斷裂與重構(gòu)視野下鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的變革之道——《財(cái)政困境與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理》書評(píng)

吳錦旗

(金陵科技學(xué)院思想政治理論課教學(xué)部，江蘇 南京 210038)

章榮君博士在南京大學(xué)讀碩士時(shí)與我是同門。導(dǎo)師把他介紹給我時(shí)特別強(qiáng)調(diào)了他的家庭出身:農(nóng)民的兒子，來(lái)自大別山革命老區(qū)，對(duì)農(nóng)民有深厚的感情。后來(lái)同他在一起時(shí)間長(zhǎng)了，對(duì)他有了更多的了解，他和我一樣都是師范畢業(yè)，在老家的農(nóng)村中學(xué)教了兩年書，實(shí)在看不到什么前途和希望，就不得不通過(guò)考研來(lái)改變自己的命運(yùn)。20世紀(jì)90年代，考研確實(shí)是一條出人頭地的捷徑。他是英語(yǔ)專業(yè)畢業(yè)的，人又很聰明，考研對(duì)他而言并不是什么困難的事情。我考入南京大學(xué)后和章榮君能夠朝夕相處，從他身上學(xué)到了很多東西，不僅是學(xué)業(yè)上的，還包括為人處事。

章榮君在讀碩士期間就以“三農(nóng)”問(wèn)題作為自己的研究方向，他發(fā)表的論文大多與農(nóng)村相關(guān)，其碩士論文也是研究農(nóng)民的政治參與問(wèn)題，其中不乏真知灼見(jiàn)。記得當(dāng)時(shí)系里給我們一間房子作為學(xué)習(xí)室，就是在那里經(jīng)常聆聽章榮君關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的講解，使我對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題有了一些皮毛認(rèn)識(shí)。他碩士畢業(yè)后曾去政府機(jī)構(gòu)呆了一年多，但他并不適應(yīng)這種工作，于是，主動(dòng)辭職復(fù)習(xí)考博。那時(shí)他已經(jīng)結(jié)婚，這在外人看來(lái)是要冒很大風(fēng)險(xiǎn)的，而且在很多人的心目中，在政府機(jī)構(gòu)做公務(wù)員也是一個(gè)很不錯(cuò)的選擇。他的辭職舉動(dòng)并不被一般人理解，但我是理解的，而且我知道以他的能力肯定能考上博士。事實(shí)也確實(shí)如此，他再次考入南京大學(xué)，師從張永桃先生攻讀博士學(xué)位。做博士論文一直是頗為勞心費(fèi)力的事情，但章榮君是一個(gè)思想敏銳，好學(xué)上進(jìn)，刻苦勤奮的人，他依然將“三農(nóng)”問(wèn)題作為自己的選題，經(jīng)過(guò)與導(dǎo)師的多次溝通和交流，以《財(cái)政困境下鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的重構(gòu)》作為博士論文的題目，后經(jīng)反復(fù)修改和討論最后終于成型并順利通過(guò)答辯。其間他和我之間就博士論文的寫作有過(guò)很多的電話交流，我基本上是一個(gè)傾聽者，對(duì)他所做的選題難以提供實(shí)質(zhì)性幫助。他畢業(yè)后到南京理工大學(xué)執(zhí)教，其博士論文經(jīng)過(guò)多次修改后申報(bào)了國(guó)家社科基金項(xiàng)目，2009年獲得立項(xiàng)，其成果最終以《財(cái)政困境與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理》為題目由中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社于2012年出版。

中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的統(tǒng)治只達(dá)于縣，縣級(jí)以下的鄉(xiāng)村社會(huì)主要是靠鄉(xiāng)紳主導(dǎo)的自治。晚清之后，中國(guó)鄉(xiāng)村宗法家族逐漸解體，鄉(xiāng)村社會(huì)的政治權(quán)力真空導(dǎo)致盜賊蜂起。而中國(guó)國(guó)民黨由于干部資源的不足，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制一直未能有效實(shí)現(xiàn)［1］。鄉(xiāng)村政治權(quán)力長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)，原有的組織結(jié)構(gòu)和禮法秩序被瓦解，鄉(xiāng)村社會(huì)走向衰敗。中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)暴力革命手段實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村重新整合，新中國(guó)成立后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的創(chuàng)立，完成了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的統(tǒng)治和控制，鄉(xiāng)村社會(huì)被綁上了國(guó)家機(jī)器的戰(zhàn)車，成為中國(guó)共產(chǎn)黨政權(quán)的基礎(chǔ)。經(jīng)歷過(guò)土地改革和新中國(guó)成立后的歷次政治運(yùn)動(dòng)，農(nóng)民從個(gè)體的小生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)榧w農(nóng)民，而對(duì)鄉(xiāng)村農(nóng)民進(jìn)行直接控制和治理的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

作者廣泛研讀了國(guó)內(nèi)外大量有關(guān)資料，在吸收前人思想的基礎(chǔ)上，初步建構(gòu)了一個(gè)理論框架，形成了自己的一家之言，提出了內(nèi)含新意的較多獨(dú)到見(jiàn)解。

作者首先對(duì)學(xué)術(shù)界關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的研究進(jìn)行歸納和整理。自上世紀(jì)90年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理問(wèn)題的研究成為顯學(xué)，得到政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和人類學(xué)的高度關(guān)注。在這些研究中，大體可以分為兩個(gè)部分:一部分是深刻認(rèn)識(shí)到現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中存在的問(wèn)題;另一部分則分別從各自觀點(diǎn)出發(fā)提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的原則和發(fā)展趨向。很多學(xué)者對(duì)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在問(wèn)題的看法大體一致，如機(jī)構(gòu)膨脹、人員超編、職能錯(cuò)位、財(cái)政困難與農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重等相關(guān)問(wèn)題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理路徑選擇的問(wèn)題上，不同的專家學(xué)者之間表現(xiàn)出了很大的差異，綜合分析大約有四種方案具有代表性:一是主張加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)，將它建設(shè)成為一級(jí)完備或完全的農(nóng)村基層政府組織;二是主張?zhí)摶l(xiāng)鎮(zhèn)政府，將其改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派”;三是吳理財(cái)提出的官民合作的“鄉(xiāng)政自治”模式;四是主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。而這四種方案其實(shí)各有利弊，從制度選擇上講，作者無(wú)疑是傾向于第四種方案，但必須要有一個(gè)前提條件，即“保證國(guó)家制度供給能夠控制鄉(xiāng)村社會(huì)的前提下，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”［2］25。

在研究過(guò)程中，作者有一個(gè)基本假設(shè)，那就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”，正是“經(jīng)濟(jì)人”的角色定位而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)了合法性危機(jī)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府喪失了政治權(quán)威，最終不能不走向被拋棄的命運(yùn)。

作者在研究過(guò)程中，有一個(gè)非常清晰的邏輯思路，這個(gè)思路環(huán)環(huán)相扣，層層遞進(jìn)，形成了一個(gè)閉合路徑，而且言之成理。其出發(fā)點(diǎn)是從經(jīng)濟(jì)入手來(lái)揭示和解釋政治問(wèn)題，這是一個(gè)比較新穎的研究方向:經(jīng)濟(jì)政治學(xué)?！敖?jīng)濟(jì)利益格局的變化是引起政治關(guān)系發(fā)生變化的根本的深層次的原因。”［2］31換而言之，經(jīng)濟(jì)在某種程度上就是最大的政治。作者在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，回顧了鄉(xiāng)村稅費(fèi)改革并分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的表現(xiàn)，為了完成壓力型體制下的上級(jí)政府任務(wù)，為了維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生存和既得利益，不得不從制度外開辟財(cái)源，這就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)負(fù)債和舉債來(lái)經(jīng)營(yíng)，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹和人員超編，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)從“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”淪為“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”。而這又必然是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的最深層次原因，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈將會(huì)誘發(fā)農(nóng)民的非制度化政治參與，從而影響著農(nóng)村以及整個(gè)中國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定。事實(shí)已經(jīng)表明，在財(cái)政困境下國(guó)家的政治行政管理體制中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府已經(jīng)發(fā)生了斷裂，“一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代‘國(guó)家政權(quán)建設(shè)’下形成的控制型和資源汲取型的政府，另一方面市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促動(dòng)著鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸退縮。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既成了國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)的代表，又成了鄉(xiāng)村社會(huì)要求其撤退的組織，因此它總是處于這樣的尷尬的位置上。……這充分表明在國(guó)家和社會(huì)關(guān)系當(dāng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在本質(zhì)上已經(jīng)處于隔離的狀態(tài)，對(duì)上它并不代表國(guó)家，對(duì)下它并不代表鄉(xiāng)村社會(huì)，而是一個(gè)擁有自利性要求的組織良好的特殊的利益團(tuán)體。這也深刻表明:國(guó)家的行政管理體制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)已經(jīng)發(fā)生了斷裂?！保?］166鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)成為鄉(xiāng)村社會(huì)和國(guó)家之間溝通交流的一個(gè)障礙物，正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性擴(kuò)張，使得它借助國(guó)家公共權(quán)力進(jìn)行制度外的巧取豪奪，從而造成了國(guó)家政權(quán)的內(nèi)卷化，結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)了合法性危機(jī)。而解決的方法就是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式進(jìn)行重構(gòu)，即國(guó)家通過(guò)制度革新來(lái)控制鄉(xiāng)村社會(huì)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有限自治。

在此基礎(chǔ)上，作者對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何有限自治的制度安排進(jìn)行了具有創(chuàng)新意義的設(shè)計(jì)，從選舉制度、民眾直接參與的決策制度、鄉(xiāng)規(guī)民約的管理制度、方便易行的監(jiān)督制度以及財(cái)務(wù)制度等方面構(gòu)建了一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治的模式，并以鄉(xiāng)村社會(huì)多中心治理作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治的路徑選擇。

當(dāng)前有很多研究局限于理論層面，很少去關(guān)注實(shí)踐，導(dǎo)致理論與實(shí)踐的脫節(jié)。而作者在研究過(guò)程中并非是從理論到理論，在本書研究中，作者運(yùn)用了大量的實(shí)證資料來(lái)驗(yàn)證和說(shuō)明其主要論點(diǎn)，這些資料有些是來(lái)自網(wǎng)絡(luò)和媒體，而有些則來(lái)自鄉(xiāng)村的調(diào)查和訪問(wèn)。記得作者曾和我談過(guò)做實(shí)證研究的艱難，一是經(jīng)費(fèi)緊張，無(wú)法做大面積的調(diào)研;二是缺乏人手，主要是個(gè)人“孤軍作戰(zhàn)”;三是很難獲得第一手的、真實(shí)的資料。這些實(shí)證資料是作者利用假期回鄉(xiāng)調(diào)查所得，還有就是通過(guò)親戚、朋友、同學(xué)、學(xué)生等社會(huì)關(guān)系獲得一些原始資料，這些資料相對(duì)而言是比較真實(shí)的。作者利用這些資料做成了圖表，十分形象和直觀，這也是該研究過(guò)程中最耗費(fèi)心血的地方。

該書語(yǔ)言流暢，文筆生動(dòng)，閱讀時(shí)有難以釋卷之感，在讀書過(guò)程中還能引發(fā)很多的思考。

在讀章榮君博士的著作時(shí)，恰好遇到一位大學(xué)時(shí)的同學(xué)M(為免麻煩，隱其姓名)。我們已有20多年沒(méi)有見(jiàn)面了，他是我們那個(gè)班從政同學(xué)中混得最好的，現(xiàn)在是蘇北某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記，因?yàn)榈绞〕莵?lái)跑項(xiàng)目，正好有機(jī)會(huì)相見(jiàn)，我也確實(shí)想和他聊聊鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的問(wèn)題。我見(jiàn)到他后提了一系列的問(wèn)題:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)人員是否超編?超編人員的工資是怎么解決的?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否普遍負(fù)債經(jīng)營(yíng)?大概欠了多少錢?有能力償還嗎?農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)是否減輕?鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作與稅費(fèi)改革之前比是否更好開展了等等?M書記說(shuō)，我可以毫不客氣地講，我就是“三農(nóng)”問(wèn)題的專家，我所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在全縣屬于中游水平，不是非常富裕，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)普遍超編，因?yàn)橛性S多任務(wù)要完成，招聘一些編外人員也是沒(méi)有辦法的事情。我們這個(gè)鎮(zhèn)的定額編制大概有三十幾個(gè)(公務(wù)員編制，不包括事業(yè)編)，而實(shí)際工作人員大概有六十多個(gè)，與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)比還不算多，這些后招聘的人屬于臨時(shí)工性質(zhì)，工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)創(chuàng)收來(lái)解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上都在負(fù)債經(jīng)營(yíng)，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠款多少不一樣，有的已經(jīng)過(guò)億，而我所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)大概在三四千萬(wàn)左右，不算多，我們每年的財(cái)政收入除了上繳縣財(cái)政，還能有300—400萬(wàn)的稅收，至于償還債務(wù)問(wèn)題基本沒(méi)有考慮過(guò)，因?yàn)槟鞘菤v史累積形成的，也沒(méi)有打算還，我干幾年就回縣城了，像擊鼓傳花一樣將債務(wù)留給后面的人。農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)確實(shí)有所減輕，而且我們鎮(zhèn)是以工業(yè)為主，原來(lái)的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)在鄉(xiāng)財(cái)政中所占比例很小，但是取消農(nóng)業(yè)稅后，最大的問(wèn)題是農(nóng)民對(duì)政府的認(rèn)同減低了，政府在管理過(guò)程中工作越來(lái)越難做，農(nóng)民對(duì)政府不信任，抵觸情緒很大，另外就是農(nóng)村逐漸空心化，青壯年勞力都出門打工，留下的都是婦孺老弱，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作是又苦又累，還沒(méi)有什么前途，向上晉升非常難。

或許我老同學(xué)的這些話在某種程度上印證了作者對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題的揭露和分析。該書最大的亮點(diǎn)并不在于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的描述，而在于構(gòu)建了一個(gè)有限自治治理模式，屬于一種制度創(chuàng)新。問(wèn)題是，這種創(chuàng)新未免帶有理想化的色彩，讓一個(gè)控制型的政治體制轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)治理型和服務(wù)型的政治體制還有很長(zhǎng)的路要走，其中還面臨著意識(shí)形態(tài)和體制障礙。不管怎么樣，作者畢竟是做了探索性的工作，也希望該書能給決策者和管理者提供一些借鑒和啟迪。

［1］金觀濤，劉青峰.開放中的變遷——再論中國(guó)社會(huì)超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)［M］.香港:中文大學(xué)出版社，1993:126－133.

［2］章榮君.財(cái)政困境與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理［M］.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.