“在集體土地上建公租房”模式的法律反思與完善

李 立

（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，武漢430073）

在加快發(fā)展公共租賃住房的過程中，一些城市為了解決保障性住房建設(shè)的資金和土地缺口，出現(xiàn)了在集體建設(shè)用地上建公租房的探索實踐。北京市和上海市在2012年率先獲得批準(zhǔn)開展在集體土地上建租賃房的試點，按照國土資源部部長徐紹史的表態(tài)，“對于商品住房價格較高、建設(shè)用地緊缺的直轄市和少數(shù)省會城市，由省級人民政府審核同意并報國土部批準(zhǔn)后，可以開展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點?！盵1]

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的社會背景下，“在集體土地上建公租房”模式無疑凸顯了土地財產(chǎn)價值、有利于增加農(nóng)民收入和保障房供應(yīng)。但是，目前這方面的相關(guān)法律、制度等都還不健全，如何協(xié)調(diào)各方主體利益，用制度規(guī)范運作等都亟待從法律上進行系統(tǒng)分析，尋求完善之道。

一、概念界定：“在集體土地上建公租房”的創(chuàng)新之處

作為政府民生工程的組成部分，公租房定位于解決新就業(yè)職工等夾心層群體住房困難，其產(chǎn)權(quán)并不屬于私人所有，而是由政府或公共機構(gòu)所有。集體土地建設(shè)用地使用權(quán)是指農(nóng)民集體和個人進行非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)依法使用集體所有的土地的權(quán)利。國家公租房政策和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)都有其相應(yīng)的制度規(guī)范和運行界域，將兩者結(jié)合成新的政策模式屬于地方參與主體新的實踐[2]。

相較于普通的“公租房”政策，“在集體土地上建公租房”在使用方式上并無不同，都是以租賃的方式進行運營，而非通過轉(zhuǎn)讓的方式對所有權(quán)進行流轉(zhuǎn)。

但是，“在集體土地上建公租房”模式作為新的地方實踐，其具有一些獨特之處和創(chuàng)新之處，與普通“公租房”政策存在差異。

1.土地所有權(quán)歸屬不同

普通的“公租房”是以劃撥的方式取得的國有土地使用權(quán)，而“在集體土地上建公租房”這一模式中進行公租房開發(fā)的土地為農(nóng)村集體建設(shè)用地，屬于集體所有，二者進行“公租房”開發(fā)的土地權(quán)屬是存在差異的。

2.法律關(guān)系的主體不同

普通“公租房”政策中的租賃關(guān)系主體為政府與租戶，政府是出租人，而承租人是新就業(yè)職工等夾心層群體。在“集體土地上建公租房”模式中主體增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，這一新主體的加入無疑使得法律關(guān)系變得復(fù)雜，也引發(fā)了“公權(quán)”與“私利”之爭。

3.具體實踐類型不同

普通的“公租房”由政府或政府委托的公益組織提供房屋并用于租賃，政府需投入較大的資金補貼，“保本無利”或“保本微利”以維持公租房保障功能的發(fā)揮。“在集體土地上建公租房”根據(jù)試點城市的實踐，可以分為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)型和政府主導(dǎo)型二種具體類型。集體主導(dǎo)型中由建設(shè)用地使用權(quán)人即集體經(jīng)濟組織作為主體，負責(zé)融資建設(shè)、對外出租以及后續(xù)的物業(yè)管理、合同的履行等，政府作為行政主體只在租金的標(biāo)準(zhǔn)、租期的確定、承租對象等方面進行一定的監(jiān)管。對于一些無力進行融資建設(shè)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織則采用政府主導(dǎo)型，由政府先與該集體簽訂集體建設(shè)用地租賃合同，然后由政府作為主導(dǎo)進行公租房融資建設(shè)、對外出租、后續(xù)管理等事項，農(nóng)民集體只就土地的出租收取相應(yīng)的租金。無論采取那一種具體類型，“在集體土地上建公租房”模式在租金方面都有較大的靈活性，農(nóng)民集體可以從中獲得一定比例的收益。

二、功能分析：“在集體土地上建公租房”之積極意義

“在集體土地上建公租房”試點有其深刻的現(xiàn)實背景，這種模式不同于普通的“公租房”建設(shè)，是一種有利的、積極的、有效的新探索。

1.減輕政府建設(shè)公租房的沉重負擔(dān)

住房權(quán)是每一個社會成員實現(xiàn)住有所居、滿足住房基本需求的權(quán)利[3]。而為了實現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)，政府加快了發(fā)展公共租賃住房的步伐，但隨之帶給政府的是在建設(shè)公租房中產(chǎn)生的建設(shè)用地、資金、稅費等方面的供應(yīng)壓力以及人力、物力的投入壓力。資金問題和土地問題是制約各地公租房建設(shè)的主要問題。利用農(nóng)民閑置的集體土地建設(shè)公租房，一方面可以節(jié)省地方政府征地拆遷的費用，減輕地方政府的財政壓力，緩解城市用地緊缺的矛盾；另一方面也替代了國有土地完成住房保障工作，增加了保障性住房的有效供給。

2.體現(xiàn)集體建設(shè)用地的市場性價值

現(xiàn)行的法律法規(guī)對農(nóng)村集體建設(shè)用地進行了嚴格限制，《土地管理法》第63條原則上禁止了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進入市場體現(xiàn)其財產(chǎn)性價值的情形，農(nóng)民因而無法分享城市化帶來的土地增值利益。允許在集體土地上建公租房，這一模式作為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新，大大顯化了農(nóng)村集體土地的市場性價值，有利于農(nóng)民充分擁有土地財產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)土地收益的增長。

另外，這一模式也使得閑置集體土地得到充分利用。在城鄉(xiāng)一體化的進程中，一些農(nóng)村集體土地處于閑置的狀態(tài)，沒有得到充分的利用，造成土地資源的嚴重浪費。在一些低效利用的農(nóng)村集體土地上建設(shè)公租房，促進了集體土地的集約利用，是土地資源的優(yōu)化配置。

3.滿足大多數(shù)中低收入家庭的住房需求

城市商品房的持續(xù)走高，大大超出了我國居民尤其是中低收入群體的承受能力。能否解決城鎮(zhèn)中低收入群體的住房困難，關(guān)系到社會穩(wěn)定和長治久安，具有特殊的政治和經(jīng)濟意義。我國政府先后推出了經(jīng)濟適用房、兩限房和廉租房政策，住房保障體系日趨完善，但仍未解決不符合經(jīng)濟適用房、兩限房、廉租房申請資格者等“夾心層”的住房問題。“在集體土地上建公租房”由于是在集體土地上進行建設(shè)，不需要繳納土地使用權(quán)出讓金，其租賃價格遠低于城市普通住房租賃價格，有利于滿足大多數(shù)中低收入家庭的住房需求，對于“夾心層”等無力在市場租房或者購買住房的困難群體是一個福音。當(dāng)然，這一模式對于引導(dǎo)合理的住房消費，緩解購房需求過熱，培育健康規(guī)范的租賃市場，也有著重要的意義。

4.促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局

“在集體土地上建公租房”推動城市資源向農(nóng)村流動，有利于打破城鄉(xiāng)相互分割的壁壘，實現(xiàn)農(nóng)村的自我城市化。我國以往的城市化進程是單向的，不平衡的，允許在農(nóng)村集體土地上建公租房，帶動居民的住所向農(nóng)村流動，推動了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化結(jié)合。另外，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以通過這一模式獲得一定的經(jīng)濟收益，用于農(nóng)村的科教文衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而加速農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，有利于縮小城鄉(xiāng)之間的差距。

三、理論考量：“在集體土地上建公租房”的法律困境

“在集體土地上建公租房”作為政府解決民生問題的一種有效嘗試，具有一定的積極意義，但是作為一項新的政策和實踐創(chuàng)新，在其具體的施行過程中，也往往面臨著一系列的法律困境，牽制著這一模式的大規(guī)模推廣。

（一）不符合農(nóng)村集體建設(shè)用地的法定用途

目前施行的《土地管理法》（2004年修改）第43條第一款規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”因此，現(xiàn)行法律規(guī)定的集體建設(shè)用地包括宅基地，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)用地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益性建設(shè)用地三種類型[4]，其余情形下必須依法申請使用國有土地，集體建設(shè)用地在用途方面受到嚴格限制。很明顯，公租房作為政府社會保障體系的一部分，盡管從國家層面或者政府層面來說也是公共利益的一種體現(xiàn)，卻并非是“集體”的公共利益之體現(xiàn)，不屬于使用集體建設(shè)用地的三種法定情形。允許在集體土地上建設(shè)租賃房屋，打破了“一口進、一口出”的國有土地供應(yīng)模式，集體土地未經(jīng)征收即進入市場供應(yīng)，相當(dāng)于在國有土地市場外開辟了另外一個市場，對我國現(xiàn)行土地制度尤其是農(nóng)村集體土地制度提出了挑戰(zhàn)。

此外，根據(jù)《土地管理法》第63條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)受到了嚴格的限制。因此，在政府主導(dǎo)型的“在集體土地上建公租房”模式中，政府與農(nóng)民集體簽訂集體建設(shè)用地租賃合同后進行公租房開發(fā)這一非農(nóng)建設(shè)，并不符合《土地管理法》第63條的規(guī)定。綜上分析，“在集體土地上建公租房”的模式突破了我國法律的剛性規(guī)定，其合法性值得考量，在不修改現(xiàn)行法律的前提下，大規(guī)模地推廣這一模式，雖其功能優(yōu)勢明顯，但也是不甚恰當(dāng)?shù)摹?/p>

（二）難以平衡法律關(guān)系主體之間的利益關(guān)系

在集體土地上建公租房，也就是說在具有私權(quán)屬性的集體土地上建設(shè)具有公益屬性的公共租賃房，由作為私權(quán)主體的農(nóng)民集體來承擔(dān)本來應(yīng)由政府承擔(dān)的社會公共職能，由此便引出了“公益”與“私利”的直接沖突。

1.公益和私利的協(xié)調(diào)問題

在集體土地上建公租房的法律關(guān)系中包括三方主體：政府、集體經(jīng)濟組織和租戶。陳小君教授曾深刻指出，如何協(xié)調(diào)這些參與主體之間的利益，實現(xiàn)公益和私利的平衡，恰是“集體土地上建公租房”模式所需要解決的關(guān)鍵或核心問題[5]。由于三方所站角度不同，主體利益在“集體土地上建公租房”模式中形成激烈碰撞：于政府而言，追求公益目的最大化，在建設(shè)公租房的過程中最大限度地降低成本，體現(xiàn)公益屬性和保障職能；于集體經(jīng)濟組織而言，追求完全的市場化，通過租賃行為獲得一定的收益，體現(xiàn)私權(quán)屬性和市場價值；于租戶而言，則是追求公租房的宜居性與租金的低廉性。政府試點“在集體土地上建公租房”的緣由是為了分散土地和資金缺口，轉(zhuǎn)移了部分社會保障職能到集體經(jīng)濟組織上，但矛盾之處在于，作為私權(quán)主體的集體經(jīng)濟組織并無義務(wù)和責(zé)任去分擔(dān)社會保障職能。

此外，公租房租金定價問題、運營風(fēng)險承擔(dān)問題也影響著公益和私利的協(xié)調(diào)。公租房具有福利性的特征，定價不能完全市場化，否則易導(dǎo)致公租房的社會保障功能落空；而公租房租金定價過低，雖體現(xiàn)了公益性屬性，但集體經(jīng)濟組織可能無法贏利甚至遭受巨大損失，因此如何在二者之間找到平衡，關(guān)系著保障力度的大小、保障功能效果的好壞。“在集體土地上建公租房”這一模式在運營過程中受到國家政策、經(jīng)濟環(huán)境、市場供求等因素的影響，可能面臨著收益風(fēng)險，全由或者部分由集體經(jīng)濟組織承擔(dān)是否合理值得深思，因此需要出臺經(jīng)營風(fēng)險的防范和分擔(dān)機制予以化解。

2.農(nóng)民集體內(nèi)部的利益協(xié)調(diào)問題

如何公平、合理地在農(nóng)民集體內(nèi)部進行利益分配是推廣這一模式所要解決的又一問題。“農(nóng)民集體”是其成員利益的代表，保護農(nóng)民集體的利益，使其得以正常發(fā)展，一方面可以維護其作為農(nóng)村基層經(jīng)濟組織的功能，另外一方面則保護了作為其成員的自然人——農(nóng)民的利益[6]，集體利益與成員利益在理論上反映出了高度的一致性。然而在“在集體土地上建公租房”的試點中，集體成員內(nèi)部的分配比例機制并未建立，集體利益與成員利益反而可能會因為分配不公而產(chǎn)生利益糾紛。集體內(nèi)部利益轉(zhuǎn)換機制不完善會導(dǎo)致農(nóng)民個體利益受損，這與實現(xiàn)農(nóng)民增收的初衷相去甚遠。

四、對策探究：“在集體土地上建公租房”的完善建議

“在集體土地上建公租房”的出現(xiàn)是社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程的產(chǎn)物，由于缺乏法律的支撐而顯現(xiàn)出“身份”的不明。如何將其納入合法化、科學(xué)化和規(guī)范化的軌道，除需要修改現(xiàn)行法律、法規(guī)外，還需要建立一系列配套制度保障其實施。

（一）堅持三大基本原則

1.堅持依法推進的原則

集體土地試點建公租房，一方面讓社會各界看到了政府大力推進保障房建設(shè)的決心，另一方面在全面推進依法行政、弘揚法治精神的今天，這種“先上車后買票”的試點也難免讓人擔(dān)憂?，F(xiàn)在以及任何別的時候，法律發(fā)展的重心既不在于立法，也不在于法律科學(xué)和司法判決，而在于社會本身[7]，“在集體土地上建公租房”這一模式具有相當(dāng)?shù)恼邇r值和現(xiàn)實意義，在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)呼聲日益高漲的背景下，應(yīng)該適時、謹慎地對法律進行修改完善，將這一模式納入合法化軌道。政策的靈活性能夠很好地補充法律調(diào)整的滯后性，但在法律尚未修改之前，無疑應(yīng)尊重現(xiàn)行法律制度所確立的土地方面的基本原則，不能大范圍推廣這一模式，以此來維護法律的威嚴；該制度的試點與推廣必須以對現(xiàn)行法律的修改為必要前提。

2.堅持保護耕地的原則

農(nóng)用地特別是耕地數(shù)量直接關(guān)系到一個國家的糧食安全，十二五規(guī)劃明確指出我國2015年耕地保有量保持在18.18 億畝上。因此，“在農(nóng)村集體土地上建設(shè)公租房”需堅持最嚴格保護耕地的基本國策，不能亂占濫用耕地進行公租房建設(shè)。占用耕地進行公租房建設(shè)，雖是為社會保障之公益目的，但吞噬良田沃土，違反了國家出于糧食安全和國家安全考慮制定的土地政策，得不償失。為落實這一原則，需要建立嚴格的審查制度：首先，只有符合“對于商品住房價格較高、建設(shè)用地緊缺的直轄市和少數(shù)大城市，確需利用農(nóng)村集體土地建設(shè)公共租賃房”的要求才可以試點，嚴格防止耕地資源被占用。其次，政府需依法對各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，農(nóng)村集體要在其土地上建公租房須經(jīng)由省級人民政府審核同意試點方案并報國土部審核批準(zhǔn)后，才可以開展。此外，在公租房的用地來源上，要加大審批監(jiān)管力度，避免對基本農(nóng)田的破壞和沖擊。

3.堅持保護農(nóng)民利益原則

這一模式具有雙重的積極作用；一方面，它幫助政府分擔(dān)和解決低收入人群住房難問題；另一方面，它使農(nóng)民集體及其成員作為土地的權(quán)利人有效參與到土地的經(jīng)濟利用中來，擴大農(nóng)民的經(jīng)濟來源渠道，提高農(nóng)民的收入水平。所以，政府除了樹立實現(xiàn)公租房的保障性和公益性政策目標(biāo)外，還應(yīng)在試點和推廣時首先保證農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的高度，重視農(nóng)民集體的土地所有者地位以及其依法應(yīng)享的土地權(quán)益，并貫徹到具體的制度設(shè)計與執(zhí)行中去。在該制度的政策制定與實施的各個環(huán)節(jié)中賦予農(nóng)民集體及其成員知情權(quán)和參與權(quán)，并提供相應(yīng)健全的反饋與救濟渠道，最終實現(xiàn)政府公共職能與農(nóng)民收入增長的雙贏。

（二）開放對集體建設(shè)用地使用權(quán)的限制

如前文分析，只有適時修改現(xiàn)行法律對于集體建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定，賦予農(nóng)村集體土地與國有土地平等的權(quán)利，才能真正解決這一模式為現(xiàn)行法律所禁止的尷尬處境。

目前我國法律對集體建設(shè)用地使用權(quán)的限制主要集中在用途以及流轉(zhuǎn)上。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能直接進入土地交易，只有通過國家征地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾蠓侥苓M入市場流通。在現(xiàn)實中，各地政府為了增加財政收入，把征地目的擴大化，把公共利益的外延擴展到所有經(jīng)濟建設(shè)，把所有市場主體的商業(yè)投資視為公共利益的需要，從而頻繁使用征收手段[8]。將農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)納入法律規(guī)制范圍已是大勢所趨和現(xiàn)實所迫。因此，為了解決“在集體土地上建公租房”突破法律剛性規(guī)定的辦法就是修改《土地管理法》第43條以及第63條之規(guī)定，允許農(nóng)村集體土地?zé)o須經(jīng)過政府征收即可直接進入一級土地市場并進行公租房建設(shè)。允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，使得“在農(nóng)村集體土地上建公租房”的模式合法化，集體經(jīng)濟組織參與公租房建設(shè)的積極性也會得到提高。

（三）建立外部和內(nèi)部利益分配機制

為協(xié)調(diào)公益和私利的沖突，建立政府和集體的利益分配機制十分必要。具體而言，在集體主導(dǎo)型的公租房建設(shè)中，政府是管理者而非權(quán)利主體，地方政府不能憑借公權(quán)力參與公租房的利益分配；在政府主導(dǎo)型的公租房建設(shè)中，政府可依據(jù)投入形式與份額進行一定收益分配，但對于分配的條件、方式、比例、用途應(yīng)予以明確限制，防止私權(quán)利縮水，公權(quán)力被無限的放大。同時規(guī)定，公權(quán)力獲得的收益應(yīng)全部用于改善社會保障體系上，做到?？顚Ｓ?，才能從根本上確保收益用途的公益性?！霸诩w土地上建公租房”模式也存在內(nèi)部利益的糾葛。建立內(nèi)部收益分配機制，明晰集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員的利益分配比例、用途，有利于保護農(nóng)民個體利益，防止集體侵害農(nóng)民個體利益的現(xiàn)象發(fā)生。

綜上所述，在集體土地建設(shè)公租房的試點在我國的現(xiàn)實國情條件下有著可行性，如果該模式規(guī)范健全、政策執(zhí)行到位，它將不僅能極大地減輕政府在解決城市低收入者住房問題時的負擔(dān)，而且能夠提高農(nóng)民集體的收入水平，減小城鄉(xiāng)收入差距，促進城鄉(xiāng)一體化。雖然其面臨著與現(xiàn)行法律規(guī)定相沖突、存在法律關(guān)系主體之間的利益沖突等法律困境，但是總體來說，該模式在解決我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和人民生活穩(wěn)定等問題中還是有著極大的優(yōu)越性和強大的生命力，只要在堅持法治原則的前提下對各種出現(xiàn)的細節(jié)問題進行各個擊破，構(gòu)建完善的制度保障與監(jiān)督體系，該模式必然會發(fā)揮積極的作用。

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