(jì)情況展現(xiàn)出來(lái)。也許有很多不同的因素，共同塑造了中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀，在看到成就的同時(shí)，我們也看到了在發(fā)展中存在的一些問(wèn)題所在。尤其是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，毫不鮮見(jiàn)的強(qiáng)拆運(yùn)動(dòng)，伴隨著各地屢屢發(fā)生的血色拆遷事件，把地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，涂抹成一種帶有對(duì)抗性質(zhì)的發(fā)展，那么，拆遷征地和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展究竟存在怎樣的歷史淵源和聯(lián)系，本文就其中幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行探討。

征地 土地 強(qiáng)拆 地方經(jīng)濟(jì)規(guī)劃 長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)測(cè)

地方經(jīng)濟(jì)與地方財(cái)政的變遷

需要說(shuō)明的問(wèn)題是，筆者在本文中，有意將“強(qiáng)拆”這一動(dòng)態(tài)詞匯，作為我們目前社會(huì)焦點(diǎn)聚焦在“政府土地開(kāi)發(fā)征用與公眾土地利益爭(zhēng)取”之間的矛盾上。政府對(duì)土地的利用是有法律依據(jù)的，但是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度下，政府對(duì)土地資源的開(kāi)發(fā)，卻沒(méi)有具體的部門(mén)法限制，因此，在實(shí)際中的程序和操作上存在諸多紕漏。如果我們把審視的目光局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)，用歷史的思維來(lái)審視這一問(wèn)題，或許可以避免經(jīng)濟(jì)之外的因素的干擾。地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域就是圍繞以稅收為核心的經(jīng)濟(jì)利益劃分，而其深層次實(shí)質(zhì)的內(nèi)在問(wèn)題則表現(xiàn)為地方財(cái)政權(quán)利和中央權(quán)力的劃分。上一世紀(jì)近百年的實(shí)踐中，無(wú)論是新中國(guó)成立之前還是之后，我國(guó)的中央和地方的經(jīng)濟(jì)財(cái)政劃分都是在統(tǒng)一的基礎(chǔ)上進(jìn)行劃分，所不同的是，關(guān)于財(cái)政權(quán)力的劃分，表現(xiàn)的形式或者地方財(cái)政權(quán)力大或者中央權(quán)力大一點(diǎn)而已?？傮w來(lái)說(shuō)，這樣的地方財(cái)政和中央財(cái)政的劃分，是與我國(guó)的政治權(quán)力分配劃分有著一致性的。

（一）第一時(shí)期的地方經(jīng)濟(jì)與強(qiáng)拆

從新中國(guó)成立起，大致上伴隨這一主線，我國(guó)的財(cái)政權(quán)力劃分經(jīng)歷了三次不同的規(guī)劃。第一時(shí)期是1958年我國(guó)的財(cái)政制度初步建設(shè)完成之后到文革前期，這一時(shí)期的全國(guó)財(cái)政劃分為三個(gè)等級(jí)—中央、省和縣三級(jí)財(cái)政系統(tǒng)，實(shí)行所謂的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，劃分收支，分級(jí)管理”的辦法，形成了高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支模式。在1953年到1958年結(jié)束的第一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展五年計(jì)劃之中，有關(guān)數(shù)據(jù)顯示中央的財(cái)政收入支配權(quán)，達(dá)到了百分之八十。地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一時(shí)期全力支持中央所實(shí)行的“集中發(fā)展工業(yè)”規(guī)劃。地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在某種程度上就喪失了自主性。經(jīng)歷過(guò)近一個(gè)世紀(jì)的戰(zhàn)火摧殘，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)被帶進(jìn)了一個(gè)很危險(xiǎn)的邊緣，用“千瘡百孔”來(lái)形容建國(guó)初期的經(jīng)濟(jì)一點(diǎn)不為過(guò)分。

而在這一時(shí)期，對(duì)農(nóng)民土地的征收，以及發(fā)生在這一時(shí)期的強(qiáng)拆問(wèn)題，并不是不存在。根據(jù)《黑龍江經(jīng)濟(jì)發(fā)展紀(jì)要》中記載的例子來(lái)看，當(dāng)時(shí)建設(shè)東北重工業(yè)基地，也發(fā)生了一些政府征用土地進(jìn)行強(qiáng)拆的事件。在政府建設(shè)伊春某處工業(yè)基地時(shí)，政府征收當(dāng)?shù)?066畝土地，而這土地之上，涉及到一些住戶利益，因此，發(fā)生了一些強(qiáng)拆事件。而類(lèi)似的事情，在當(dāng)時(shí)的中國(guó)并不是絕無(wú)僅有的。筆者翻閱建國(guó)初期的工業(yè)基地建設(shè)布局，發(fā)展中西部同樣也存在第二線和三線的工業(yè)建設(shè)基地。處于國(guó)防的需要，政府在緊接著的第二第三個(gè)五年計(jì)劃之中，完成了大量的工業(yè)基地建設(shè)，而這些建設(shè)不可能沒(méi)有涉及到大規(guī)模的土地征收。當(dāng)時(shí)的土地征收，一方面是在共同建設(shè)新中國(guó)的熱情之下完成，出于對(duì)國(guó)家民族安全的考慮，地方政府和民眾主動(dòng)做出了巨大的犧牲，因此，強(qiáng)拆或者征地事件，在全國(guó)范圍之內(nèi)并不是一種消極影響巨大的因素。

（二）第二時(shí)期的地方經(jīng)濟(jì)與強(qiáng)拆

隨著中國(guó)社會(huì)建設(shè)的發(fā)展，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)并沒(méi)有呈現(xiàn)出持續(xù)健康發(fā)展的模式，而是進(jìn)入了文革時(shí)期。在這個(gè)劃分不是很?chē)?yán)格的時(shí)期之中，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)核心的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生了嚴(yán)重的偏離，這種偏離是致命的，給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了巨大的損失。重工業(yè)的發(fā)展盡管沒(méi)有完全遇阻，特別是在局部地區(qū)還是達(dá)成了一些顯著地成果，但是在整體上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)入到一種寒冬時(shí)期。

地方經(jīng)濟(jì)相比與前一時(shí)期的中央高度集中體制，產(chǎn)生了自我發(fā)展的認(rèn)同。隨后的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，中央領(lǐng)導(dǎo)人放權(quán)地方，希望地方能夠自主將經(jīng)濟(jì)的發(fā)展結(jié)合自身的優(yōu)勢(shì)特色，達(dá)成一個(gè)優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。因此，此時(shí)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了更大的自主權(quán)，這種自主權(quán)為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了對(duì)物質(zhì)追求的動(dòng)力，在稍后的一段時(shí)間里，地方紛紛結(jié)合自身的情況，大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造了一段黃金時(shí)期。因?yàn)檫@一時(shí)期的中央經(jīng)濟(jì)權(quán)力對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力的限制，相對(duì)減小了很多（事實(shí)上，在文革時(shí)期，中央對(duì)地方財(cái)政的把控力量是被動(dòng)消弱），地方有各種方式滿足地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這一時(shí)期的用地強(qiáng)拆并不突出。

（三）第三時(shí)期的地方經(jīng)濟(jì)與強(qiáng)拆

重點(diǎn)在于第三時(shí)期。進(jìn)入改革開(kāi)放之后，尤其是二十世紀(jì)八十年代，經(jīng)過(guò)中央和地方在全國(guó)范圍內(nèi)的撥亂反正，在思想上、經(jīng)濟(jì)上重新尋求發(fā)展的正途，中央將財(cái)政權(quán)力上調(diào)至中央。地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力，在政策的限制下逐漸形成現(xiàn)在這種地方財(cái)政和中央財(cái)政兩條線分離的明顯格局。從1980年開(kāi)始，“中央實(shí)行劃分收支、分級(jí)包干的‘分灶吃飯’的財(cái)稅體制”。據(jù)有關(guān)資料顯示，從1980年實(shí)行這一政策開(kāi)始，我國(guó)國(guó)家財(cái)政中關(guān)于非建設(shè)支出的比重不斷下降（從1980年初的17.35%到1981年的8.5%）。

地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展開(kāi)始重新受到來(lái)自中央的巨大壓力。地方政府要對(duì)自身的政績(jī)考核上交一份值得肯定的答卷，因此急需在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上打造屬于自己“執(zhí)政業(yè)績(jī)”亮點(diǎn)，但缺少政策和環(huán)境的經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局規(guī)劃，造成舉步維艱。根據(jù)凱恩斯的觀點(diǎn)，當(dāng)政府在發(fā)展過(guò)程中，受到來(lái)自非市場(chǎng)因素阻力的時(shí)候，很容易想到所管轄內(nèi)的土地資源開(kāi)發(fā)，以滿足政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的渴求。這一點(diǎn)在西方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中已經(jīng)被歷史證明。在中國(guó)，地方政府也不可避免的運(yùn)用智慧，將目光鎖定在土地的征收和強(qiáng)拆，犧牲群眾利益。從而服務(wù)地方財(cái)政的收入建設(shè)大局。

地方政府為滿足夾縫中求生存的需要，開(kāi)始被迫使用一些在法律上打擦邊球的手段。以與征地有著莫大關(guān)系的農(nóng)村為例：農(nóng)村在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以“三亂”聞名；稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政則出現(xiàn)了巨大缺口。安徽省的小崗村是“中國(guó)改革第一村”，首先實(shí)行“大包干”，當(dāng)時(shí)流行的三句話是：“繳足國(guó)家的，留夠集體的，余下都是自己的”。但由于“三亂”，后來(lái)便沒(méi)法“繳足”和“留夠”。從這一點(diǎn)來(lái)看，地方政府將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目光鎖定在土地上，只是形勢(shì)所迫而已。

1.地方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)喪失。在土地的征收和開(kāi)發(fā)之中，大量的失地農(nóng)民不得不涌進(jìn)城市，成為新中國(guó)第一代農(nóng)民工。這些失地農(nóng)民，表面上從事第三產(chǎn)業(yè)投入到城市建設(shè)之中，取得的經(jīng)濟(jì)收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的收益，實(shí)際上，扣除其生活成本和長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活消耗，這些農(nóng)民工在城市的生活前景并不樂(lè)觀，而另一個(gè)重要的方面是，我國(guó)廣大農(nóng)村從業(yè)勞動(dòng)人口喪失，導(dǎo)致大片的土地荒蕪，地方政府似乎藉此找到了加速開(kāi)發(fā)地方土地資源的理由和證據(jù)，對(duì)土地資源的開(kāi)發(fā)成了一種難以抑制的需求。

2.強(qiáng)拆加速了地方經(jīng)濟(jì)的“建設(shè)”。1998年后，尤其是2003年后，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，伴隨著強(qiáng)拆的出現(xiàn)體現(xiàn)出政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)中對(duì)“再分配”的執(zhí)行高效。地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)在快速發(fā)展同時(shí)，暴露出這種建設(shè)是有悖于社會(huì)主義發(fā)展目標(biāo)的，尤其是在社會(huì)主義政治建設(shè)方面，地方經(jīng)濟(jì)伴隨著強(qiáng)拆，凸顯了腐敗的問(wèn)題?？梢岳斫獾氖牵谀壳?，基層政府掌握的土地（開(kāi)發(fā)）價(jià)值應(yīng)該在30萬(wàn)億到40萬(wàn)億之間。如此大的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)空間，在缺乏有效的監(jiān)督之下，強(qiáng)拆無(wú)論從形式還是目的上，都存在一些令人質(zhì)疑的地方。也許，這正是在強(qiáng)拆中，地方經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，而地方官員往往積極尋找尋租空間的原因所在。

強(qiáng)拆對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

（一）強(qiáng)拆嚴(yán)重減損土地利用的社會(huì)效果

事實(shí)上，筆者有意模糊強(qiáng)拆和土地征用之間的關(guān)系。出于一種對(duì)這種土地開(kāi)發(fā)利用形式的認(rèn)識(shí)，筆者將“強(qiáng)拆”作為一種標(biāo)記，來(lái)定性我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特色。強(qiáng)拆作為目前社會(huì)矛盾集中的重要“領(lǐng)地”之一，成了政府與民眾之間利益分配矛盾的集中點(diǎn)。

按照憲法思路，土地資源歸國(guó)家掌控，由國(guó)家來(lái)對(duì)土地資源的利用進(jìn)行整體的規(guī)劃和分配。具體到實(shí)際操作層面，地方政府充分享有對(duì)地方土地的利用權(quán)力，而且這種權(quán)力的制約和監(jiān)督，在我國(guó)目前的法制體系中明顯缺乏一種必要制約，以至于這種土地開(kāi)發(fā)的社會(huì)效果，沒(méi)有達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)滿足的一致性。盡管從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，伴隨著強(qiáng)拆的土地再次利用，從整體上經(jīng)過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作在每一個(gè)參與者之間，都有經(jīng)濟(jì)發(fā)展這塊“蛋糕”的再分配，但是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所欲達(dá)到的社會(huì)效果，并不是以物質(zhì)的單純?cè)黾訛楹饬繕?biāo)準(zhǔn)，而是以社會(huì)的正義公平的社會(huì)衡量準(zhǔn)則，那么，這種強(qiáng)拆之后的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)所要達(dá)到的政治目的。從這一點(diǎn)來(lái)看，強(qiáng)拆之下的土地利用，嚴(yán)重?fù)p害地方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，不僅包括實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同樣包括地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和秩序的和諧穩(wěn)定，這一點(diǎn)是超出經(jīng)濟(jì)范圍，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中又不可不考慮的。

（二）地方經(jīng)濟(jì)必須擺脫以土地為依賴(lài)資源的模式

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)歷過(guò)“人口紅利時(shí)代”，現(xiàn)在幾乎同步又進(jìn)入了一個(gè)“土地分紅時(shí)代”。土地是一種有限的經(jīng)濟(jì)利用資源，而政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)卻是發(fā)展的。地方政府太過(guò)容易的從地方所掌控的土地資源中分取地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利，這并不是一個(gè)好現(xiàn)象。一方面地方政府很容易由此放棄通過(guò)長(zhǎng)遠(yuǎn)而高效的技術(shù)研發(fā)，作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心動(dòng)力；另一方面，地方經(jīng)濟(jì)的泡沫化發(fā)展，逐漸損耗國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)力，最終不利于國(guó)家在國(guó)際市場(chǎng)上的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。因此，政府必須理智的從土地紅利中清醒過(guò)來(lái)，認(rèn)識(shí)到過(guò)度依賴(lài)土地開(kāi)發(fā)利用，其后果最終使發(fā)展陷入僵局。

中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須擺脫強(qiáng)拆束縛

筆者認(rèn)為，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)一種復(fù)雜化的趨勢(shì)，單純的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原理無(wú)法解釋現(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素有很多，比如文化教育、科技、市場(chǎng)吸引力等，但是，對(duì)于地方政府而言，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要思路是建立在“強(qiáng)拆”之上的，中國(guó)的地方政府將通過(guò)土地征用，提高地方財(cái)政收入，進(jìn)而完成地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為主要地方經(jīng)濟(jì)模式，筆者認(rèn)為這也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的一種縮影。政府通過(guò)對(duì)公共資源的“強(qiáng)拆”，而后進(jìn)行建設(shè)，就是經(jīng)濟(jì)學(xué)原理中所謂的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)潛質(zhì)，而筆者想問(wèn)這樣的開(kāi)發(fā)，在實(shí)證主義經(jīng)濟(jì)中，有什么樣的發(fā)展成果呢？答案是否定的。

地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須要擺脫這種依靠土地資源開(kāi)發(fā)，甚至是強(qiáng)制拆遷開(kāi)發(fā)的模式。中國(guó)所經(jīng)歷的歷史實(shí)踐證明，將土地作為最后的開(kāi)發(fā)資源，勢(shì)必會(huì)引起公權(quán)力所有者—國(guó)家和民眾之間的緊張關(guān)系。土地關(guān)系是從古代到今天一直困擾著執(zhí)政者的一個(gè)重大問(wèn)題，而這個(gè)問(wèn)題的解決，有賴(lài)于地方政府對(duì)待政績(jī)建設(shè)的態(tài)度，也有賴(lài)于國(guó)家對(duì)政治生活制度的建設(shè)。地方經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，勢(shì)必要以地方財(cái)政為前提基礎(chǔ)。地方經(jīng)濟(jì)的好壞，一個(gè)重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)就是公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而這些都需要地方經(jīng)濟(jì)的財(cái)政力量支持，如果政府的財(cái)政制度沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行改革，那么，地方經(jīng)濟(jì)依靠“強(qiáng)拆”進(jìn)行發(fā)展的現(xiàn)狀，就不會(huì)徹底得到解決。

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